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摘要：通过对城镇住房保障制度和农村住房保障制度协同性问题的研究，分析了城乡住房保障制度不协同的原因及造成的影响，对城乡住房保障制度协同发展的前景进行思考， 提出破除城乡壁垒，加速农村住房保障制度的发展，最终建立覆盖城乡的住房保障体系。
关键词：住房保障；协同性；城市化
大力发展住房保障是构建和谐社会的重要环节，是维护社会稳定、促进经济可持续发展的必然选择。建立健全覆盖城乡的住房保障体系的关键是城乡住房保障制度协同性的研究。针对住房保障制度的协同性给出定义：城乡住房保障制度的协同性是指：打破户籍制度造成的城乡住房保障二元分割状态，在住房保障制度的制定和实施上平等的对待城乡居民。按照城乡居民住房困难的实际需要，通过政策上的协调，模式上的互补，逐渐消除城乡居民住房保障待遇上的差距，均衡城乡保障水平。城乡住房保障制度之间相互借鉴、相互协作，共同建立起一个覆盖全体居民的住房保障体系。
目前，我国的住房保障建设将城镇作为发展的重心，农村尚未完全建立起住房保障制度。城乡住房保障制度存在不协同的问题，阻碍了住房保障维护社会公平、保障公民基本生活的作用的发挥。
一、城乡住房保障制度不协同的具体表现
一是城乡住房保障模式存在很大区别，城乡建立起多层次住房保障体系。改革开放三十年来，我国经济建设取得了巨大成就，城镇家庭居住水平有了大幅度提高，但是仍有部分低收入家庭不能依靠市场解决住房困难。根据家庭住房支付能力的差别，以"住有所居"为建设目标，城镇实行有区别的保障政策，建立廉租房、公租房和经济适用房三种基本保障模式。首先，通过货币补贴和实物配租廉租房，解决城镇最低收入家庭住房困难。其次，为帮助有一定支付能力的中等偏低收入家庭改善居住条件，政府提供政策优惠并结合市场化运作建设经济适用房。再次，为健全城镇住房保障体系，满足城市"夹心层"的住房需求，政府大力推行公租房建设。稳步扩大住房保障覆盖范围。与城市不同，农村没有建立真正意义的住房保障，而是沿袭传统的土地保障形式，实行以宅基地为基础的住房保障模式。农村住房保障模式单一，保障能力有限。
二是城乡住房保障水平差异巨大，城乡发展很不平衡。我国住房保障制度改革以来，城镇住房保障发展迅速，城镇低收入住房困难群体得到基本保证，相比而言，农村住房保障水平有很大差距。从住房保障资金给付水平来看，住房和城乡建设部发出通知提出2011年城镇保障性安居工程建设任务是1000万套，支出预计1.3到1.4万亿，其中政府资金投入5000亿。农村危房改造工程任务是256万户，资金投入166亿元。城镇住房保障投入约是农村住房保障的84倍。农村居民没有享受到与城市居民同等水平的住房保障，扩大了城乡的差距。
二、城乡住房保障不协同产生的原因
造成城乡住房保障制度不协同的原因比较广泛的，主要有以下几方面：
1、中国长期存在城乡二元经济社会结构
受国际经济危机和计划经济体制的共同影响，1958年，新中国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。人为的将城乡分割开来，二元经济社会结构形成，城乡居民开始享受有差别的社会福利。建国初期，我国经济发展水平很低，为了加速恢复国民经济，我国实行优先发展重工业的赶超战略。为建立国家工业体系，采取牺牲农业，完成工業化资本积累的经济策略。通过"统购统销"政策，控制农产品价格，形成工农业产品不等价交换的"剪刀差"。这一系列城市偏向政策，造成农村生产发展低速增长，农民生活水平很低，加剧了城乡二元结构。农村经济社会发展落后，严重影响了农村家庭住房水平。与城市不同，农村没有建立起系统的住房保障管理体系，没有享受到同城市家庭均等的住房保障。
2、中国城乡实行双重住房保障制度，保障政策向城市倾斜
