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廉政建设是我国改革开放以来一直面临的重大任务。近年来杭州市结合当地实际探寻适合本地的制度安排和政策选择，廉政建设呈现出三条清晰的发展路径：“民主路径”、“技术路径”和“文化路径”。相关调查和数据分析显示，杭州市的廉政建设取得了良好绩效，较好地控制了权力滥用。这一实践对各级政府廉政建设的战略规划和政策制定，都带来很大的启示。
廉政建设与一国的政治文明发展、经济形态转型、公民社会成长和伦理道德进步都有着紧密的互动关系，呈现出高度复杂性、系统性的特征。我国改革开放三十多年的经验表明，“试点——总结——推广”这条渐进主义的道路，无论在经济体制改革，还是政治体制改革方面，都是稳妥有效的。各地政府在政策、制度与管理等方面的大量创新，事实上已经成为解决我国一统体制与有效治理之矛盾的重要途径。对于廉政建设而言，虽然受制于一统体制的局限，无法从顶层设计入手，但在上级政府的支持下，地方政府仍然存在较大的自主空间，着力于推进本地区系统性的廉政建设。近年来杭州市在廉政建设方面所取得的良好绩效，就是一个很好的例证。
廉政建设创新的路径选择
“權力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，①阿克顿勋爵的这一论断精辟地指出了腐败的根源所在。因此，廉政建设的根本之策就在于扭转两个不对称性：一是权力不对称性，即公共权力和制约监督公共权力的力量的不对称性；二是信息不对称性，即由于腐败隐秘、敏感特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握信息的不对称性。②前者侧重于权力结构的调整，既涉及党政系统内部权力的适当分解和配置，也包括党政系统外部各个主体对公共权力的制约监督。后者则更加侧重于权力运行过程的程序化、规范化和透明化，需要一系列制度构建和政策选择。事实上，这两者是相互交织、互为表里的：权力不对称的一个重要诱因即在于公共权力部门自身掌握着信息优势，而信息不对称的打破又要依靠公民权利和社会权力的发展壮大，推动公共权力部门的信息公开。因此，廉政建设要取得好的绩效，必须从多个角度切入，建立起一整套的制度安排与政策体系，而且各项制度、政策之间必须相互支撑、形成合力。
梳理杭州市廉政建设的相关制度和政策，我们发现杭州市的廉政建设早已超越了传统的纪委监察部门的“业务”范围，而是融合了党政系统内外各个主体的参与，初步形成了多管齐下、内外互动、刚柔相济的廉政体系。这一体系的构建具有三条清晰的发展路径：
“民主路径”：促进公共权力的公共运用。民主政治内含着深刻的监督精神，民主制度无不以监督机制作为其实现的基本方式。③习惯于在“黑箱”中运作的权力无疑容易形成权力专断，那么作为政治合法性和公共权力来源的公民就无法对其进行有效的制约监督。因此，扩大民主参与，防范权力专断，是民主政治的必然要求。不论是作为政府内部日常运作的民主制度，还是公共事务的公民参与机制，都有利于公共权力回归它的本质，遏制公共权力的非公共运用。长期以来，杭州市高度重视民主政治的建设，探索建立多种机制和渠道，扩大民主参与的广度与深度，使得民主力量对公共权力的制约监督有了更好的着力点。
在民主选举方面，杭州市探索采取“两轮推荐、两轮票决”方式选拔市管正职领导干部。经过差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决，从符合条件的现任市管副职领导干部中，经过“全市领导干部会议”、“市委全委会”两轮民主推荐，对考察对象实行差额酝酿、差额上会，经过“市委常委会”、“市委全委会”两轮差额票决，确定市管正职领导干部拟任人选，并邀请市党代表全程参与选拔过程，促进了选人用人的民主化。
在民主决策方面，杭州市建立了“开放式决策”制度，依法组织公众有序参与政府决策。通过现场参与、视频连线、网络论坛、手机短信参与等形式，广泛邀请市民代表、市人大代表、政协委员以及相关专家参与政府决策过程，共同协商实现共识。由于具有开创性意义和实践价值，该项制度创新还获得了第五届“中国地方政府创新奖”。
在民主管理和民主监督方面，杭州市已经逐步建立了社会各界有序参与权力制约监督的制度和渠道。从2000年开始，杭州市先后设立了“96666”党政机关服务态度和效能投诉中心；开通了“民情热线”电台直播交流节目，让政府部门领导走进直播室与市民进行直接对话；建立了行风和效能监督员、96666评判监督员、党风廉政建设专家咨询研究员、特邀监察员等制度。
