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提要：食品安全风险公告从形式上看既包含依职权的公告，又包含依申请的公告行为；从内容上看既包含食品安全风险评估结果的公告，也包括风险议题的公告；依作用可分为负面的风险公告和正面的风险公告。针对不同的风险公告，应该构建听证制度、新闻发言人制度和行政救济制度作为配套制度以保障食品安全风险公告制度的完整性。此外在风险公告的过程中还应坚持合法性原则、效率性原则，以及准确性和完整性原则。
关键词：食品安全风险公告；基本原则；制度构建
一、食品安全风险公告的界定
食品安全风险公告并非一个具有明确的法律内涵的概念。对食品安全风险公告通常的理解是：法定的食品安全监管部门，通过对食品生产过程和已生产食品的监测和风险评估的过程中和评估结论产生后，对存在食品安全风险的食品信息以及风险评估结果的公告行为。即食品安全风险公告在形式上是行政主体依职权作出的；在内容上公告的是食品安全风险评估的结果；在作用上为了提示公众规避不安全食品损害。但笔者认为这种理解是不全面的。首先，从词义上讲，“风险”不等同于“危害”，前者表达的是一种不确定性；后者则是一个确定性的概念，因此不能简单地将食品安全风险公告理解为不安全食品信息公布，那必然会遗漏食品安全风险公告的部分功能；其次，“食品危害属性可以归结为三种主要类型，即具有科学依据的、当然和明确严重性的危害；科学上尚无定论、具有相当不确定性的危害；在价值判断上存在模糊性或争议性的危害。”[1]对于第一种危害属性，行政机关可以依据已有的法律规范和食品安全标准，亦或是现有的科学力量来予以监管和评估，但是对于后面两种危害属性来说，行政机关不仅需要公众参与来进行风险评估，甚至风险议题的形成也依赖于利害关系人和普通公众的参与，因此不能把食品安全风险公告看做是一个简单的公开信息的动作，更应该将其放在一个过程中加以研究；最后，在食品安全监管过程中存在严重的信息不对称，食品生产企业掌握了最多的信息，政府相对掌握的少一些，而作为食品安全危害的承受者的公众则掌握最少的信息，为了打破这种不平衡的状态，那么就应该赋予公众主动要求政府公布自己掌握的风险信息，以及要求政府强制食品生产企业公布食品安全风险信息的权利。
食品安全风险公告从形式上看既包含依职权的公告，又包含依申请的公告行为。前者是指行政机关将其在食品监管过程中发现的或是食品安全风险评估产生的风险信息，主动的告知公众的行为；后者是指公众就自己关心的食品安全风险信息，要求行政机关予以公布的行为。
食品安全风险公告从内容上看既包含食品安全风险评估结果的公告，也包括风险议题的公告。前者是指对食品生产过程和已生产食品的监测和风险评估的过程中和评估结论产生后，对存在食品安全风险的食品信息以及风险评估结果的公告行为；后者是指当行政主体按照法律、法规的规定，对国内外食品安全现状做出判断，或者根据一定数量的利害关系人或普通公众的请求，准备形成食品安全风险议题时，应当通过政府自身的网站、报纸、公报，以及商业网站、报纸或其他媒介做出食品安全风险公告，通知利害关系人和关心此议题的公众参与到其中。
食品安全风险公告依作用可分为负面的风险公告和正面的风险公告。前者是指行政机关为了提示公众规避问题食品带来的损害，而将经过监测和风险评估后，公布的不安全的食品信息；后者则是指行政机关为了维护社会秩序和食品生产企业的正常经营，而公布的其检测和评估为安全的食品信息的行为。
二、食品安全风险公告的基本原则
（一）合法性原则