在城镇中，依靠政府利民政策的支持和财政专项资金的投入，住房保障从最初被作为一种公共福利惠及城镇居民，最终，建立起了政府主导的、财政资金支持的、广泛覆盖城镇住房困难家庭的住房保障体系。但是，农村由于实行以宅基地作为基础的土地保障，被普遍认为已经具备基本生活资料，一直没有被纳入住房保障范围。[1]政府长期忽略了农村住房保障制度的建设和管理，农民没有享受到福利分房和针对住房最困难家庭的住房保障制度。城乡住房保障制度明显的存在二元化，必然导致城乡住房保障制度不协同。
三、推进城乡住房保障制度协同发展的思考与建议
1、危房改造，利国利民
近年来，在广大农村地区推广的农村危房改造试点项目，是社会主义新农村建设的重要举措，充分体现了我党"以民为本"的执政理念。为了加速城镇化进程，缩小城乡差距，让农村居民共享经济发展成果，要进一步扩大和落实农村危房改造工作。首先，规范房屋建设用地，保护土地资源，杜绝乱占耕地的现象。其次，明确政府责任，加大专项资金投入，以及提供信贷等多方面政策优惠，引导农民多渠道筹集改造资金，力求不增加农民负担。再次，严把房屋质量关，设立独立机构专项监管，多部门综合审查。在房屋的选址和结构设计上，要综合考虑农民生活和劳动习惯，突出实用性。在工作中，政府要严格规范专项资金的用途，接受群众监督。防止形成不良作风，力求将实惠落实到住房困难家庭。[2]
2、廉租房进农村，城乡共享发展成果
享受住房保障是住房弱势群体的一项基本权利，不能因为城乡地域的不同，存在是否建设保障性住房的问题。城镇建设保障性住房是为了广泛的帮助住房有困难的贫困家庭解决居住问题。农村也同样存在许多住无法依靠自身能力建造或修葺房屋的低收入群体。为保障这部分弱势群体的住房安全，可以将城镇廉租房制度和公共租赁房制度引入农村。仿照无偿划拨国有建设用地建设廉租房的形式，与集体组织协商，划拨集体建设用地用于廉租房建设。此外，由于城镇具有更广阔的经济发展空间，大量农村劳动力迁往城镇，农村普遍出现了宅基地闲置的现象，造成了土地资源的浪费。政府可以对有意出让宅基地的农户进行货币补贴，收回闲置的宅基地的使用权，作为保障性住房建设用地。中央及各级政府出资建设农村保障性住房，产权属于政府所有。政府可以通过实物配租的方式，免费或者收取少量租金，租赁给符合标准的困难家庭。保障性住房的基础设施相对于传统农宅更为完备，实现了通过住房保障改善民生的目标。当廉租房家庭经济好转后，政府可收回房租，循环租给其他困难家庭，提高了土地的利用效率。
3、"城中村"，成为"城里人"
随着城市范围的不断扩大，城市边缘出现了许多"城中村"。这里的居民已经从事非农业生产，但仍保留着农村生活习惯，没有真正融入城市社会。由于长期没有实施合理的规划，城中村住宅私搭乱建现象严重，村民生活环境恶劣，降低了城市土地的价值。要改善居民的居住条件，跟上城市化进程的发展，必须进行大规模的拆迁重建，采取有计划的整村改造，建设基础设施配套的新型农村社区。按照家庭人口、原居住面积等因素从新分配住房。或者通过政策优惠及货币补偿的方式，向拆迁村民提供经济适用房，从根本上改善村民居住条件。土地和资金是村落改造的核心。建议城中村改造的建设用地由集体组织无偿划拨，建设资金由各级人民政府提供。城中村靠近城市，有优越的地理位置，可以利用这一优势，进行商业化改造，加速城镇化建设。一方面，通过城市化发展，增加了土地收益。另一方面，有效分流了城市的就业压力，带动城中村的经济发展，缩小城乡差距。[3]
参考文献：
[1]洪运.构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路-以成都市为例[J].中国房地产,2010,(8).
[2]廖军,冯家寿.农村危房改造应做好7项工作[J].中国减灾,2008,(11).
[3]文林峰.城镇住房保障[M].北京:中国发展出版社,2007.