杭州市特别重视民主监督的导向功能，以此引导和激励各职能部门及公职人员提升工作效能，改进工作作风，取得了显著的成效。自2000年开始，杭州市连续10年开展“满意单位不满意单位”评选，组织各个层面的干部群众对各市直部门每年度的工作绩效进行综合考评。杭州市的综合考评之所以具有生命力，在于真正给人民群众以话语权。在该评价体系中，群众打分的权重达到了50%。不仅如此，杭州市还在传统的领导干部述职述廉制度基础上，开展“公述民评”活动，组织抽选部分市直重点部门的窗口单位和基层站所负责人，公开向服务对象述职述廉，接受群众监督和评议，对各部门中层干部和窗口单位的权力运行发挥了有效的约束和导向作用。
通过以上种种途径，杭州市充分调动公民参与权力制约监督的积极性、主动性，落实公民的知情权、参与权、选择权和监督权，充分体现了权力制约监督的民主特征。
“技术路径”：推进权力运行的规范化和有效监控。如果说民主的发展是廉政建设的必由之路，那么科技的发展就为廉政建设提供了有力的技术支撑。以信息技术为主要内容的科技手段，已经成为杭州市廉政建设的重要推力。为了推进权力运行的程序化、规范化和透明化，杭州市于2005年开始探索建立“权力阳光运行机制”。结合新一轮行政审批制度改革等工作，杭州市依法对各个部门现有的全部行政权力进行进一步清理，涉及行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政裁决等方方面面。对经过清理核定的行政权力，再按照权力分类、权力编码、权力名称等项目编制职权目录；然后根据工作运作程序、环节、期限等要求，编制权力运行流程图；最后按照监督制约环节、相对人的权力、投诉举报途径和方式等项目编制权力监督机制的明示图。依据这些职权目录、流程图和监督明示图，杭州市将梳理出来的行政权力纳入电子政务系统。由此，许多部门的行政权力被明确和固化，各项程序得以规范和公开，权力监督机关乃至公民个人都将能够更加清晰地监督权力运行的过程，稍有偏差就可以做出反映，并得到及时的反馈和纠正。
在此基础上，杭州市进一步开发了电子（数字）监察系统，围绕权力运行的关节点，设置了预警监督、全程监督、视频监督等多种功能，为实现对权力运行的全程监督开辟了新的途径，有力地提高了监督的效率，增强了监督的刚性，降低了监督的成本。到目前为止，行政服务中心、建设工程项目交易、药品使用管理、政府采购、产权交易等六大监督子系统已全部正式投入运行，初步形成了符合当前工作实际需要的政务实时监督的总体架构和运作模式。该系统不仅实现了网上行政许可、行政审批的标准化、规范化，还有助于打破部门信息壁垒，加强联系沟通，促进资源整合。同时，电子监察系统的运行进一步促进了政务公开的及时性和完备性，提高了权力运行的透明度，对政府各个职能部门提升工作效率、改进工作作风等都产生了十分积极的影响。目前，我国深圳、苏州、杭州3个城市在电子监察系统的开发和应用方面取得了较大的进展，而其中杭州市的开发思路最为系统、全面，在实际应用中也已经体现出较好的效果。④
“文化路径”：构建反腐拒变的软约束体系。在当前的廉政建设实践中，权力制约监督常常面临“他律管不到、自律管不好”的尴尬境地。虽然作为他律的制度体系日益严密，但由于缺乏有效的引导、激励、警醒领导干部自律的手段，制度与人“两张皮”的现实在很大程度上限制了他律效果的发挥。因此，权力制约监督的推进，必须自律与他律“两手抓，两手硬”。在传统的思想政治教育与道德教化之外，不断创新理念、改进方式、拓展内容，积极营造敬廉崇洁的社会文化氛围，构建防腐拒变的软约束体系，促使领导干部形成正确的权力观，真正成为公共责任的担当者和公共利益的维护者。
2008年，杭州市开始探索开展公职人员岗位廉政教育。针对岗位廉政教育涉及范围广、人员多这一特点，杭州市注意把握重点岗位和关键环节，牢牢抓住容易引发和滋生腐败行为的关节点和高风险岗位，作为教育的重点。针对这些权力相对较大或社会关注度较高的职能处室和工作岗位，杭州市从最基本的廉政规范、最容易发生腐败的问题和思想认识最模糊的问题等方面入手，通过发动公职人员自查、面向社会征集、分析存在问题等多种途径查找岗位廉政风险点，6家试点单位共查找风险点855个。同时根据这些风险点，从共性要求和个性要求两个层面，科学设置教育内容，通过鲜活的情景再现廉政风险，让受教育者“身临其境”，进一步增强了教育的直观性和针对性，起到了很好的警示作用。
此外，杭州市还大力推进廉政文化建设，涌现出了一批具有地区和行业特色的廉政文化品牌项目，如“清风入家园”社区廉政文化建设、廉政公益广告创作等。通过加强廉政文化建设，杭州市努力塑造“以廉为荣、以贪为耻”的价值观念，力图塑造“廉荣腐耻”的价值取向和社会评价，进而形成“崇廉拒腐”的社会行为规范，营造崇尚廉洁、贬斥贪腐的社会风尚，从而为广大党员干部廉洁从政创造良好的文化氛围。
廉政建设创新的绩效验证
