论文部分内容阅读
摘 要：近年来， 随着市场经济的深入发展及社会利益格局的不断调整，因社会矛盾和利益冲突而引发了不少群体性治安事件。如瓮安事件、孟连事件、石首事件、……这不但破坏了社会和谐，而且削弱了政府的公信力和执法权威，同时也不利于群众利益的合法合理的表达。本文以行政法为研究角度，主要分析当前群体性治安事件的现状和原因，并提出它的治理对策。
关键词：行政法视角 群体性治安事件 法定程序
一、群体性治安事件的内涵
所谓群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。从违法或犯罪的构成要素对其内涵进行分析，即违法或犯罪主体在其主观意识支配下对法律所保护的客观对象实施了危害行为。对其行为性质界定上，以具体情节和危害程度而论，情节较轻、危害较低，只是违反《治安管理处罚法》一般规定，视为违法，若危害很大、情节严重，触犯刑法，定为犯罪。
二、群体性治安事件的现状及原因分析
1.群体性治安事件的现状分析。
1.1处理群体性治安事件的法律依据不足。我国群体性治安事件的法律体系不健全和地方政府的维稳要求导致警察在具体处理过程中捉襟见肘。相关法律不够细化造成警察在对群体性治安事件的处理上，轻易地上纲上线，在相关法律的适用上扩大其范围，将普通纠纷事件或群体行为定性为群体性治安事件，结果是执法成本增加，过重处罚相对人。其次，公安机关处置群体性治安事件的主体资格未法定化及法律在对相对人采取的强制性处罚措施的模糊，造成了警察被动或胡乱、随意执法现象横行。
1.2警察职权界定不清，暴力执法现象时有发生。警察职权，是指国家法律法规赋予警察为保障其任务和职责的实现享有权力的范围。警察在处置群体性治安事件过程中有以下职权：警察命令权、治安管理权、治安处罚权、使用武器警械权。
虽然法律法规授予公安机关具有处置群体性治安事件的各种权力，但在行使过程中也要合乎法律的要求。然而在现实行政执法中，有的执法人员管理方式过于粗暴，如有城管和小贩冲突引发的“湖南临武事件”中的武警和群众对抗；瓮安事件中的警民冲突，究其原因是治安警察的法治意识淡薄和执法技能不足。
1.3相关信息不公开。群体性治安事件发生后，公安机关没有对事件的经过和处置结果及时向公众通告，而出于维护政绩和形象目的采取封锁和堵塞方式。对于公安机关来说，他们有权力和资源去了解、获得相关信息并有责任阻止不良信息的传播，但对群体性治安事件相关信息的封闭只会加大公众的误解和猜测，形成越封闭越糟糕的恶性环境。
2.群体性治安事件的原因分析。
2.1行政权扩张对群众合法利益的侵犯。有些部门在行政管理过程中，“重权力轻权利”，重视权力的使用和单方管理，忽视公民的民主参与。群体性治安事件大多数是群众对政府的行政强制权力的嚣张气势产生不满，加之在合法权利被漠视、利益无法正常维护的情况下，通过少数极端分子的煽动而发生的。
2.2行政执法主体及行政相对人法治意识淡薄。根据我国近年来发生的群体性治安事件，其相对人大多数是自身利益受到侵害且不善于用法律武器维护自身利益或根本不信任法律的工人、农民，他们法制观念的薄弱，没能意识到违法的严重性。再加上在“以闹事解决问题”及“法不责众”的不正确心理的支配下，为了维护合法权利，采取过激的、非法的抗争方式。与闹事群众相对的是，有些治安警察在行政执法时法治意识淡薄，超越法定职权，采取以暴制暴、武力解决方式，滥用警力枪械，加重了警民沖突，严重危害公共财产和社会秩序。
三、群体性治安事件的规范化治理对策
1.处置群体性治安事件必须严格依照法定的程序进行。警察办理群体性治安事件时，应严格遵循“报案或发现—登记—受理—调查取证（检查勘测、不同情况处理）—告知（听证）—案件处理（处罚决定书）—决定—送达—执行”的行政程序。笔者建议对其中的程序进行细化，如在听证环节，提前公开听证会的时间、地点、参与人员等相关情况以保证透明度，完善听证会的辩论环节来保障行政主体和相对人的言语平等权，通过举证责任合理设计和证据合法化保证听证会的有效性等。总之，应加强法律程序设计和警察行政法治工作保证群体性治安事件处置的公正合理。