作者简介：金晓菲，山东济南人，山东财经大学公共管理学院2010级社会保障学硕士研究生，研究方向：住房保障。
关键词：住房保障；协同性；城市化
大力发展住房保障是构建和谐社会的重要环节，是维护社会稳定、促进经济可持续发展的必然选择。建立健全覆盖城乡的住房保障体系的关键是城乡住房保障制度协同性的研究。针对住房保障制度的协同性给出定义：城乡住房保障制度的协同性是指：打破户籍制度造成的城乡住房保障二元分割状态，在住房保障制度的制定和实施上平等的对待城乡居民。按照城乡居民住房困难的实际需要，通过政策上的协调，模式上的互补，逐渐消除城乡居民住房保障待遇上的差距，均衡城乡保障水平。城乡住房保障制度之间相互借鉴、相互协作，共同建立起一个覆盖全体居民的住房保障体系。
目前，我国的住房保障建设将城镇作为发展的重心，农村尚未完全建立起住房保障制度。城乡住房保障制度存在不协同的问题，阻碍了住房保障维护社会公平、保障公民基本生活的作用的发挥。
一、城乡住房保障制度不协同的具体表现
一是城乡住房保障模式存在很大区别，城乡建立起多层次住房保障体系。改革开放三十年来，我国经济建设取得了巨大成就，城镇家庭居住水平有了大幅度提高，但是仍有部分低收入家庭不能依靠市场解决住房困难。根据家庭住房支付能力的差别，以"住有所居"为建设目标，城镇实行有区别的保障政策，建立廉租房、公租房和经济适用房三种基本保障模式。首先，通过货币补贴和实物配租廉租房，解决城镇最低收入家庭住房困难。其次，为帮助有一定支付能力的中等偏低收入家庭改善居住条件，政府提供政策优惠并结合市场化运作建设经济适用房。再次，为健全城镇住房保障体系，满足城市"夹心层"的住房需求，政府大力推行公租房建设。稳步扩大住房保障覆盖范围。与城市不同，农村没有建立真正意义的住房保障，而是沿袭传统的土地保障形式，实行以宅基地为基础的住房保障模式。农村住房保障模式单一，保障能力有限。
二是城乡住房保障水平差异巨大，城乡发展很不平衡。我国住房保障制度改革以来，城镇住房保障发展迅速，城镇低收入住房困难群体得到基本保证，相比而言，农村住房保障水平有很大差距。从住房保障资金给付水平来看，住房和城乡建设部发出通知提出2011年城镇保障性安居工程建设任务是1000万套，支出预计1.3到1.4万亿，其中政府资金投入5000亿。农村危房改造工程任务是256万户，资金投入166亿元。城镇住房保障投入约是农村住房保障的84倍。农村居民没有享受到与城市居民同等水平的住房保障，扩大了城乡的差距。
二、城乡住房保障不协同产生的原因
造成城乡住房保障制度不协同的原因比较广泛的，主要有以下几方面：
1、中国长期存在城乡二元经济社会结构
受国际经济危机和计划经济体制的共同影响，1958年，新中国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。人为的将城乡分割开来，二元经济社会结构形成，城乡居民开始享受有差别的社会福利。建国初期，我国经济发展水平很低，为了加速恢复国民经济，我国实行优先发展重工业的赶超战略。为建立国家工业体系，采取牺牲农业，完成工業化资本积累的经济策略。通过"统购统销"政策，控制农产品价格，形成工农业产品不等价交换的"剪刀差"。这一系列城市偏向政策，造成农村生产发展低速增长，农民生活水平很低，加剧了城乡二元结构。农村经济社会发展落后，严重影响了农村家庭住房水平。与城市不同，农村没有建立起系统的住房保障管理体系，没有享受到同城市家庭均等的住房保障。
2、中国城乡实行双重住房保障制度，保障政策向城市倾斜