杭州市在廉政建设方面的大量探索和创新，在多大程度上取得了成功，是否真正值得其他地区借鉴？回答这一问题，必须在廉政建设的一些关键指标上对其绩效进行检验和证实。在这方面，不同机构和学者出于自身的理论预设以及数据可及性方面的考虑，编制了不同的指标体系。例如著名的透明国际的“CPI指数”反映的就是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受。近年来，以“CPI指数”为代表的纯主观的测量方法受到了许多批评，⑤因此越来越多的学者提出并建立了主客观相结合的指标体系。⑥综合这些不同的指标体系来看，腐败案件查处情况、政府行政效率、公职人员作风、群众满意度、政务信息透明度等无疑都是十分关键的指标，这些指标的情况能够在很大程度上反映出一个地区廉政建设的绩效。
腐败案件的查处既是廉政建设的重要内容，同时查处案件的数量、规模和性质能够在一定程度上反映了一个地区的惩治腐败的努力。就杭州的情况来看，每年查处的违纪违法案件一直在保持在1000件左右。这个数量在全国14个副省级城市中是很靠前的，表明了杭州严查腐败的决心和力度。⑦而在每年查处的案件中，党员干部职务犯罪案件的发生率总体呈逐年下降的趋势。从2002年的180件逐渐下降到2008年的134件，其中几个主要评价指标的数据出现了显著回落，涉及乡科级以上干部的案件下降14.9%，县处级领导干部案件下降32.7%。这说明，杭州市对实权岗位和关键人员的制约监督取得了一定成效，领导干部利用职权违法违纪的现象有所遏制。
除了打击腐败之外，廉政建设的另外一个重要绩效是提高政府行政效能、改进机关作风。从杭州市“96666”⑧开通以来受理投诉的情况来看，对党政机关工作人员作风和效能问题的投诉量由2002年的4000件左右持续下降到2008年的1546件，受惩戒人数从230余名下降到124名。而2006年世界银行对中国120个城市的行政效率进行测量和比较发现，在企业每年与政府打交道的时间上，杭州平均为8.1天，时间最短，位居第一。⑨两组数据都显示了杭州市在此方面的进步。
人民认可是政府合法性的来源，也是评价廉政建设绩效的重要尺度。相关民意问卷调查表明，人民群众对杭州市廉政建设的认可度（满意、比较满意和基本满意三项之和）2005年为82.16%，2006年为82.67%，2007年为83.6%，2008年达到了90.3%，呈不断上升趋势。而据国务院首次发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书披露，2003年至2010年，中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度从51.9%提高到了70.6%。⑩由此可见，群众对杭州市廉政建设的满意度高出全国总体水平近20%。
可与以上数据相互印证的是，2008年北京天则经济研究所对我国30个省会城市的公共事务治理水平以居民问卷访谈为基础进行测度，推出的“中国省会城市公共治理指数”。{11}该调查显示，杭州市公共治理总体状况在30个省会城市中位居第一。在具体指标中，与廉政建设密切相关的意见表达、媒体监督、民主、透明和政府信任居于全国最高水平，参与、廉洁等指标也位居全国前列。
廉政建设有效遏制了腐败现象在杭州的蔓延趋势，提高了政府行政效率，改进了公职人员作风，提升了城市的经营和投资环境。近些年来，杭州市先后被评为“国内公共治理最佳城市”、“中国大陆最佳商业城市”、“最具幸福感城市”、“电子商务之都”、“中国最佳投资城市”、“中国最佳旅游城市”等荣誉。在这些荣誉背后，都与杭州廉政建设创新与政策选择密切相关。
启示与展望
杭州市的廉政建设取得了良好绩效，表明一个地区可以通过适当的制度创新和政策选择，能较好地控制权力的滥用。杭州市的实践对各级党委政府廉政建设的战略规划和政策制订，都具有很大的启示意义。
首先，廉政建设与经济社会发展良性互动。改革开放30多年来，杭州市作为沿海先发地区，其人均GDP（按照户籍人口计算）早在2008年就已经达到了10199美元，成为我国为数不多的人均GDP突破10000美元的城市之一。因此，杭州具備较为成熟的经济社会发展条件，为地区性的廉政建设奠定了坚实基础，而打造“廉洁杭州”战略和行动又为转型时期杭州经济社会持续健康发展创造了良好条件。杭州市的综合考评、开放式决策等创新举措要求政府不但保持廉洁，而且更加以民众的需求为导向，创造优异的生活环境，吸引了大量国内外创新创业人才的集聚；而行政效率的提高、公职人员作风的改进也为杭州营造出一个良好的经商创业环境。