2.完善行政相对人参与的法律程序。从我国群体性治安事件的处置状况看，警察多数从单方管理和行政权力角度出发，相对人的主动参与无法从法律程序上得到保证。应从保障相对人参与的角度对群体性治安事件的处置程序进行完善：
2.1完善行政听证制度。
2.1.1加强行政听证制度设计。行政听证要考虑大多数人的意愿，绝不能被强势群体所控制，尤其是要提高弱势群体的话语权，为其提供专业的法律帮助、政策指导。在听证过程中应允许不同利益群体代表在公正规则和法定程序下阐述自己的主张，强化质询、辩论、投票等环节的规范运用。
2.1.2增强行政听证信息公开。听证会的主办方应提前将会议的时间、地点、主题等相关信息向社会公布。在听证会过程中向参与人员说明议事程序和辩论规则，答复旁听者的提问，接受新闻媒体的监督，事后向社会公布决策过程和结果。
2.2建构以保障相对人有序参与为主要内容的行政责任制度。行政相对人在群体性治安事件中的有序参与，很大程度上增强了警察公权力主体和公民权利平等对话的效率，对实现民主执法、科学执法具有促进作用。笔者建议应着力构建保障相对人有序参与的行政责任制度，在受理、调查论证、听证、告知、处罚、执行等各个环节应加强行政责任追究，明确责任主体、职责范围、追责事由等保证问责的有效性。
3.完善政府行政权力制约和监督机制。针对行政权力扩张现象，国家应制定和完善相关法律法规，通过完善行政程序规范行政权的使用，减弱其主观执法、随意执法的空间；同时，可以适当削弱政府行政审批权和行政处罚的自由裁量权等，加强人大对政府的监督、问责，加大司法检查及新闻媒体和公民的监督力度。
警察依职权处置群体性治安事件时除了必须遵循合法性和正当程序原则以外，还应考量合理性原则。一是正当性原则要求在群体性治安事件中，警察职权的行使以维护社会正义目的，不能为了个人私利 ；二是比例原则要求警察采用目的和手段相当的行政措施，其获得的收益应大于付出的代价；三是信赖保护原则要求警察在群体性治安事件中行使职权时要尽可能的保护公共财产和公民合法利益，决不能为了行政便利而恣意妄为，并做到诚信执法。
4.探索建立刚柔相济的综合治理机制。依法行政和公民权利意识的提高要求政府应改变传统的行政强制力思维和刚性行政方式，在行政实践中注意和公民的平等对话，多采用指导、协调、奖励等柔性方式。总之，政府要在行政观念和行政方式上进行革新，积极探索刚柔相济的综合治理机制，具体表现在：建立柔性为主、刚性为辅的治理体系。
警察在处置群体性治安事件时，必须增强法律素养，尊重公民的合法权利，严格遵守行政法原则和行政程序，不能滥用警戒武器，不能硬性、暴力执法。治安警察应采取疏导的柔性执法方式，充分运用行政指导、行政协调、行政调解等柔性行政方式的灵活性和有效性，将利益纠纷或关系矛盾大而化小，小而化了，同时在执法过程中应做到诚实守信，高效便民。除非到了逼不得已的地步，才考虑使用刚性执法，同时注意对相对人合法权益的保护。
刘易斯.科塞认为“冲突虽然对社会秩序和环境资源带来消极影响，但它客观上指出了社会管理的不足，倒逼社会朝和谐方向迈进。尽管群体性治安事件中的群体冲突增加了社会不稳定，但换一种角度看，它是政府反思和改善自我的倒逼因素，如对改进政府执法方式、人民利益表达机制的完善、社会管理的创新等都会有推进作用。
参考文献：
[1]参见《公安机关处置群体性治安事件规定》第2条.
[2]任志安.论公安机关在群体性治安事件中的法律地位[J].长白学刊，2011，20（3）.
[3]刘国庆.公安机关正确处理群体性事件的事件与思考[J].中国党政干部论坛，2006（9）.
