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摘 要：为增强船员遵章守法的意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，交通部海事局于2016年修改并实施了《中华人民共和国船员违法记分管理办法》，旨在提高船员的违法成本，从而达到减少船员违法行为的效果。但是，如何把船员违法记分管理作为深化船员改革发展的一项具体措施，深入的推进至日常船员动态管理工作中去，把它转化成海事管理机构的一项重要监管方式，建设更优质的船员队伍为地方水上运输业发展服务，本文就内河地方海事机构该如何加强船员违法记分的管理进行初步的探讨。
关键词：行政执法 行政管理
2002年，为增强船员遵章守法的意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，交通部海事局发布并实施了《中华人民共和国船员违法记分管理办法（试行）》（以下简称“试行办法”）。其目的是通过“试行办法”的推动实施，可以在很大程度上提高船员的违法成本，从而达到减少船员违法行为的效果。但是由于缺乏上位法的支撑、在立法层次上较低的影响以及违法记分标准设定的不合理性，“试行办法”在实施的过程中差强人意，海事机构具体实施起来难度较大，并没有取得理想的成绩。而在内河地方海事机构管理中，基本上处于十分尴尬的境地，基本起不到应有的作用。
2007年国务院颁布实施《中华人民共和国船员条例》（以下简称《船员条例》），是第一部针对船员管理的专门行政法规，填补了船员管理制度体系的空白，在加强船员管理，维护船员合法权益，保障水上交通安全，防治船舶污染水域环境，促进水运行业的健康发展起到了更加有力的支持作用。交通运输部于 2015年印发《关于深化内河船员管理改革的若干意见》以及《中国船员发展规划（2016-2020 年）》，也在全面深化内河船员管理改革、推行智慧管理、推进船员管理简政放权、创新船员服务理念与方式、构建服务型船员管理模式、改善船员发展环境、建设规范有序的船员市场等方面提出了具体的改革意见和发展纲要。
如何把船员违法记分管理作为深化船员改革发展的一项具体措施，深入的推进至日常船员动态管理工作中去，把它转化成海事管理机构的一项重要监管方式，建设更优质的船员队伍为地方水上运输业发展服务，需要我们去探索。
一、推进海事行政执法责任制的落实
海事行政执法作为交通行政管理的重要组成部分，担负着水上交通安全管理的重要职责，要合法行政、合理行政、人性化执法。但在目前内河海事机构的执法部门和人员当中，虽然在合法行政、遵守执法程序方面提高了不少，但是在执法过程中的不足，与“文明执法、热情服务”的要求还有差距，没有真正体现“依法行政、执法为民”的思想。
推行海事行政执法责任制建立的基础，就是要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的海事行政执法体制。这不仅需要各级海事管理机构领导的重视和支持，也需要内部法规部门的配合，更需要一线海事执法人员的共同努力。要通过依法界定执法职责、规范执法程序，建立健全考评体系，来防止行政权力的缺失和滥用，维护行政相对人合法权益。要在明确行政执法主体和依据的基础上，规范行政执法责任的行政执法程序，做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化，用制度和程序保障海事行政执法的公开、公正、公平。
二、船员违法记分与行政处罚的关系
从《中华人民共和国行政处罚法》第一章第三条，新修订的“记分办法”第一章第二条，以及 “关于实施《船员违法记分办法》工作事项的通知”当中可以看出，违法记分与行政处罚的关系已经进一步进行了明确。因此，违法记分从实施目的、实施方式和实施效果来看，都与行政处罚的形式相类似；违法记分的目的，是为增强船员遵守法律意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，防治船舶污染水域；通过对船员违法记分管理的实施，达到与行政处罚相类似的管理效果。