合法性原则是指食品安全风险公告的形式、内容、程序、等必须依照法律规范的明确规定作出。合法性原则是现代行政法治精神的必然性要求，只有坚持合法性原则，食品安全风险公告的规范性、稳定性、可操作性才能得到保障。此外，由于食品安全风险公告直接关涉公众的生命健康和食品生产企业的生死存亡，因此任意的公告或不公告，必然会导致二者中的一方利益受损。只有依照法定的程序，公布合法的食品安全风险信息才能有效的保障公共利益。
（二）效率性原则
效率性原则是指行政主体在作出食品安全风险公告的过程中“应追求以尽可能小的消耗，取得尽可能大的效果的目标原则。”[2](P85)具体又包含及时性原则和最小损害原则两项子原则。及时性原则是为了保障 公众的生命健康的需要，也是针对我国食品安全监管的现状提出的。例如，10年8月中旬，网络上传出金浩茶油等部分食用植物油生产加工企业的若干批次产品苯并芘含量超标的消息，而湖南省质监局早在2010年3月即获悉部分茶油企业致癌物“苯并芘”严重超标的情况，但是8月21日湖南省质监局在当地媒体公告了“茶籽油生产加工企业专项监督抽查结果”，所附的23家企业抽检结果均显示合格，其中包括金浩公司。①正如有学者所批评的那样，“从食品安全风险沟通②而言，行政机关存在迟延和片面向利害关系人和公众传播食品安全风险信息。”[3]因此为了使公众免受不安全食品的损害，及时的公告食品安全风险就是一种必须。
但是如上文所述的那样，食品危害属性是多样的，行政机关所掌握的科技水平总是不足以对所有危害做出确定性的评价，而错误的评价将直接导致食品生产企业的利益遭受严重损害。因此在实施食品安全风险公告的过程中还要不断地衡量各方利益，做到各方利益的最小损害。
（三）准确性和完整性原则
“食品安全风险最终以不同的信息类型表现出来。食品市场中，买着将根据这些信息在具有不同安全性的食品间进行选择，而食品供应商也通过向市场提供具有不同安全性的食品进行差异化竞争。”[4](P22)但是食品安全信息自身具有不完备性和不对称性，这也是食品安全风险公告制度存在的意义之所在。正是由于信息掌握的弱势方——公众，在行为选择过程对于食品安全风险公告具有极大的依赖性，因此公告信息的准确性和完整性，将很大程度上决定着公众能否避免食品危害，以及保护生产安全食品的企业免遭无妄之灾。
三、食品安全风险公告的各项相关制度
（一）听证制度
这里的听证制度主要是相对于依申请的风险公告而言的。依申请的风险公告在本质上属于申请政府信息公开，而“在政府信息公开过程中建立行政听证制度也是合理认定公共利益的需要。”“但是，‘公共利益’是一个抽象的不确定的法律概念，‘公共利益’的判断主体、标准及程序是模糊不清的。这既为行政裁量预留了空间，又为行政主体假借‘公共利益’之名行侵害公民合法权益之实提供了可乘之机。为了防止行政主体滥用‘公共利益’，必须引进程序抗辩机制，以保障行政权的正当、合法行使，并合理地平衡公共利益的保障和个人利益的实现。”[5]
（二）新闻发言人制度
当社会上出现重大的食品安全事件或者关于严重的食品安全风险信息的时候，往往会成为社会关注的焦点和国内外舆论热点。做好食品安全风险的新闻报道，关系到社会稳定和人心安定，关系到党和政府的公信力，还关乎我国的国际形象。因此建立新闻发言人制度来实施食品安全风险公告，完善食品安全风险信息的公布，区分不同情况，实施分级分类分期管理，这样有利于政府有效处理食品安全事件。食品安全事件所在地的政府部门应采取必要的形式及时发布准确、权威的信息，对于不依法及时公布相关信息或者舆论引导不利，而造成重大的社会恐慌或者公众的生命财产重大损失的，应追究相关责任者的责任。
（三）行政救济制度
