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（吉林财经大学，吉林 长春 130117）
【摘要】：由于国家紧急权力作为一种由宪法和法律特别规定的权力，故一旦国家机关在应对突发事件中违规行使紧急权，这不仅仅是一个违法的问题，这更是一个违宪的問题。因此，在对国家机关行使紧急权力予以有效监督的基础上，有必要通过进一步完善责任机制来加强对国家紧急权力的规制。首先，对于国家机关违规行使紧急权的行为，行使机关的上级机关应主动对该机关的违法行为予以调查，并追究其相应的责任。其次，全国人大及其常委会应充分履行其违宪审查职能，对于有关国家机关的违规行为，严格追究其违宪责任。
【关键词】：紧急权力 权利体制 问责制度 权利缺失
一、我国国家紧急权力体制的历史与发展进程
1、戒嚴之制时期
民国时期，根据1912年3月1日的《中华民国临时约法》第36条规定，行政元首“得以法律宣告戒严”。根据这一规定，戒严的宣告及其结束，须以议会的戒严法为根据。于是，参议院与1912年12月15日通过了《戒严法》，根据该法规定，在遇有战争或其他非常事变时，大总统可依据戒严法宣告戒严，并规定军事官员于戒严地区内，有权停止人民集会、结社、出版、书信秘密等自由，并得限制人民的财产、居住、人身等自由。可以说1912年的戒严法开始了中国戒严制度的创始阶段。
2、军事统治体制时期
新中国成立以后，根据《中华人民政治协商会议共同纲领》的规定，凡人民解放军解放的地方，应一律实施军事管制，可以看出，新中国成立初期，我国的国家紧急权力体制是以军事管制为主体的体制。新中国成立后的四年间，我国运用军事管制体制来巩固新生的人民政权，镇压反革命活动，建立革命秩序。主要的宪法、法律和政策的依据有《政治协商会议共同纲领》、《大行政区人民政府委员会组织通则》等，它们从不同方面规定了军事管制的任务、形式、时间和解除的条件等内容。文化大革命时期，为了推进“文革”之进行，国家必须运用相应的紧急权力，于是开始实施军事管制。
3、授权法体制时期
2004年宪法修正案将“戒严”修改为“进入紧急状态”，并以国家紧急权力力度不同而规定不同的行使机关，轻度形态国家紧急权力由国务院行使，中度形态国家紧急权力由全国人大常委会和国务院分别行使，重度形态国家紧急权力由全国人大及其常委会共同行使。在现行宪法体制下，全国人大有权决定战争与和平问题。全国人大常委会有权决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布，以及决定全国总动员或者局部动员。国务院负责一般突发事件的应对；依照法律规定决定、省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。
二、我国现行紧急权力体制存在的问题
1、相关法律体系不健全，其整体结构有待于完善
目前，我国对于国家紧急权力只是由宪法的授权性规定、部分法律及某些法律的部分条文，以及行政法规等予以规定，有关内容的设置十分分散，且很多情况下，行政命令往往处于优先地位。而且，尽管我国颁布的《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》等对于社会动乱、重大自然灾害等突发事件起到很大的作用，但这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，而2007年颁布的《突发事件应对法》，尽管对突发事件的处置与应对作了较为全面的规定，但其未能对突发事件进行级别划分，存在着一定程度的使用困难的问题。在突发事件的应对上存在着协调性较低的问题。
2、责任承担不明，问责制度缺失