作者简介：杨杉杉（1992—），男，汉族，江苏淮安市人，硕士研究生，研究方向：行政战略管理与决策；冯飞（1972—），女，汉族，陕西省延安市人，副教授，管理学博士，研究方向：行政战略管理与决策。
关键词：行政法视角 群体性治安事件 法定程序
一、群体性治安事件的内涵
所谓群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。从违法或犯罪的构成要素对其内涵进行分析，即违法或犯罪主体在其主观意识支配下对法律所保护的客观对象实施了危害行为。对其行为性质界定上，以具体情节和危害程度而论，情节较轻、危害较低，只是违反《治安管理处罚法》一般规定，视为违法，若危害很大、情节严重，触犯刑法，定为犯罪。
二、群体性治安事件的现状及原因分析
1.群体性治安事件的现状分析。
1.1处理群体性治安事件的法律依据不足。我国群体性治安事件的法律体系不健全和地方政府的维稳要求导致警察在具体处理过程中捉襟见肘。相关法律不够细化造成警察在对群体性治安事件的处理上，轻易地上纲上线，在相关法律的适用上扩大其范围，将普通纠纷事件或群体行为定性为群体性治安事件，结果是执法成本增加，过重处罚相对人。其次，公安机关处置群体性治安事件的主体资格未法定化及法律在对相对人采取的强制性处罚措施的模糊，造成了警察被动或胡乱、随意执法现象横行。
1.2警察职权界定不清，暴力执法现象时有发生。警察职权，是指国家法律法规赋予警察为保障其任务和职责的实现享有权力的范围。警察在处置群体性治安事件过程中有以下职权：警察命令权、治安管理权、治安处罚权、使用武器警械权。
虽然法律法规授予公安机关具有处置群体性治安事件的各种权力，但在行使过程中也要合乎法律的要求。然而在现实行政执法中，有的执法人员管理方式过于粗暴，如有城管和小贩冲突引发的“湖南临武事件”中的武警和群众对抗；瓮安事件中的警民冲突，究其原因是治安警察的法治意识淡薄和执法技能不足。
1.3相关信息不公开。群体性治安事件发生后，公安机关没有对事件的经过和处置结果及时向公众通告，而出于维护政绩和形象目的采取封锁和堵塞方式。对于公安机关来说，他们有权力和资源去了解、获得相关信息并有责任阻止不良信息的传播，但对群体性治安事件相关信息的封闭只会加大公众的误解和猜测，形成越封闭越糟糕的恶性环境。
2.群体性治安事件的原因分析。
2.1行政权扩张对群众合法利益的侵犯。有些部门在行政管理过程中，“重权力轻权利”，重视权力的使用和单方管理，忽视公民的民主参与。群体性治安事件大多数是群众对政府的行政强制权力的嚣张气势产生不满，加之在合法权利被漠视、利益无法正常维护的情况下，通过少数极端分子的煽动而发生的。
2.2行政执法主体及行政相对人法治意识淡薄。根据我国近年来发生的群体性治安事件，其相对人大多数是自身利益受到侵害且不善于用法律武器维护自身利益或根本不信任法律的工人、农民，他们法制观念的薄弱，没能意识到违法的严重性。再加上在“以闹事解决问题”及“法不责众”的不正确心理的支配下，为了维护合法权利，采取过激的、非法的抗争方式。与闹事群众相对的是，有些治安警察在行政执法时法治意识淡薄，超越法定职权，采取以暴制暴、武力解决方式，滥用警力枪械，加重了警民沖突，严重危害公共财产和社会秩序。
三、群体性治安事件的规范化治理对策
1.处置群体性治安事件必须严格依照法定的程序进行。警察办理群体性治安事件时，应严格遵循“报案或发现—登记—受理—调查取证（检查勘测、不同情况处理）—告知（听证）—案件处理（处罚决定书）—决定—送达—执行”的行政程序。笔者建议对其中的程序进行细化，如在听证环节，提前公开听证会的时间、地点、参与人员等相关情况以保证透明度，完善听证会的辩论环节来保障行政主体和相对人的言语平等权，通过举证责任合理设计和证据合法化保证听证会的有效性等。总之，应加强法律程序设计和警察行政法治工作保证群体性治安事件处置的公正合理。