食品安全风险公告行为属于行政事实行为，其虽然不直接限制食品生产企业的权利，但是在客观上食品安全风险公告的相关企业的生产经营权必将受到极大的影响，一旦该风险公告存在瑕疵，那么食品生产企业的合法权益必将受到巨大的损害。在此种情况下，对相关企业的充分的救济途径就是必要的。行政复议作为行政法律规范中规定的一种对行政相对人受到侵害时的主要救济方式，其没有将行政事实行为纳入其受案范畴，不利于行政相对人在受到行政事实行为侵害时的权利救济。因此在《行政复议法》中应扩大行政复议的受案范畴，将《行政复议法》受案范围中规定的“具体行政行为”改为“行政职权行为”，并且该行政职权行为应包括与职权相关的行为，即把行政事实行为纳入其受案范围之内。此外，现有行政诉讼法中相关的规定，将行政诉讼的受案范围限定为具体行政行为，这一范围过于狭窄，已经不能适应日益发展变化的行政活动，现今类似于食品安全风险公告这样的服务行政占据着行政活动的大片领地，行政事实行为侵害行政相对人合法权益的事情时有发生，所以将行政事实行为纳入行政诉讼的受案范围是社会发展变化的必然要求。
四、结语
食品安全问题作为关乎民生的重要问题，需要予以重点关注。对于该问题的解决有赖于科学技术的不断进步，以及一套完整的监管制度的创设，二者缺一不可。食品安全风险公告作为监管制度的一个方面，直接关联着公众、企业和行政主体三方面的主体，其重要性不言而喻。本文仅仅是对食品安全风险公告的一个初步的研究，更加系统化的制度设计还有待完成。
参考文献：
[1] 戚建刚．食品危害的多重属性与风险评估制度的重构[J]．当代法学，2012(2)．
[2] 宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社，2006．
[3] 戚建刚．我国食品安全风险规制模式之转型[J]．法学研究，2011(1)．
[4] 周小梅、陈利萍、兰萍．食品安全管制长效机制经济分析与经验借鉴[M]．北京：中国经济出版社，2011．
[5] 王从峰、李海伦．论政府信息公开过程中公众参与制度的构建[J]．陕西行政学院学报，2010(3)．
注释：
①参见赵何娟、郑正文：《湖南掩盖金浩山茶油致癌物超标事实秘密召回》，http://finance.qq.com/a/20100829 /001016_1.htm， 2012年3月21日访问。
②笔者认为这里面所讲的“食品安全风险沟通”当然涵括了本文所讲的“食品安全风险公告”。
关键词：食品安全风险公告；基本原则；制度构建
一、食品安全风险公告的界定
食品安全风险公告并非一个具有明确的法律内涵的概念。对食品安全风险公告通常的理解是：法定的食品安全监管部门，通过对食品生产过程和已生产食品的监测和风险评估的过程中和评估结论产生后，对存在食品安全风险的食品信息以及风险评估结果的公告行为。即食品安全风险公告在形式上是行政主体依职权作出的；在内容上公告的是食品安全风险评估的结果；在作用上为了提示公众规避不安全食品损害。但笔者认为这种理解是不全面的。首先，从词义上讲，“风险”不等同于“危害”，前者表达的是一种不确定性；后者则是一个确定性的概念，因此不能简单地将食品安全风险公告理解为不安全食品信息公布，那必然会遗漏食品安全风险公告的部分功能；其次，“食品危害属性可以归结为三种主要类型，即具有科学依据的、当然和明确严重性的危害；科学上尚无定论、具有相当不确定性的危害；在价值判断上存在模糊性或争议性的危害。”[1]对于第一种危害属性，行政机关可以依据已有的法律规范和食品安全标准，亦或是现有的科学力量来予以监管和评估，但是对于后面两种危害属性来说，行政机关不仅需要公众参与来进行风险评估，甚至风险议题的形成也依赖于利害关系人和普通公众的参与，因此不能把食品安全风险公告看做是一个简单的公开信息的动作，更应该将其放在一个过程中加以研究；最后，在食品安全监管过程中存在严重的信息不对称，食品生产企业掌握了最多的信息，政府相对掌握的少一些，而作为食品安全危害的承受者的公众则掌握最少的信息，为了打破这种不平衡的状态，那么就应该赋予公众主动要求政府公布自己掌握的风险信息，以及要求政府强制食品生产企业公布食品安全风险信息的权利。