有船员认为：达到一定分值的暂扣船员证书，效果等同与行政处罚中“暂扣或吊销船员适任证书证件”，对于船员是一种变相的重复行政处罚，是一种“又打又罚的双重管理”形式，是管理形式上的双重权益侵范。但是，违法记分管理并不能代替行政处罚，更不应当作为行政处罚的另一种形式，否则就会违反法律法规关于“一事不二罚”的立法原则。不管是被称之为“行政管理措施”也好，还是“行政管理手段”也好，在记分管理的过程中，记满15分以后的暂扣船员证书和需要进行法规的教育培训考试，使得违法记分管理看似比行政处罚起到了更加有效的威摄作用。从《船员条例》第六章第48条的规定来看，船员违法记分是实施监督检查时的一种管理形式体现，不属于行政法律责任（并未在《船员条例》的第七章“法律责任”中体现），而是作为海事管理机构在实施现场监督检查时的一项措施。《船员条例》对累计记分制度作了原则性的规定，将这一制度以法定的形式确立下来。对于维护水上交通秩序，增加船员遵守水上交通安全和防治船舶污染法律、法规的意识，减少水上交通违章行为，预防水上交通安全事故具有重要的意义和作用。
因此，扣留适任证书、责令参加培训并进行相应考试，是对监督检查发现船员管理相对人存在问题及解决问题的对策。由此可见，记分是明确在行政处罚外的一种制度，就单个扣分行为来看，只是记录了单次违法行为，而没有追究行政法律责任，因此，违法记分并非行政处罚。
三、记分制度在地方海事的管理状况
作为地方海事执法管理的又一重要手段，违法记分制度是船員管理模式新的体现，把船员管理从静态管理阶段推到了动态跟踪管理阶段，不仅拓展了船员管理的新思路、新方法，改善了船员管理的方式和手段，还对船员的违法行为起到了有效的惩戒作用。同样，通过船员违法记分管理工作的进一步深入开展，可以强化船舶中船长的责任意识，提高船员的社会责任感和个人的安全意识，也可以有效的预防和减少因船员违法行为对水上交通安全带来的危害。
安徽是船员大省，注册的内河船员大约在20万左右。如何管好这么多的船员，如何在安徽辖区内管好船员，如何把这么多船员的违法记分管理工作做好，可以说是任重而道远。2016年初，作为安徽省交通厅全年挂牌督办事项和安徽省地方海事局全年工作重点，各市级地方海事局相应成立组织、培训人员、规定程序、组织开展船员违法记分管理工作。经海事协同管理平台截止发文时的统计，全省2016年实施船员违法记分211例，共计记分分值708分，无记满分船员。2017年1—7月，全省实施船员违法记分467例，共计记分分值1811分，记满分船员1人。 地方海事机构通过开展违法记分制度的实施，逐步的转变了海事管理机构船员管理工作的现有模式，将船员管理工作从静态许可管理延伸至许可后的后续监督管理，是加强船员动态管理的一项具体措施。依据“记分办法”附件“船员违法记分分值标准”的具体规定，以及《关于实施<违法记分办法>的通知》中涉及违法记分的船员违法行为分类的要求，海事管理机构通过现有的海事协同管理平台的记分记载管理实现数据与信息共享，在一定程度上有效的打击了船员在船任职期间的违法行为的产生。
四、目前的违法记分管理开展过程中的问题与对策探讨
可以说，在“试行办法”修改，新“记分办法”实施以来，地方海事机构除了认真的执行规范性文件的各项要求外，还需要就发现的问题进行总结与提高，从而有利于更好的开展船员违法记分管理工作，因此，就以下存在的问题进行研究与探讨：
1.随着近两年来，船员管理方面的法规和规范性文件相继的修改或出台，“幸福船员”“口袋船员”等一系列民生工程的进一步深入推进，《内河船舶船员值班规则》的出台更是填补了内河船员管理的空白区域。但是，如何依托海事类一系列的法规或规章，把船员违法记分实际真正的融入到日常监督检查的执法工作中去，更好的体现实施违法记分以促进保障航行安全作用，还需要通过建立行政执法责任制度来加强，逐步形成规范化的程序流程来指导工作的开展。
2.就目前的内河船员结构来讲，年龄处于50岁左右，文化程度在初中以下的人员占了绝大部分，三类300总吨以下的船舶还占有一定的比例。虽然违法记分管理在一定程度上控制了船员违法行为的发生，但是因为船舶本身的复杂性，出现违法行为的情况还是很多，船员们一提到违法记分扣满15分要培训学习以后，90%以上的人员有抵触情绪。宣传方面的不到位，使船员们害怕扣分。海事机构需要开展专项执法检查活动，统一执法步调，深入和广泛的宣传记分管理工作。