其次，廉政建设应该是党委领导下多元协调、共同推进的过程，其中特别要注重发挥民主机制的作用。杭州市“以民主促民生”的执政理念得到了广泛的称道和认同，“廉洁杭州”的建设也充分发挥了民主力量，逐步实现“以民主促廉政”。因此，在廉政建设的过程中，需要更加重视培养公民的社会责任感和政治参与意识，积极创造社会有序参与的条件，拓宽社会有序参与的渠道，完善社会有序参与机制，充分发挥民主对权力制约监督的作用。比如进一步扩大政府决策的开放程度，并逐步从开放走向实质性的公民参与。在领导干部的任用中更加体现民意诉求，进一步扩大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，从而形成良性健康的竞争机制，促使领导干部牢固树立“权为民所赋，权为民所用”的权力观和责任观。此外，随着网络社会的壮大，探索建立健全公民网络民主监督机制，推动和规范公民与社会组织利用网络平台进行问责，建立网民监督与权力监督机构的对接机制，提升公民网络监督效能，对于打击腐败、维护社会稳定都具有积极作用。
再次，将廉政建设与电子政务的发展相结合是一条行之有效的路径。相当长的一段时期内，作为党和政府专司内部监督职能的纪检监察机关，为了打击和预防腐败行为，运用较多的是听汇报、查资料的监察手段，或以明察暗访的方式，通过“人盯人”、“人盯事”的思路开展工作。在这种情况下，不仅成效难以保证，还极易被“面子”、“人情”所左右。进入新世纪以来，以电子信息技术、网络技术为代表的现代科技的迅猛发展，使得破解这一局面成为可能。从目前已有的实践来看，将监督制度建立在信息技术平台之上，实行电子化监督，将会实现实时监督、动态监督、全过程监督和开放性监督，从而增强权力监督的约束力。{12}建立起信息技术和网络技术支撑下的权力运行系统，推进电子政务的实施，公开、透明、迅速和准确地传递和共享政务信息，打破信息盲区，压缩公职人员自由决策的空间，从而促进政府工作流程的标准化和制度的严格执行，能够有效防止由信息垄断所造成的权力滥用和各种腐败行为。
最后，在重视廉政建设“硬约束”体系完善的同时，切不可忽视“软约束”的建立。腐败是一种政治现象，同时也是一种文化和心理现象。没有廉政文化的认同与支撑，没有伦理道德的契合与规约，权力制约监督的廉政制度就难以取得好的效果。当前我国正处于社会大转型时期，传统的道德规范体系逐渐松动和蜕化，而与社会主义市场经济体制相适应的道德规范体系尚未完全建成，由此带来了主流道德文化的缺失。当腐败被放纵、被认同甚至被推崇的时候，我们必须警醒地认识到，清除腐败的一个重要前提，就是要清除滋生腐败的文化土壤。
经济社会的快速发展不仅带动了腐败现象的蔓延，而且腐败的形态也在变化，急需制度创新进行有效遏制。杭州就是以不断创新的精神推进廉政建设，取得了权力制约监督的实效。在新形势下，我们只有针对腐败易发多发现象背后的深层次矛盾，在自主的创新空间内选择适当的路径，构建起更加科学有效、严密有序的权力制约监督体系，廉政建设才能真正取得较好的绩效。（作者分别为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、博导，浙江大学公共管理学院博士研究生；本文系国家社科基金重大项目《健全权力运行制约与监督机制研究》和教育部人文社会科学规划项目《决策权、执行权、监督权的制度构架和运行机制研究》的阶段性成果之一，课题编号分别为：09ZD007和09YJA810023）
注释
①［英］阿克顿：《自由与权力：阿克顿勋爵论说文集》，北京：商务印书馆，2001年，第342页。
②胡鞍钢：“廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构”，《学习月刊》，2008年第2期。
③陈国权：“论民主的监督机理及对腐败的遏制作用”，《国家行政学院学报》，2004年第1期。
④朱雅芬，刑黎闻：“构筑预防腐败的电子‘防火墙’——记杭州市政务实时监督系统”，《今日浙江》，2007第18期。
⑤肖俊奇编译：“感知的政治学：透明国际腐败测量方法的运用和滥用”，《经济社会体制比较》，2010年第4期。
⑥参见马建斌：“当代中国廉政建设：现状、理论分析与指标体系构建”，《桂海论丛》，2008年第2期；汤艳文，敬乂嘉，刘春荣：“中国地方政府廉政建设测评体系的指标研究”，《社会》，2008年第5期。
⑦参见叶明：接受中纪委有关同志专访的有关材料，2010年4月17日（内部材料）。
⑧杭州市党政机关服务態度和效能投诉电话，于2002年正式开通。
⑨2006年“第四届中国投资环境论坛”上，世界银行公布《政府治理、投资环境与和谐社会：中国120个城市竞争力的提升》报告。
⑩“中国公众对反腐败和廉政建设成效满意度上升”，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-12/29/c_12930304.htm