食品安全风险公告从形式上看既包含依职权的公告，又包含依申请的公告行为。前者是指行政机关将其在食品监管过程中发现的或是食品安全风险评估产生的风险信息，主动的告知公众的行为；后者是指公众就自己关心的食品安全风险信息，要求行政机关予以公布的行为。
食品安全风险公告从内容上看既包含食品安全风险评估结果的公告，也包括风险议题的公告。前者是指对食品生产过程和已生产食品的监测和风险评估的过程中和评估结论产生后，对存在食品安全风险的食品信息以及风险评估结果的公告行为；后者是指当行政主体按照法律、法规的规定，对国内外食品安全现状做出判断，或者根据一定数量的利害关系人或普通公众的请求，准备形成食品安全风险议题时，应当通过政府自身的网站、报纸、公报，以及商业网站、报纸或其他媒介做出食品安全风险公告，通知利害关系人和关心此议题的公众参与到其中。
食品安全风险公告依作用可分为负面的风险公告和正面的风险公告。前者是指行政机关为了提示公众规避问题食品带来的损害，而将经过监测和风险评估后，公布的不安全的食品信息；后者则是指行政机关为了维护社会秩序和食品生产企业的正常经营，而公布的其检测和评估为安全的食品信息的行为。
二、食品安全风险公告的基本原则
（一）合法性原则
合法性原则是指食品安全风险公告的形式、内容、程序、等必须依照法律规范的明确规定作出。合法性原则是现代行政法治精神的必然性要求，只有坚持合法性原则，食品安全风险公告的规范性、稳定性、可操作性才能得到保障。此外，由于食品安全风险公告直接关涉公众的生命健康和食品生产企业的生死存亡，因此任意的公告或不公告，必然会导致二者中的一方利益受损。只有依照法定的程序，公布合法的食品安全风险信息才能有效的保障公共利益。
（二）效率性原则
效率性原则是指行政主体在作出食品安全风险公告的过程中“应追求以尽可能小的消耗，取得尽可能大的效果的目标原则。”[2](P85)具体又包含及时性原则和最小损害原则两项子原则。及时性原则是为了保障 公众的生命健康的需要，也是针对我国食品安全监管的现状提出的。例如，10年8月中旬，网络上传出金浩茶油等部分食用植物油生产加工企业的若干批次产品苯并芘含量超标的消息，而湖南省质监局早在2010年3月即获悉部分茶油企业致癌物“苯并芘”严重超标的情况，但是8月21日湖南省质监局在当地媒体公告了“茶籽油生产加工企业专项监督抽查结果”，所附的23家企业抽检结果均显示合格，其中包括金浩公司。①正如有学者所批评的那样，“从食品安全风险沟通②而言，行政机关存在迟延和片面向利害关系人和公众传播食品安全风险信息。”[3]因此为了使公众免受不安全食品的损害，及时的公告食品安全风险就是一种必须。
但是如上文所述的那样，食品危害属性是多样的，行政机关所掌握的科技水平总是不足以对所有危害做出确定性的评价，而错误的评价将直接导致食品生产企业的利益遭受严重损害。因此在实施食品安全风险公告的过程中还要不断地衡量各方利益，做到各方利益的最小损害。
（三）准确性和完整性原则
“食品安全风险最终以不同的信息类型表现出来。食品市场中，买着将根据这些信息在具有不同安全性的食品间进行选择，而食品供应商也通过向市场提供具有不同安全性的食品进行差异化竞争。”[4](P22)但是食品安全信息自身具有不完备性和不对称性，这也是食品安全风险公告制度存在的意义之所在。正是由于信息掌握的弱势方——公众，在行为选择过程对于食品安全风险公告具有极大的依赖性，因此公告信息的准确性和完整性，将很大程度上决定着公众能否避免食品危害，以及保护生产安全食品的企业免遭无妄之灾。
三、食品安全风险公告的各项相关制度
（一）听证制度