这个问题是存在于我国的一个普遍性的问题，我国的紧急权力体制也同样存在着这样的问题。例如2003年，“非典”期间，由于一些地方和部门统计不实、信息不畅通、反映不迅速导致了疫情的进一步蔓延。除此之外，“非典”期间，某些部门及负责人阻碍信息公开，防治措施不作为，漠视人民群众知情权、生命权的情况时有发生，之所以会有这类情况发生，就在于我国法律对于某些突发事件的责任规定尚不明确，这是不作为的一个重要原因；另一方面，以往的政治体制安排使得某些国家机关及其负责人不必为自己的失职行为承担责任，问责制度的不完善使得官员缺乏一种权力与责任对等的意识。问责制度的缺失及难以真正发挥作用的问题在未来一定时间内还会存在，它将时刻影响着我国紧急权力体制的建设及作用的发挥。
3、应对机制不够完善
尽管我国针对突发事件的处理有专门立法，有关部门也设置了一些处置突发事件的应急预案，但由于缺乏系统性，部门意识浓厚，完整、系统的应对机制尚未完全形成。总体来说，由于缺乏整合机制，我国在处置不同类别的突发事件时，并没有一个层级较高，专业性较强的机构来指挥协调处置突发事件，而且，偏重于设置临时的应急或协调机关，而非常设性机关，这导致了各有关部门在处置突发事件中往往各自为战，情报信息缺乏共享，处置力量缺乏公用，造成了效率低下、成本过高、效能受限等，甚至由于缺少常设性机构，也造成了法律责任承担缺位，问责制无法严格实施的重要原因。同时，由于多方面原因，有关的应急、救援等部门，在突发事件发生以后，往往反应迟缓，行动不够迅速，间接导致了不良影响的扩大化。
三、我国国家紧急权力体制完善建议
1、完善立法
首先应通过进一步完善立法，以法律的形式明确国家紧急权力的范围和边界，对于各类国家机关在突发事件中所必须具有的权力，尽可能加以详尽、明确的列举规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制措施和处罚的条例、决定、命令的权力等。对于国家机关的权力也要设定边界，毕竟授予政府无边界、无限制的紧急权力是与现代法治精神相违背的。其次，以法律明确规定各有关国家机关的职责和行使权力的程序。通过确定其职责范围，防止其在应对突发事件中的失职和不作为，并设置严格的追责制度，以追究责任。而设置权力执行程序则可以有效防止权力滥用现象的发生，最后，通过完善立法进一步明确国家紧急权力的行使条件和目的。通过明确行使条件，不但可以防止权力滥用，同时，还可以减少由于条件规定不明而造成的紧急权力随意使用进而造成的不必要的资源浪费和高成本。明确紧急权力行使的目的，以制约国家机关及其工作人员在法定目的范围内行使所授权力，防止滥用权力，同时，也有利于提高处置突发事件的效率，更好的维护国家安全、社会秩序稳定以及公民基本权利。 2、加强对国家紧急权力的监督
将权力置于监督之下可以保障权力更好地发挥效用，对于国家紧急权力，也是如此，加强突发事件中國家紧急权力的规制，监督必不可少。因此，首先，可以通过立法，明确授予某些国家机关来行使专门的监督权，以监督有关机关行使国家权力，完善系统内和系统外双重监督体系。其次，充分发挥舆论监督的作用，包括媒体、公民及其他社会组织都可以行监督权利，对有关机关及其工作人员在突发事件中行使紧急权力提出意见、批评和建议，并对其行使权利过程中的违法、违纪行为进行举报和控告等。如此将有利于提高权力运行的透明度，保证公民知情权，完善国家紧急权力体制。
3、完善责任机制
由于国家紧急权力作为一种由宪法和法律特别规定的权力，故一旦国家机关在应对突发事件中违规行使紧急权，这不仅仅是一个违法的问题，这更是一个违宪的问题。因此，在对国家机关行使紧急权力予以有效监督的基础上，有必要通过进一步完善责任机制来加强对国家紧急权力的规制。首先，对于国家机关违规行使紧急权的行为，行使机关的上级机关应主动对该机关的违法行为予以调查，并追究其相应的责任。其次，全国人大及其常委会应充分履行其违宪审查职能，对于有关国家机关的违规行为，严格追究其违宪责任。
4、完善应对机制
针对突发事件的特点和性质，我国应将原有的各个分散的应急系统予以整合，在中央一级设置数个专门性常设机构，如此一来，针对同一类突发事件，便可以由其中一个机构依据实际情况调动处置突发事件所需要的所有资源，同时，对于涉及领域较广的突发事件，各常设机构之间可以通过合作，以“联合行动”的方式，来处置一些更加棘手的突发事件。这样可以有效地整合各类资源，避免资源浪费，同时也加强了情报信息的流通，加之是由中央一级的专门常设性机构来指挥、调度、处理突发事件，其具体措施执行的有效性和实效性能够得以保证，这对于维护我国的可持续性发展是有着战略意义的。