3.在进海事行政执法的过程中，例如 “船员未遵守值班规定，擅自离开工作岗位的”、“未按照规定擅自夜航的”、“向水体倾倒船舶垃圾或者排放船舶的残油、废油的”等等类似的违法行为，海事管理机构在进行行政处罚必须要注重证据，这就给基层执法人员在进行现场违法行为的取证时也有不少的困难。虽然部分海事执法机构现在配备了执法记录仪，假如是近距离或是及时发现还可以采集证据，远距离或是未及时发现根本就不能以违法事实的证据，作为违法记分行政处罚的依据。因此，提高地方海事执法机构的现代化执法手段，才能更加有效的威慑船员违法行为的发生。
4.对于有些跑短途、吨位小的船舶，即使船舶、船员办理有相关的证书、证照，为了逃避检查与处罚，会抹去船舶标识和隐藏相关证书证照逃避监督检查。一线海事执法人员目前还没有手段针对船舶及船员相关信息进行现场查询，基本不能实现直接对船舶进行航行限制和对船员证书进行限制，给开展违法记分管理也带来不小的困扰。只有发挥海事大数据的作用，配备手持海事执法终端，对违法船员通过指纹比对核实船员信息，使违法船员无法抵赖和逃避监督检查。
5.对于第一类船员违法记分，是在给予海事行政处罚的同时又应当实施违法记分的船员违法行为。类似“记分办法”对应编码21022对船长记4分、21018对大副或责任船员记4分等等此类的行政处罚，应当给予行政处罚的额度较高。内河船员多为家庭成员组成，即要进行数额较大的行政处罚，又要给予大分值的违法记分，在当今水运形式萧条的环境下，船员情绪很大，抵触也较大，工作开展难度不小。海事管理机构开展行政处罚和违法记分的目的是减少违法行为的发生，是把海事机构“他律”的手段转变成船员“自律”的过程，应当以劝导教育为主、处罚记分为辅，海事管理的好坏更不是以罚款金额的多少在区分。如果针对船舶吨位、区域差异能够调整海事行政处罚的自由裁量权标准，以更合理的手段实施行政处罚和船员违法记分，将推动海事管理目的有效实施。
综上所述，进一步加强船员违法记分的海事行政执法管理，不能单单侧重于倚靠行政处罚来加强，应研究解决现实执法过程中的具体问题，通过加强船员在船行为的现场监督和海事执法监督的技术手段，从而达到提高船员安全操作意识，減少人为因素对水上交通安全管理的影响，促进地方水运市场健康有序的发展。
参考文献：
[1]“船员违法记分管理探讨”《珠江水运》.
[2]“试论船员违法记分制度的重构”《世界海运》.
[3]“修订船员违法记分办法的思路和方法 ”《中国水运》
[4]“船员违法记分的性质及其救济 ”《珠江水运》.
作者简介：王斌（1977—）男。共产党员。本科。工程师、注册验船师、内河B类考官、培训机构审核员。现任职于淮南市地方海事局政务中心。1998年开始从事内河水运行政审批工作，曾担任过船舶登记主管、船舶检验管理等相关工作。2002年以来，一直从事内河船员管理工作，对内河船员结构和现状比较了解。
关键词：行政执法 行政管理
2002年，为增强船员遵章守法的意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，交通部海事局发布并实施了《中华人民共和国船员违法记分管理办法（试行）》（以下简称“试行办法”）。其目的是通过“试行办法”的推动实施，可以在很大程度上提高船员的违法成本，从而达到减少船员违法行为的效果。但是由于缺乏上位法的支撑、在立法层次上较低的影响以及违法记分标准设定的不合理性，“试行办法”在实施的过程中差强人意，海事机构具体实施起来难度较大，并没有取得理想的成绩。而在内河地方海事机构管理中，基本上处于十分尴尬的境地，基本起不到应有的作用。
2007年国务院颁布实施《中华人民共和国船员条例》（以下简称《船员条例》），是第一部针对船员管理的专门行政法规，填补了船员管理制度体系的空白，在加强船员管理，维护船员合法权益，保障水上交通安全，防治船舶污染水域环境，促进水运行业的健康发展起到了更加有力的支持作用。交通运输部于 2015年印发《关于深化内河船员管理改革的若干意见》以及《中国船员发展规划（2016-2020 年）》，也在全面深化内河船员管理改革、推行智慧管理、推进船员管理简政放权、创新船员服务理念与方式、构建服务型船员管理模式、改善船员发展环境、建设规范有序的船员市场等方面提出了具体的改革意见和发展纲要。
如何把船员违法记分管理作为深化船员改革发展的一项具体措施，深入的推进至日常船员动态管理工作中去，把它转化成海事管理机构的一项重要监管方式，建设更优质的船员队伍为地方水上运输业发展服务，需要我们去探索。
一、推进海事行政执法责任制的落实