这里的听证制度主要是相对于依申请的风险公告而言的。依申请的风险公告在本质上属于申请政府信息公开，而“在政府信息公开过程中建立行政听证制度也是合理认定公共利益的需要。”“但是，‘公共利益’是一个抽象的不确定的法律概念，‘公共利益’的判断主体、标准及程序是模糊不清的。这既为行政裁量预留了空间，又为行政主体假借‘公共利益’之名行侵害公民合法权益之实提供了可乘之机。为了防止行政主体滥用‘公共利益’，必须引进程序抗辩机制，以保障行政权的正当、合法行使，并合理地平衡公共利益的保障和个人利益的实现。”[5]
（二）新闻发言人制度
当社会上出现重大的食品安全事件或者关于严重的食品安全风险信息的时候，往往会成为社会关注的焦点和国内外舆论热点。做好食品安全风险的新闻报道，关系到社会稳定和人心安定，关系到党和政府的公信力，还关乎我国的国际形象。因此建立新闻发言人制度来实施食品安全风险公告，完善食品安全风险信息的公布，区分不同情况，实施分级分类分期管理，这样有利于政府有效处理食品安全事件。食品安全事件所在地的政府部门应采取必要的形式及时发布准确、权威的信息，对于不依法及时公布相关信息或者舆论引导不利，而造成重大的社会恐慌或者公众的生命财产重大损失的，应追究相关责任者的责任。
（三）行政救济制度
食品安全风险公告行为属于行政事实行为，其虽然不直接限制食品生产企业的权利，但是在客观上食品安全风险公告的相关企业的生产经营权必将受到极大的影响，一旦该风险公告存在瑕疵，那么食品生产企业的合法权益必将受到巨大的损害。在此种情况下，对相关企业的充分的救济途径就是必要的。行政复议作为行政法律规范中规定的一种对行政相对人受到侵害时的主要救济方式，其没有将行政事实行为纳入其受案范畴，不利于行政相对人在受到行政事实行为侵害时的权利救济。因此在《行政复议法》中应扩大行政复议的受案范畴，将《行政复议法》受案范围中规定的“具体行政行为”改为“行政职权行为”，并且该行政职权行为应包括与职权相关的行为，即把行政事实行为纳入其受案范围之内。此外，现有行政诉讼法中相关的规定，将行政诉讼的受案范围限定为具体行政行为，这一范围过于狭窄，已经不能适应日益发展变化的行政活动，现今类似于食品安全风险公告这样的服务行政占据着行政活动的大片领地，行政事实行为侵害行政相对人合法权益的事情时有发生，所以将行政事实行为纳入行政诉讼的受案范围是社会发展变化的必然要求。
四、结语
食品安全问题作为关乎民生的重要问题，需要予以重点关注。对于该问题的解决有赖于科学技术的不断进步，以及一套完整的监管制度的创设，二者缺一不可。食品安全风险公告作为监管制度的一个方面，直接关联着公众、企业和行政主体三方面的主体，其重要性不言而喻。本文仅仅是对食品安全风险公告的一个初步的研究，更加系统化的制度设计还有待完成。
参考文献：
[1] 戚建刚．食品危害的多重属性与风险评估制度的重构[J]．当代法学，2012(2)．
[2] 宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社，2006．
[3] 戚建刚．我国食品安全风险规制模式之转型[J]．法学研究，2011(1)．
[4] 周小梅、陈利萍、兰萍．食品安全管制长效机制经济分析与经验借鉴[M]．北京：中国经济出版社，2011．
[5] 王从峰、李海伦．论政府信息公开过程中公众参与制度的构建[J]．陕西行政学院学报，2010(3)．
注释：
①参见赵何娟、郑正文：《湖南掩盖金浩山茶油致癌物超标事实秘密召回》，http://finance.qq.com/a/20100829 /001016_1.htm， 2012年3月21日访问。
②笔者认为这里面所讲的“食品安全风险沟通”当然涵括了本文所讲的“食品安全风险公告”。