5、切实保障公民基本权利
尽管在发生突发事件时，国家行使紧急权力可以对公民的基本权利予以克减和限制，但这种克减和限制不是绝对的、没有限制的。可以说，限制公权力，保障司私权利是宪政的基本要求，在突发事件中也不例外，所以应在法律中明确规定公民基本权利最低保障标准，即在行使紧急权力处置突发事件中也应保障的公民基本权利。总而言之，权力产生的目的即是为了保障权利，确立权利保障之最低标准，是十分必要的。
四、结论
对突发事件中国家紧急权力的规制，是与現代法治理念相吻合的制度设计，其体现了现代宪法和行政法的价值追求。本文只是对突发事件及国家紧急权力做了一些具体的梳理以及对国家紧急权力进行规制的必要性及措施等作了一些探讨，并对国内外的紧急权力体制作了较为完善和客观的论述，相信这些论述和探讨正是我国国家紧急权力体制的发展和完善所需要的。无论未来我国仍将面临怎样严峻而复杂的国内外形势，对我国国家紧急权力相关问题的深入研究必然会推动我国国家紧急权力体制的不断完善，对我国社会主义法治社会的建设也必将起到积极的推进作用。
参考文献：
[1]刘小冰.国家紧急权力制度研究[M].法律出版社，2008.
[2]戚建刚.法治国家架构下的行政紧急权力[M].北京大学出版社，2008.
[3]孟涛.紧急权力法及其理论的演变[J].法学研究，2012.（1）.
[4]刘小冰.汶川地震的法律追问—国家紧急权力的法律与法学建构[J].江苏警官学院学报，2008.
[5]刘小冰.论国家紧急权力的逻辑特征[J].唯实，2007.
[6]郭春明.论国家紧急权力[J].法律科学，2003.（5）
[7]杨跃跃.论行政紧急权力的法律规制[D].吉林大学，2007.
[8]戚建刚.两大法系国家紧急权力体制之演进[J].法学家，2004（6）.
作者简介：韩睿，吉林财经大学2014级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。
【摘要】：由于国家紧急权力作为一种由宪法和法律特别规定的权力，故一旦国家机关在应对突发事件中违规行使紧急权，这不仅仅是一个违法的问题，这更是一个违宪的問题。因此，在对国家机关行使紧急权力予以有效监督的基础上，有必要通过进一步完善责任机制来加强对国家紧急权力的规制。首先，对于国家机关违规行使紧急权的行为，行使机关的上级机关应主动对该机关的违法行为予以调查，并追究其相应的责任。其次，全国人大及其常委会应充分履行其违宪审查职能，对于有关国家机关的违规行为，严格追究其违宪责任。
【关键词】：紧急权力 权利体制 问责制度 权利缺失
一、我国国家紧急权力体制的历史与发展进程
1、戒嚴之制时期
民国时期，根据1912年3月1日的《中华民国临时约法》第36条规定，行政元首“得以法律宣告戒严”。根据这一规定，戒严的宣告及其结束，须以议会的戒严法为根据。于是，参议院与1912年12月15日通过了《戒严法》，根据该法规定，在遇有战争或其他非常事变时，大总统可依据戒严法宣告戒严，并规定军事官员于戒严地区内，有权停止人民集会、结社、出版、书信秘密等自由，并得限制人民的财产、居住、人身等自由。可以说1912年的戒严法开始了中国戒严制度的创始阶段。
2、军事统治体制时期
新中国成立以后，根据《中华人民政治协商会议共同纲领》的规定，凡人民解放军解放的地方，应一律实施军事管制，可以看出，新中国成立初期，我国的国家紧急权力体制是以军事管制为主体的体制。新中国成立后的四年间，我国运用军事管制体制来巩固新生的人民政权，镇压反革命活动，建立革命秩序。主要的宪法、法律和政策的依据有《政治协商会议共同纲领》、《大行政区人民政府委员会组织通则》等，它们从不同方面规定了军事管制的任务、形式、时间和解除的条件等内容。文化大革命时期，为了推进“文革”之进行，国家必须运用相应的紧急权力，于是开始实施军事管制。
3、授权法体制时期