海事行政执法作为交通行政管理的重要组成部分，担负着水上交通安全管理的重要职责，要合法行政、合理行政、人性化执法。但在目前内河海事机构的执法部门和人员当中，虽然在合法行政、遵守执法程序方面提高了不少，但是在执法过程中的不足，与“文明执法、热情服务”的要求还有差距，没有真正体现“依法行政、执法为民”的思想。
推行海事行政执法责任制建立的基础，就是要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的海事行政执法体制。这不仅需要各级海事管理机构领导的重视和支持，也需要内部法规部门的配合，更需要一线海事执法人员的共同努力。要通过依法界定执法职责、规范执法程序，建立健全考评体系，来防止行政权力的缺失和滥用，维护行政相对人合法权益。要在明确行政执法主体和依据的基础上，规范行政执法责任的行政执法程序，做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化，用制度和程序保障海事行政执法的公开、公正、公平。
二、船员违法记分与行政处罚的关系
从《中华人民共和国行政处罚法》第一章第三条，新修订的“记分办法”第一章第二条，以及 “关于实施《船员违法记分办法》工作事项的通知”当中可以看出，违法记分与行政处罚的关系已经进一步进行了明确。因此，违法记分从实施目的、实施方式和实施效果来看，都与行政处罚的形式相类似；违法记分的目的，是为增强船员遵守法律意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，防治船舶污染水域；通过对船员违法记分管理的实施，达到与行政处罚相类似的管理效果。
有船员认为：达到一定分值的暂扣船员证书，效果等同与行政处罚中“暂扣或吊销船员适任证书证件”，对于船员是一种变相的重复行政处罚，是一种“又打又罚的双重管理”形式，是管理形式上的双重权益侵范。但是，违法记分管理并不能代替行政处罚，更不应当作为行政处罚的另一种形式，否则就会违反法律法规关于“一事不二罚”的立法原则。不管是被称之为“行政管理措施”也好，还是“行政管理手段”也好，在记分管理的过程中，记满15分以后的暂扣船员证书和需要进行法规的教育培训考试，使得违法记分管理看似比行政处罚起到了更加有效的威摄作用。从《船员条例》第六章第48条的规定来看，船员违法记分是实施监督检查时的一种管理形式体现，不属于行政法律责任（并未在《船员条例》的第七章“法律责任”中体现），而是作为海事管理机构在实施现场监督检查时的一项措施。《船员条例》对累计记分制度作了原则性的规定，将这一制度以法定的形式确立下来。对于维护水上交通秩序，增加船员遵守水上交通安全和防治船舶污染法律、法规的意识，减少水上交通违章行为，预防水上交通安全事故具有重要的意义和作用。
因此，扣留适任证书、责令参加培训并进行相应考试，是对监督检查发现船员管理相对人存在问题及解决问题的对策。由此可见，记分是明确在行政处罚外的一种制度，就单个扣分行为来看，只是记录了单次违法行为，而没有追究行政法律责任，因此，违法记分并非行政处罚。
三、记分制度在地方海事的管理状况
作为地方海事执法管理的又一重要手段，违法记分制度是船員管理模式新的体现，把船员管理从静态管理阶段推到了动态跟踪管理阶段，不仅拓展了船员管理的新思路、新方法，改善了船员管理的方式和手段，还对船员的违法行为起到了有效的惩戒作用。同样，通过船员违法记分管理工作的进一步深入开展，可以强化船舶中船长的责任意识，提高船员的社会责任感和个人的安全意识，也可以有效的预防和减少因船员违法行为对水上交通安全带来的危害。
安徽是船员大省，注册的内河船员大约在20万左右。如何管好这么多的船员，如何在安徽辖区内管好船员，如何把这么多船员的违法记分管理工作做好，可以说是任重而道远。2016年初，作为安徽省交通厅全年挂牌督办事项和安徽省地方海事局全年工作重点，各市级地方海事局相应成立组织、培训人员、规定程序、组织开展船员违法记分管理工作。经海事协同管理平台截止发文时的统计，全省2016年实施船员违法记分211例，共计记分分值708分，无记满分船员。2017年1—7月，全省实施船员违法记分467例，共计记分分值1811分，记满分船员1人。 地方海事机构通过开展违法记分制度的实施，逐步的转变了海事管理机构船员管理工作的现有模式，将船员管理工作从静态许可管理延伸至许可后的后续监督管理，是加强船员动态管理的一项具体措施。依据“记分办法”附件“船员违法记分分值标准”的具体规定，以及《关于实施<违法记分办法>的通知》中涉及违法记分的船员违法行为分类的要求，海事管理机构通过现有的海事协同管理平台的记分记载管理实现数据与信息共享，在一定程度上有效的打击了船员在船任职期间的违法行为的产生。