{11}北京天则经济研究所：“2008年中国省会城市公共治理指数报告”，参见天则经济研究所网站，http://www.unirule.org.cn/secondweb/Article.asp?ArticleID=2799
{12}何增科：“改革开放30年来我国权力监督的重要变化和进展”，《社会科学研究》，2008年第4期。
廉政建设与一国的政治文明发展、经济形态转型、公民社会成长和伦理道德进步都有着紧密的互动关系，呈现出高度复杂性、系统性的特征。我国改革开放三十多年的经验表明，“试点——总结——推广”这条渐进主义的道路，无论在经济体制改革，还是政治体制改革方面，都是稳妥有效的。各地政府在政策、制度与管理等方面的大量创新，事实上已经成为解决我国一统体制与有效治理之矛盾的重要途径。对于廉政建设而言，虽然受制于一统体制的局限，无法从顶层设计入手，但在上级政府的支持下，地方政府仍然存在较大的自主空间，着力于推进本地区系统性的廉政建设。近年来杭州市在廉政建设方面所取得的良好绩效，就是一个很好的例证。
廉政建设创新的路径选择
“權力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，①阿克顿勋爵的这一论断精辟地指出了腐败的根源所在。因此，廉政建设的根本之策就在于扭转两个不对称性：一是权力不对称性，即公共权力和制约监督公共权力的力量的不对称性；二是信息不对称性，即由于腐败隐秘、敏感特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握信息的不对称性。②前者侧重于权力结构的调整，既涉及党政系统内部权力的适当分解和配置，也包括党政系统外部各个主体对公共权力的制约监督。后者则更加侧重于权力运行过程的程序化、规范化和透明化，需要一系列制度构建和政策选择。事实上，这两者是相互交织、互为表里的：权力不对称的一个重要诱因即在于公共权力部门自身掌握着信息优势，而信息不对称的打破又要依靠公民权利和社会权力的发展壮大，推动公共权力部门的信息公开。因此，廉政建设要取得好的绩效，必须从多个角度切入，建立起一整套的制度安排与政策体系，而且各项制度、政策之间必须相互支撑、形成合力。
梳理杭州市廉政建设的相关制度和政策，我们发现杭州市的廉政建设早已超越了传统的纪委监察部门的“业务”范围，而是融合了党政系统内外各个主体的参与，初步形成了多管齐下、内外互动、刚柔相济的廉政体系。这一体系的构建具有三条清晰的发展路径：
“民主路径”：促进公共权力的公共运用。民主政治内含着深刻的监督精神，民主制度无不以监督机制作为其实现的基本方式。③习惯于在“黑箱”中运作的权力无疑容易形成权力专断，那么作为政治合法性和公共权力来源的公民就无法对其进行有效的制约监督。因此，扩大民主参与，防范权力专断，是民主政治的必然要求。不论是作为政府内部日常运作的民主制度，还是公共事务的公民参与机制，都有利于公共权力回归它的本质，遏制公共权力的非公共运用。长期以来，杭州市高度重视民主政治的建设，探索建立多种机制和渠道，扩大民主参与的广度与深度，使得民主力量对公共权力的制约监督有了更好的着力点。
在民主选举方面，杭州市探索采取“两轮推荐、两轮票决”方式选拔市管正职领导干部。经过差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决，从符合条件的现任市管副职领导干部中，经过“全市领导干部会议”、“市委全委会”两轮民主推荐，对考察对象实行差额酝酿、差额上会，经过“市委常委会”、“市委全委会”两轮差额票决，确定市管正职领导干部拟任人选，并邀请市党代表全程参与选拔过程，促进了选人用人的民主化。
在民主决策方面，杭州市建立了“开放式决策”制度，依法组织公众有序参与政府决策。通过现场参与、视频连线、网络论坛、手机短信参与等形式，广泛邀请市民代表、市人大代表、政协委员以及相关专家参与政府决策过程，共同协商实现共识。由于具有开创性意义和实践价值，该项制度创新还获得了第五届“中国地方政府创新奖”。
在民主管理和民主监督方面，杭州市已经逐步建立了社会各界有序参与权力制约监督的制度和渠道。从2000年开始，杭州市先后设立了“96666”党政机关服务态度和效能投诉中心；开通了“民情热线”电台直播交流节目，让政府部门领导走进直播室与市民进行直接对话；建立了行风和效能监督员、96666评判监督员、党风廉政建设专家咨询研究员、特邀监察员等制度。
杭州市特别重视民主监督的导向功能，以此引导和激励各职能部门及公职人员提升工作效能，改进工作作风，取得了显著的成效。自2000年开始，杭州市连续10年开展“满意单位不满意单位”评选，组织各个层面的干部群众对各市直部门每年度的工作绩效进行综合考评。杭州市的综合考评之所以具有生命力，在于真正给人民群众以话语权。在该评价体系中，群众打分的权重达到了50%。不仅如此，杭州市还在传统的领导干部述职述廉制度基础上，开展“公述民评”活动，组织抽选部分市直重点部门的窗口单位和基层站所负责人，公开向服务对象述职述廉，接受群众监督和评议，对各部门中层干部和窗口单位的权力运行发挥了有效的约束和导向作用。