2004年宪法修正案将“戒严”修改为“进入紧急状态”，并以国家紧急权力力度不同而规定不同的行使机关，轻度形态国家紧急权力由国务院行使，中度形态国家紧急权力由全国人大常委会和国务院分别行使，重度形态国家紧急权力由全国人大及其常委会共同行使。在现行宪法体制下，全国人大有权决定战争与和平问题。全国人大常委会有权决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布，以及决定全国总动员或者局部动员。国务院负责一般突发事件的应对；依照法律规定决定、省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。
二、我国现行紧急权力体制存在的问题
1、相关法律体系不健全，其整体结构有待于完善
目前，我国对于国家紧急权力只是由宪法的授权性规定、部分法律及某些法律的部分条文，以及行政法规等予以规定，有关内容的设置十分分散，且很多情况下，行政命令往往处于优先地位。而且，尽管我国颁布的《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》等对于社会动乱、重大自然灾害等突发事件起到很大的作用，但这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，而2007年颁布的《突发事件应对法》，尽管对突发事件的处置与应对作了较为全面的规定，但其未能对突发事件进行级别划分，存在着一定程度的使用困难的问题。在突发事件的应对上存在着协调性较低的问题。
2、责任承担不明，问责制度缺失
这个问题是存在于我国的一个普遍性的问题，我国的紧急权力体制也同样存在着这样的问题。例如2003年，“非典”期间，由于一些地方和部门统计不实、信息不畅通、反映不迅速导致了疫情的进一步蔓延。除此之外，“非典”期间，某些部门及负责人阻碍信息公开，防治措施不作为，漠视人民群众知情权、生命权的情况时有发生，之所以会有这类情况发生，就在于我国法律对于某些突发事件的责任规定尚不明确，这是不作为的一个重要原因；另一方面，以往的政治体制安排使得某些国家机关及其负责人不必为自己的失职行为承担责任，问责制度的不完善使得官员缺乏一种权力与责任对等的意识。问责制度的缺失及难以真正发挥作用的问题在未来一定时间内还会存在，它将时刻影响着我国紧急权力体制的建设及作用的发挥。
3、应对机制不够完善
尽管我国针对突发事件的处理有专门立法，有关部门也设置了一些处置突发事件的应急预案，但由于缺乏系统性，部门意识浓厚，完整、系统的应对机制尚未完全形成。总体来说，由于缺乏整合机制，我国在处置不同类别的突发事件时，并没有一个层级较高，专业性较强的机构来指挥协调处置突发事件，而且，偏重于设置临时的应急或协调机关，而非常设性机关，这导致了各有关部门在处置突发事件中往往各自为战，情报信息缺乏共享，处置力量缺乏公用，造成了效率低下、成本过高、效能受限等，甚至由于缺少常设性机构，也造成了法律责任承担缺位，问责制无法严格实施的重要原因。同时，由于多方面原因，有关的应急、救援等部门，在突发事件发生以后，往往反应迟缓，行动不够迅速，间接导致了不良影响的扩大化。
三、我国国家紧急权力体制完善建议
1、完善立法
首先应通过进一步完善立法，以法律的形式明确国家紧急权力的范围和边界，对于各类国家机关在突发事件中所必须具有的权力，尽可能加以详尽、明确的列举规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制措施和处罚的条例、决定、命令的权力等。对于国家机关的权力也要设定边界，毕竟授予政府无边界、无限制的紧急权力是与现代法治精神相违背的。其次，以法律明确规定各有关国家机关的职责和行使权力的程序。通过确定其职责范围，防止其在应对突发事件中的失职和不作为，并设置严格的追责制度，以追究责任。而设置权力执行程序则可以有效防止权力滥用现象的发生，最后，通过完善立法进一步明确国家紧急权力的行使条件和目的。通过明确行使条件，不但可以防止权力滥用，同时，还可以减少由于条件规定不明而造成的紧急权力随意使用进而造成的不必要的资源浪费和高成本。明确紧急权力行使的目的，以制约国家机关及其工作人员在法定目的范围内行使所授权力，防止滥用权力，同时，也有利于提高处置突发事件的效率，更好的维护国家安全、社会秩序稳定以及公民基本权利。 2、加强对国家紧急权力的监督