四、目前的违法记分管理开展过程中的问题与对策探讨
可以说，在“试行办法”修改，新“记分办法”实施以来，地方海事机构除了认真的执行规范性文件的各项要求外，还需要就发现的问题进行总结与提高，从而有利于更好的开展船员违法记分管理工作，因此，就以下存在的问题进行研究与探讨：
1.随着近两年来，船员管理方面的法规和规范性文件相继的修改或出台，“幸福船员”“口袋船员”等一系列民生工程的进一步深入推进，《内河船舶船员值班规则》的出台更是填补了内河船员管理的空白区域。但是，如何依托海事类一系列的法规或规章，把船员违法记分实际真正的融入到日常监督检查的执法工作中去，更好的体现实施违法记分以促进保障航行安全作用，还需要通过建立行政执法责任制度来加强，逐步形成规范化的程序流程来指导工作的开展。
2.就目前的内河船员结构来讲，年龄处于50岁左右，文化程度在初中以下的人员占了绝大部分，三类300总吨以下的船舶还占有一定的比例。虽然违法记分管理在一定程度上控制了船员违法行为的发生，但是因为船舶本身的复杂性，出现违法行为的情况还是很多，船员们一提到违法记分扣满15分要培训学习以后，90%以上的人员有抵触情绪。宣传方面的不到位，使船员们害怕扣分。海事机构需要开展专项执法检查活动，统一执法步调，深入和广泛的宣传记分管理工作。
3.在进海事行政执法的过程中，例如 “船员未遵守值班规定，擅自离开工作岗位的”、“未按照规定擅自夜航的”、“向水体倾倒船舶垃圾或者排放船舶的残油、废油的”等等类似的违法行为，海事管理机构在进行行政处罚必须要注重证据，这就给基层执法人员在进行现场违法行为的取证时也有不少的困难。虽然部分海事执法机构现在配备了执法记录仪，假如是近距离或是及时发现还可以采集证据，远距离或是未及时发现根本就不能以违法事实的证据，作为违法记分行政处罚的依据。因此，提高地方海事执法机构的现代化执法手段，才能更加有效的威慑船员违法行为的发生。
4.对于有些跑短途、吨位小的船舶，即使船舶、船员办理有相关的证书、证照，为了逃避检查与处罚，会抹去船舶标识和隐藏相关证书证照逃避监督检查。一线海事执法人员目前还没有手段针对船舶及船员相关信息进行现场查询，基本不能实现直接对船舶进行航行限制和对船员证书进行限制，给开展违法记分管理也带来不小的困扰。只有发挥海事大数据的作用，配备手持海事执法终端，对违法船员通过指纹比对核实船员信息，使违法船员无法抵赖和逃避监督检查。
5.对于第一类船员违法记分，是在给予海事行政处罚的同时又应当实施违法记分的船员违法行为。类似“记分办法”对应编码21022对船长记4分、21018对大副或责任船员记4分等等此类的行政处罚，应当给予行政处罚的额度较高。内河船员多为家庭成员组成，即要进行数额较大的行政处罚，又要给予大分值的违法记分，在当今水运形式萧条的环境下，船员情绪很大，抵触也较大，工作开展难度不小。海事管理机构开展行政处罚和违法记分的目的是减少违法行为的发生，是把海事机构“他律”的手段转变成船员“自律”的过程，应当以劝导教育为主、处罚记分为辅，海事管理的好坏更不是以罚款金额的多少在区分。如果针对船舶吨位、区域差异能够调整海事行政处罚的自由裁量权标准，以更合理的手段实施行政处罚和船员违法记分，将推动海事管理目的有效实施。
综上所述，进一步加强船员违法记分的海事行政执法管理，不能单单侧重于倚靠行政处罚来加强，应研究解决现实执法过程中的具体问题，通过加强船员在船行为的现场监督和海事执法监督的技术手段，从而达到提高船员安全操作意识，減少人为因素对水上交通安全管理的影响，促进地方水运市场健康有序的发展。
参考文献：
[1]“船员违法记分管理探讨”《珠江水运》.
[2]“试论船员违法记分制度的重构”《世界海运》.
[3]“修订船员违法记分办法的思路和方法 ”《中国水运》
[4]“船员违法记分的性质及其救济 ”《珠江水运》.
作者简介：王斌（1977—）男。共产党员。本科。工程师、注册验船师、内河B类考官、培训机构审核员。现任职于淮南市地方海事局政务中心。1998年开始从事内河水运行政审批工作，曾担任过船舶登记主管、船舶检验管理等相关工作。2002年以来，一直从事内河船员管理工作，对内河船员结构和现状比较了解。