通过以上种种途径，杭州市充分调动公民参与权力制约监督的积极性、主动性，落实公民的知情权、参与权、选择权和监督权，充分体现了权力制约监督的民主特征。
“技术路径”：推进权力运行的规范化和有效监控。如果说民主的发展是廉政建设的必由之路，那么科技的发展就为廉政建设提供了有力的技术支撑。以信息技术为主要内容的科技手段，已经成为杭州市廉政建设的重要推力。为了推进权力运行的程序化、规范化和透明化，杭州市于2005年开始探索建立“权力阳光运行机制”。结合新一轮行政审批制度改革等工作，杭州市依法对各个部门现有的全部行政权力进行进一步清理，涉及行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政裁决等方方面面。对经过清理核定的行政权力，再按照权力分类、权力编码、权力名称等项目编制职权目录；然后根据工作运作程序、环节、期限等要求，编制权力运行流程图；最后按照监督制约环节、相对人的权力、投诉举报途径和方式等项目编制权力监督机制的明示图。依据这些职权目录、流程图和监督明示图，杭州市将梳理出来的行政权力纳入电子政务系统。由此，许多部门的行政权力被明确和固化，各项程序得以规范和公开，权力监督机关乃至公民个人都将能够更加清晰地监督权力运行的过程，稍有偏差就可以做出反映，并得到及时的反馈和纠正。
在此基础上，杭州市进一步开发了电子（数字）监察系统，围绕权力运行的关节点，设置了预警监督、全程监督、视频监督等多种功能，为实现对权力运行的全程监督开辟了新的途径，有力地提高了监督的效率，增强了监督的刚性，降低了监督的成本。到目前为止，行政服务中心、建设工程项目交易、药品使用管理、政府采购、产权交易等六大监督子系统已全部正式投入运行，初步形成了符合当前工作实际需要的政务实时监督的总体架构和运作模式。该系统不仅实现了网上行政许可、行政审批的标准化、规范化，还有助于打破部门信息壁垒，加强联系沟通，促进资源整合。同时，电子监察系统的运行进一步促进了政务公开的及时性和完备性，提高了权力运行的透明度，对政府各个职能部门提升工作效率、改进工作作风等都产生了十分积极的影响。目前，我国深圳、苏州、杭州3个城市在电子监察系统的开发和应用方面取得了较大的进展，而其中杭州市的开发思路最为系统、全面，在实际应用中也已经体现出较好的效果。④
“文化路径”：构建反腐拒变的软约束体系。在当前的廉政建设实践中，权力制约监督常常面临“他律管不到、自律管不好”的尴尬境地。虽然作为他律的制度体系日益严密，但由于缺乏有效的引导、激励、警醒领导干部自律的手段，制度与人“两张皮”的现实在很大程度上限制了他律效果的发挥。因此，权力制约监督的推进，必须自律与他律“两手抓，两手硬”。在传统的思想政治教育与道德教化之外，不断创新理念、改进方式、拓展内容，积极营造敬廉崇洁的社会文化氛围，构建防腐拒变的软约束体系，促使领导干部形成正确的权力观，真正成为公共责任的担当者和公共利益的维护者。
2008年，杭州市开始探索开展公职人员岗位廉政教育。针对岗位廉政教育涉及范围广、人员多这一特点，杭州市注意把握重点岗位和关键环节，牢牢抓住容易引发和滋生腐败行为的关节点和高风险岗位，作为教育的重点。针对这些权力相对较大或社会关注度较高的职能处室和工作岗位，杭州市从最基本的廉政规范、最容易发生腐败的问题和思想认识最模糊的问题等方面入手，通过发动公职人员自查、面向社会征集、分析存在问题等多种途径查找岗位廉政风险点，6家试点单位共查找风险点855个。同时根据这些风险点，从共性要求和个性要求两个层面，科学设置教育内容，通过鲜活的情景再现廉政风险，让受教育者“身临其境”，进一步增强了教育的直观性和针对性，起到了很好的警示作用。
此外，杭州市还大力推进廉政文化建设，涌现出了一批具有地区和行业特色的廉政文化品牌项目，如“清风入家园”社区廉政文化建设、廉政公益广告创作等。通过加强廉政文化建设，杭州市努力塑造“以廉为荣、以贪为耻”的价值观念，力图塑造“廉荣腐耻”的价值取向和社会评价，进而形成“崇廉拒腐”的社会行为规范，营造崇尚廉洁、贬斥贪腐的社会风尚，从而为广大党员干部廉洁从政创造良好的文化氛围。
廉政建设创新的绩效验证