将权力置于监督之下可以保障权力更好地发挥效用，对于国家紧急权力，也是如此，加强突发事件中國家紧急权力的规制，监督必不可少。因此，首先，可以通过立法，明确授予某些国家机关来行使专门的监督权，以监督有关机关行使国家权力，完善系统内和系统外双重监督体系。其次，充分发挥舆论监督的作用，包括媒体、公民及其他社会组织都可以行监督权利，对有关机关及其工作人员在突发事件中行使紧急权力提出意见、批评和建议，并对其行使权利过程中的违法、违纪行为进行举报和控告等。如此将有利于提高权力运行的透明度，保证公民知情权，完善国家紧急权力体制。
3、完善责任机制
由于国家紧急权力作为一种由宪法和法律特别规定的权力，故一旦国家机关在应对突发事件中违规行使紧急权，这不仅仅是一个违法的问题，这更是一个违宪的问题。因此，在对国家机关行使紧急权力予以有效监督的基础上，有必要通过进一步完善责任机制来加强对国家紧急权力的规制。首先，对于国家机关违规行使紧急权的行为，行使机关的上级机关应主动对该机关的违法行为予以调查，并追究其相应的责任。其次，全国人大及其常委会应充分履行其违宪审查职能，对于有关国家机关的违规行为，严格追究其违宪责任。
4、完善应对机制
针对突发事件的特点和性质，我国应将原有的各个分散的应急系统予以整合，在中央一级设置数个专门性常设机构，如此一来，针对同一类突发事件，便可以由其中一个机构依据实际情况调动处置突发事件所需要的所有资源，同时，对于涉及领域较广的突发事件，各常设机构之间可以通过合作，以“联合行动”的方式，来处置一些更加棘手的突发事件。这样可以有效地整合各类资源，避免资源浪费，同时也加强了情报信息的流通，加之是由中央一级的专门常设性机构来指挥、调度、处理突发事件，其具体措施执行的有效性和实效性能够得以保证，这对于维护我国的可持续性发展是有着战略意义的。
5、切实保障公民基本权利
尽管在发生突发事件时，国家行使紧急权力可以对公民的基本权利予以克减和限制，但这种克减和限制不是绝对的、没有限制的。可以说，限制公权力，保障司私权利是宪政的基本要求，在突发事件中也不例外，所以应在法律中明确规定公民基本权利最低保障标准，即在行使紧急权力处置突发事件中也应保障的公民基本权利。总而言之，权力产生的目的即是为了保障权利，确立权利保障之最低标准，是十分必要的。
四、结论
对突发事件中国家紧急权力的规制，是与現代法治理念相吻合的制度设计，其体现了现代宪法和行政法的价值追求。本文只是对突发事件及国家紧急权力做了一些具体的梳理以及对国家紧急权力进行规制的必要性及措施等作了一些探讨，并对国内外的紧急权力体制作了较为完善和客观的论述，相信这些论述和探讨正是我国国家紧急权力体制的发展和完善所需要的。无论未来我国仍将面临怎样严峻而复杂的国内外形势，对我国国家紧急权力相关问题的深入研究必然会推动我国国家紧急权力体制的不断完善，对我国社会主义法治社会的建设也必将起到积极的推进作用。
参考文献：
[1]刘小冰.国家紧急权力制度研究[M].法律出版社，2008.
[2]戚建刚.法治国家架构下的行政紧急权力[M].北京大学出版社，2008.
[3]孟涛.紧急权力法及其理论的演变[J].法学研究，2012.（1）.
[4]刘小冰.汶川地震的法律追问—国家紧急权力的法律与法学建构[J].江苏警官学院学报，2008.
[5]刘小冰.论国家紧急权力的逻辑特征[J].唯实，2007.
[6]郭春明.论国家紧急权力[J].法律科学，2003.（5）
[7]杨跃跃.论行政紧急权力的法律规制[D].吉林大学，2007.
[8]戚建刚.两大法系国家紧急权力体制之演进[J].法学家，2004（6）.
作者简介：韩睿，吉林财经大学2014级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。