在城镇中，依靠政府利民政策的支持和财政专项资金的投入，住房保障从最初被作为一种公共福利惠及城镇居民，最终，建立起了政府主导的、财政资金支持的、广泛覆盖城镇住房困难家庭的住房保障体系。但是，农村由于实行以宅基地作为基础的土地保障，被普遍认为已经具备基本生活资料，一直没有被纳入住房保障范围。[1]政府长期忽略了农村住房保障制度的建设和管理，农民没有享受到福利分房和针对住房最困难家庭的住房保障制度。城乡住房保障制度明显的存在二元化，必然导致城乡住房保障制度不协同。
三、推进城乡住房保障制度协同发展的思考与建议
1、危房改造，利国利民
近年来，在广大农村地区推广的农村危房改造试点项目，是社会主义新农村建设的重要举措，充分体现了我党"以民为本"的执政理念。为了加速城镇化进程，缩小城乡差距，让农村居民共享经济发展成果，要进一步扩大和落实农村危房改造工作。首先，规范房屋建设用地，保护土地资源，杜绝乱占耕地的现象。其次，明确政府责任，加大专项资金投入，以及提供信贷等多方面政策优惠，引导农民多渠道筹集改造资金，力求不增加农民负担。再次，严把房屋质量关，设立独立机构专项监管，多部门综合审查。在房屋的选址和结构设计上，要综合考虑农民生活和劳动习惯，突出实用性。在工作中，政府要严格规范专项资金的用途，接受群众监督。防止形成不良作风，力求将实惠落实到住房困难家庭。[2]
2、廉租房进农村，城乡共享发展成果
享受住房保障是住房弱势群体的一项基本权利，不能因为城乡地域的不同，存在是否建设保障性住房的问题。城镇建设保障性住房是为了广泛的帮助住房有困难的贫困家庭解决居住问题。农村也同样存在许多住无法依靠自身能力建造或修葺房屋的低收入群体。为保障这部分弱势群体的住房安全，可以将城镇廉租房制度和公共租赁房制度引入农村。仿照无偿划拨国有建设用地建设廉租房的形式，与集体组织协商，划拨集体建设用地用于廉租房建设。此外，由于城镇具有更广阔的经济发展空间，大量农村劳动力迁往城镇，农村普遍出现了宅基地闲置的现象，造成了土地资源的浪费。政府可以对有意出让宅基地的农户进行货币补贴，收回闲置的宅基地的使用权，作为保障性住房建设用地。中央及各级政府出资建设农村保障性住房，产权属于政府所有。政府可以通过实物配租的方式，免费或者收取少量租金，租赁给符合标准的困难家庭。保障性住房的基础设施相对于传统农宅更为完备，实现了通过住房保障改善民生的目标。当廉租房家庭经济好转后，政府可收回房租，循环租给其他困难家庭，提高了土地的利用效率。
3、"城中村"，成为"城里人"
随着城市范围的不断扩大，城市边缘出现了许多"城中村"。这里的居民已经从事非农业生产，但仍保留着农村生活习惯，没有真正融入城市社会。由于长期没有实施合理的规划，城中村住宅私搭乱建现象严重，村民生活环境恶劣，降低了城市土地的价值。要改善居民的居住条件，跟上城市化进程的发展，必须进行大规模的拆迁重建，采取有计划的整村改造，建设基础设施配套的新型农村社区。按照家庭人口、原居住面积等因素从新分配住房。或者通过政策优惠及货币补偿的方式，向拆迁村民提供经济适用房，从根本上改善村民居住条件。土地和资金是村落改造的核心。建议城中村改造的建设用地由集体组织无偿划拨，建设资金由各级人民政府提供。城中村靠近城市，有优越的地理位置，可以利用这一优势，进行商业化改造，加速城镇化建设。一方面，通过城市化发展，增加了土地收益。另一方面，有效分流了城市的就业压力，带动城中村的经济发展，缩小城乡差距。[3]
参考文献：
[1]洪运.构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路-以成都市为例[J].中国房地产,2010,(8).
[2]廖军,冯家寿.农村危房改造应做好7项工作[J].中国减灾,2008,(11).
[3]文林峰.城镇住房保障[M].北京:中国发展出版社,2007.
作者简介：金晓菲，山东济南人，山东财经大学公共管理学院2010级社会保障学硕士研究生，研究方向：住房保障。