杭州市在廉政建设方面的大量探索和创新，在多大程度上取得了成功，是否真正值得其他地区借鉴？回答这一问题，必须在廉政建设的一些关键指标上对其绩效进行检验和证实。在这方面，不同机构和学者出于自身的理论预设以及数据可及性方面的考虑，编制了不同的指标体系。例如著名的透明国际的“CPI指数”反映的就是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受。近年来，以“CPI指数”为代表的纯主观的测量方法受到了许多批评，⑤因此越来越多的学者提出并建立了主客观相结合的指标体系。⑥综合这些不同的指标体系来看，腐败案件查处情况、政府行政效率、公职人员作风、群众满意度、政务信息透明度等无疑都是十分关键的指标，这些指标的情况能够在很大程度上反映出一个地区廉政建设的绩效。
腐败案件的查处既是廉政建设的重要内容，同时查处案件的数量、规模和性质能够在一定程度上反映了一个地区的惩治腐败的努力。就杭州的情况来看，每年查处的违纪违法案件一直在保持在1000件左右。这个数量在全国14个副省级城市中是很靠前的，表明了杭州严查腐败的决心和力度。⑦而在每年查处的案件中，党员干部职务犯罪案件的发生率总体呈逐年下降的趋势。从2002年的180件逐渐下降到2008年的134件，其中几个主要评价指标的数据出现了显著回落，涉及乡科级以上干部的案件下降14.9%，县处级领导干部案件下降32.7%。这说明，杭州市对实权岗位和关键人员的制约监督取得了一定成效，领导干部利用职权违法违纪的现象有所遏制。
除了打击腐败之外，廉政建设的另外一个重要绩效是提高政府行政效能、改进机关作风。从杭州市“96666”⑧开通以来受理投诉的情况来看，对党政机关工作人员作风和效能问题的投诉量由2002年的4000件左右持续下降到2008年的1546件，受惩戒人数从230余名下降到124名。而2006年世界银行对中国120个城市的行政效率进行测量和比较发现，在企业每年与政府打交道的时间上，杭州平均为8.1天，时间最短，位居第一。⑨两组数据都显示了杭州市在此方面的进步。
人民认可是政府合法性的来源，也是评价廉政建设绩效的重要尺度。相关民意问卷调查表明，人民群众对杭州市廉政建设的认可度（满意、比较满意和基本满意三项之和）2005年为82.16%，2006年为82.67%，2007年为83.6%，2008年达到了90.3%，呈不断上升趋势。而据国务院首次发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书披露，2003年至2010年，中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度从51.9%提高到了70.6%。⑩由此可见，群众对杭州市廉政建设的满意度高出全国总体水平近20%。
可与以上数据相互印证的是，2008年北京天则经济研究所对我国30个省会城市的公共事务治理水平以居民问卷访谈为基础进行测度，推出的“中国省会城市公共治理指数”。{11}该调查显示，杭州市公共治理总体状况在30个省会城市中位居第一。在具体指标中，与廉政建设密切相关的意见表达、媒体监督、民主、透明和政府信任居于全国最高水平，参与、廉洁等指标也位居全国前列。
廉政建设有效遏制了腐败现象在杭州的蔓延趋势，提高了政府行政效率，改进了公职人员作风，提升了城市的经营和投资环境。近些年来，杭州市先后被评为“国内公共治理最佳城市”、“中国大陆最佳商业城市”、“最具幸福感城市”、“电子商务之都”、“中国最佳投资城市”、“中国最佳旅游城市”等荣誉。在这些荣誉背后，都与杭州廉政建设创新与政策选择密切相关。
启示与展望
杭州市的廉政建设取得了良好绩效，表明一个地区可以通过适当的制度创新和政策选择，能较好地控制权力的滥用。杭州市的实践对各级党委政府廉政建设的战略规划和政策制订，都具有很大的启示意义。
首先，廉政建设与经济社会发展良性互动。改革开放30多年来，杭州市作为沿海先发地区，其人均GDP（按照户籍人口计算）早在2008年就已经达到了10199美元，成为我国为数不多的人均GDP突破10000美元的城市之一。因此，杭州具備较为成熟的经济社会发展条件，为地区性的廉政建设奠定了坚实基础，而打造“廉洁杭州”战略和行动又为转型时期杭州经济社会持续健康发展创造了良好条件。杭州市的综合考评、开放式决策等创新举措要求政府不但保持廉洁，而且更加以民众的需求为导向，创造优异的生活环境，吸引了大量国内外创新创业人才的集聚；而行政效率的提高、公职人员作风的改进也为杭州营造出一个良好的经商创业环境。