2.完善行政相对人参与的法律程序。从我国群体性治安事件的处置状况看，警察多数从单方管理和行政权力角度出发，相对人的主动参与无法从法律程序上得到保证。应从保障相对人参与的角度对群体性治安事件的处置程序进行完善：
2.1完善行政听证制度。
2.1.1加强行政听证制度设计。行政听证要考虑大多数人的意愿，绝不能被强势群体所控制，尤其是要提高弱势群体的话语权，为其提供专业的法律帮助、政策指导。在听证过程中应允许不同利益群体代表在公正规则和法定程序下阐述自己的主张，强化质询、辩论、投票等环节的规范运用。
2.1.2增强行政听证信息公开。听证会的主办方应提前将会议的时间、地点、主题等相关信息向社会公布。在听证会过程中向参与人员说明议事程序和辩论规则，答复旁听者的提问，接受新闻媒体的监督，事后向社会公布决策过程和结果。
2.2建构以保障相对人有序参与为主要内容的行政责任制度。行政相对人在群体性治安事件中的有序参与，很大程度上增强了警察公权力主体和公民权利平等对话的效率，对实现民主执法、科学执法具有促进作用。笔者建议应着力构建保障相对人有序参与的行政责任制度，在受理、调查论证、听证、告知、处罚、执行等各个环节应加强行政责任追究，明确责任主体、职责范围、追责事由等保证问责的有效性。
3.完善政府行政权力制约和监督机制。针对行政权力扩张现象，国家应制定和完善相关法律法规，通过完善行政程序规范行政权的使用，减弱其主观执法、随意执法的空间；同时，可以适当削弱政府行政审批权和行政处罚的自由裁量权等，加强人大对政府的监督、问责，加大司法检查及新闻媒体和公民的监督力度。
警察依职权处置群体性治安事件时除了必须遵循合法性和正当程序原则以外，还应考量合理性原则。一是正当性原则要求在群体性治安事件中，警察职权的行使以维护社会正义目的，不能为了个人私利 ；二是比例原则要求警察采用目的和手段相当的行政措施，其获得的收益应大于付出的代价；三是信赖保护原则要求警察在群体性治安事件中行使职权时要尽可能的保护公共财产和公民合法利益，决不能为了行政便利而恣意妄为，并做到诚信执法。
4.探索建立刚柔相济的综合治理机制。依法行政和公民权利意识的提高要求政府应改变传统的行政强制力思维和刚性行政方式，在行政实践中注意和公民的平等对话，多采用指导、协调、奖励等柔性方式。总之，政府要在行政观念和行政方式上进行革新，积极探索刚柔相济的综合治理机制，具体表现在：建立柔性为主、刚性为辅的治理体系。
警察在处置群体性治安事件时，必须增强法律素养，尊重公民的合法权利，严格遵守行政法原则和行政程序，不能滥用警戒武器，不能硬性、暴力执法。治安警察应采取疏导的柔性执法方式，充分运用行政指导、行政协调、行政调解等柔性行政方式的灵活性和有效性，将利益纠纷或关系矛盾大而化小，小而化了，同时在执法过程中应做到诚实守信，高效便民。除非到了逼不得已的地步，才考虑使用刚性执法，同时注意对相对人合法权益的保护。
刘易斯.科塞认为“冲突虽然对社会秩序和环境资源带来消极影响，但它客观上指出了社会管理的不足，倒逼社会朝和谐方向迈进。尽管群体性治安事件中的群体冲突增加了社会不稳定，但换一种角度看，它是政府反思和改善自我的倒逼因素，如对改进政府执法方式、人民利益表达机制的完善、社会管理的创新等都会有推进作用。
参考文献：
[1]参见《公安机关处置群体性治安事件规定》第2条.
[2]任志安.论公安机关在群体性治安事件中的法律地位[J].长白学刊，2011，20（3）.
[3]刘国庆.公安机关正确处理群体性事件的事件与思考[J].中国党政干部论坛，2006（9）.
作者简介：杨杉杉（1992—），男，汉族，江苏淮安市人，硕士研究生，研究方向：行政战略管理与决策；冯飞（1972—），女，汉族，陕西省延安市人，副教授，管理学博士，研究方向：行政战略管理与决策。