其次，廉政建设应该是党委领导下多元协调、共同推进的过程，其中特别要注重发挥民主机制的作用。杭州市“以民主促民生”的执政理念得到了广泛的称道和认同，“廉洁杭州”的建设也充分发挥了民主力量，逐步实现“以民主促廉政”。因此，在廉政建设的过程中，需要更加重视培养公民的社会责任感和政治参与意识，积极创造社会有序参与的条件，拓宽社会有序参与的渠道，完善社会有序参与机制，充分发挥民主对权力制约监督的作用。比如进一步扩大政府决策的开放程度，并逐步从开放走向实质性的公民参与。在领导干部的任用中更加体现民意诉求，进一步扩大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，从而形成良性健康的竞争机制，促使领导干部牢固树立“权为民所赋，权为民所用”的权力观和责任观。此外，随着网络社会的壮大，探索建立健全公民网络民主监督机制，推动和规范公民与社会组织利用网络平台进行问责，建立网民监督与权力监督机构的对接机制，提升公民网络监督效能，对于打击腐败、维护社会稳定都具有积极作用。
再次，将廉政建设与电子政务的发展相结合是一条行之有效的路径。相当长的一段时期内，作为党和政府专司内部监督职能的纪检监察机关，为了打击和预防腐败行为，运用较多的是听汇报、查资料的监察手段，或以明察暗访的方式，通过“人盯人”、“人盯事”的思路开展工作。在这种情况下，不仅成效难以保证，还极易被“面子”、“人情”所左右。进入新世纪以来，以电子信息技术、网络技术为代表的现代科技的迅猛发展，使得破解这一局面成为可能。从目前已有的实践来看，将监督制度建立在信息技术平台之上，实行电子化监督，将会实现实时监督、动态监督、全过程监督和开放性监督，从而增强权力监督的约束力。{12}建立起信息技术和网络技术支撑下的权力运行系统，推进电子政务的实施，公开、透明、迅速和准确地传递和共享政务信息，打破信息盲区，压缩公职人员自由决策的空间，从而促进政府工作流程的标准化和制度的严格执行，能够有效防止由信息垄断所造成的权力滥用和各种腐败行为。
最后，在重视廉政建设“硬约束”体系完善的同时，切不可忽视“软约束”的建立。腐败是一种政治现象，同时也是一种文化和心理现象。没有廉政文化的认同与支撑，没有伦理道德的契合与规约，权力制约监督的廉政制度就难以取得好的效果。当前我国正处于社会大转型时期，传统的道德规范体系逐渐松动和蜕化，而与社会主义市场经济体制相适应的道德规范体系尚未完全建成，由此带来了主流道德文化的缺失。当腐败被放纵、被认同甚至被推崇的时候，我们必须警醒地认识到，清除腐败的一个重要前提，就是要清除滋生腐败的文化土壤。
经济社会的快速发展不仅带动了腐败现象的蔓延，而且腐败的形态也在变化，急需制度创新进行有效遏制。杭州就是以不断创新的精神推进廉政建设，取得了权力制约监督的实效。在新形势下，我们只有针对腐败易发多发现象背后的深层次矛盾，在自主的创新空间内选择适当的路径，构建起更加科学有效、严密有序的权力制约监督体系，廉政建设才能真正取得较好的绩效。（作者分别为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、博导，浙江大学公共管理学院博士研究生；本文系国家社科基金重大项目《健全权力运行制约与监督机制研究》和教育部人文社会科学规划项目《决策权、执行权、监督权的制度构架和运行机制研究》的阶段性成果之一，课题编号分别为：09ZD007和09YJA810023）
注释
①［英］阿克顿：《自由与权力：阿克顿勋爵论说文集》，北京：商务印书馆，2001年，第342页。
②胡鞍钢：“廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构”，《学习月刊》，2008年第2期。
③陈国权：“论民主的监督机理及对腐败的遏制作用”，《国家行政学院学报》，2004年第1期。
④朱雅芬，刑黎闻：“构筑预防腐败的电子‘防火墙’——记杭州市政务实时监督系统”，《今日浙江》，2007第18期。
⑤肖俊奇编译：“感知的政治学：透明国际腐败测量方法的运用和滥用”，《经济社会体制比较》，2010年第4期。
⑥参见马建斌：“当代中国廉政建设：现状、理论分析与指标体系构建”，《桂海论丛》，2008年第2期；汤艳文，敬乂嘉，刘春荣：“中国地方政府廉政建设测评体系的指标研究”，《社会》，2008年第5期。
⑦参见叶明：接受中纪委有关同志专访的有关材料，2010年4月17日（内部材料）。
⑧杭州市党政机关服务態度和效能投诉电话，于2002年正式开通。
⑨2006年“第四届中国投资环境论坛”上，世界银行公布《政府治理、投资环境与和谐社会：中国120个城市竞争力的提升》报告。
⑩“中国公众对反腐败和廉政建设成效满意度上升”，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-12/29/c_12930304.htm
{11}北京天则经济研究所：“2008年中国省会城市公共治理指数报告”，参见天则经济研究所网站，http://www.unirule.org.cn/secondweb/Article.asp?ArticleID=2799
{12}何增科：“改革开放30年来我国权力监督的重要变化和进展”，《社会科学研究》，2008年第4期。