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救助海地是“活路外交”的一次具体亮相;“活路外交”奠定在大陆的善意基础之上,“玩小动作”的空间不多。
马英九执政后,台湾当局提出“活路外交”政策,其中一项重要内涵,就是寄希望以非传统外交方式(不以建交为目的),为台湾对外关系和国际空间找活路。对外援助是非传统外交方式中非常重要的一个工具。海地发生地震后,台湾也实施了援助。这个过程中表现出的若干特点,较为充分地揭示出台当局对外援助政策的目的性,同时也让人们一窥马英九是如何对“援助外交”进行操作的。
四大特点
(一)马英九强力主导,救援快速有序,并对受灾国充分展现诚意与尊重。马英九在接获海地地震消息后的第一时间,就向海地政府和人民表达关切与慰问,并快速启动当局对外救援机制,指令12小时内台要派出第一支搜救队。当天(13日)晚上,台第一支搜救队出发,15日晚第二支“紧急医疗搜救队”启程。同时,“外交”部门指令、协调相关单位提供资金、物资救援,并积极与相关民间组织联系,统筹民间医疗、救援物资及人力资源。关于对驻美、多米尼加、海地等国相关驻外“馆处”的配合,“外交”部门也做出指示,统筹安排。震后因建筑坍塌、人员受伤而一度瘫痪的台驻海地“大使馆”,也在震后迅速在驻海地技术团联络处成立临时办公室恢复运作。据岛内媒体报道,马英九在1月底出访中美洲前就对援助海地有了一整套方案,因此,非常希望能当面与海地总统商讨救灾事宜,但体谅到海地政府的救灾工作千头万绪,最终,改以增加“就近救灾”的多米尼加行程。马还一再强调与海地总统会面以不给海地添麻烦为前提,双方是否见面,在哪里见面,由谁代替海地总统见面等,一切听凭海地政府的意愿与安排,对海地展现诚意、体贴与尊重。
(二)注重成效。此次救助,台当局一改以往金钱援助为主的做法,而以受灾国的需求为依据提供所需,因此,无论是台当局提供的救援人力、物资,还是马英九提出的灾后四项重建计划,包括派遣公共卫生及医疗团队到海地、协助防疫并设置简易医疗所,提供组合屋及帐篷、认捐建立“希望村”,在“希望村”旁建立农场或工厂、协助灾民就业与职业训练,通过非政府组织推动认养海地孤儿等也都因地制宜。如“希望村”的数量、规模要先行调查海地需求再据此投入,台当局援助的医疗药品也是在事先指派了一位“疾病管制局”的医师到世界卫生组织确认海地最需药品后提供的,而对台救援队首次在国际救援工作中救出两名生还者,台当局也没有召开记者会进行大肆渲染,彰显台当局将救助落在实处并注重成效的用心。
(三)积极配合国际救援,高调召开台、海、多三方会议。此次赈灾,台当局非常注重与各救援国和国际救援组织的配合。“外交”部门所属的“国际合作发展基金会”不仅加强与海地的粮食济贫组织(Food for Poor)联系,也积极规划与美国美慈组织(Mercy Corp)合作,提供海地受灾民众“以工代赈”的援助计划。而台赴海地的搜救队更是首次接受联合国人道事务协调中心的任务指派,并与美、德、匈、英等国的救援队、医疗队共同合作执行任务。在多米尼加,马英九还在国际媒体前举行了与海地总理、多米尼加总统的三方会谈,“侃侃而谈”他对海地灾后复建的计划。台当局也获邀参加将于4月在多米尼加举行的援助海地的国际会议。
(四)抓住时机对台空军进行长途训练。由于缺少空间,长途飞行训练一直是台空军飞行训练中的一个空白。2004年南亚海啸时,台军方三架C-130空军运输机涂盖机身上的“中华民国国徽”标志后,途经新加坡转赴印尼灾区执行救灾撤侨任务,完成了一次长途训练。此次赈灾,台当局比照南亚海啸模式,也派一架涂盖“中华民国国徽”的空军C-130H运输机于1月16日秘密启航,并途经美国军事基地加油,向海地运送约六吨的医疗救助物资。台军方高层不讳言这次飞行,航程新、航程远都是“前所未有”,“对空军是个很好的训练机会”。马英九也明言,这是他在台北市长任内就有的构想,执政后立即与军方商讨其可行性,此次派军机就是个“重要的实验”,“过程中累积的经验与资讯非常宝贵”。
四重目的
目的一,落实理念,办“正派外交”。马英九执政后,全盘检讨陈水扁时期“冲撞外交”、“烽火外交”的对外政策,在两岸关系缓和的基础上行“外交休兵”,在对外政策的实务面,摆脱“邦交国”金元讹诈的被动,走“外交正常化”之路;在对外政策的理念上则回归彼此的诚信与尊重,办“正派外交”。其对外援助的原则据此提出,即援外工作应达成“正当、合法、有效”三原则。从对海地的救援行动,以及后续重建计划的内容来看,台当局的救助都是将台湾的经验、意愿和能力与海地国情及受灾情况相结合而筹划。其中体现出来的因地制宜、量身定制、注重成效,可谓是其援外政策转型的一次具体落实。
目的二,累积实力,扩展国际舞台。台当局主动服从并配合联合国国际救援组织的安排,积极参与国际救援活动,不仅自身累积了国际救援的实务经验,而且获得了联合国人道事务协调办公室、世界卫生组织的感谢,《亚洲华尔街日报》也发表了一篇“盛赞”台湾赈灾表现的文章。可以说,让台湾的良好表现受到国际关注,这才是马英九最希望获得的成效。因为它有助于扭转陈水扁时期台在国际上的“麻烦制造者”形象,提高台在国际社会的能见度和正面形象,累积与国际组织的情感与加入组织的实力,为未来台进一步拓展国际舞台、参与国际组织及其活动奠定基础。1月29日,马英九发言人表示,“希望台湾所发动的灾后复建计划有机会化为全球性行动”,更突出了台当局积极利用救助海地将台湾推向国际,并且要在国际救援中充当领头羊角色的用心。
目的三,巩固“邦谊”,换取认同与支持。海地是台23个“邦交国”之一,自1956年与台“建交”,至1986年始与台湾“邦交”不稳,靠台当局的“金援外交”才维持至今。这次海地震灾,台当局不仅戮力以赴伸出援手,而且还提出后续四项具体重建计划,在海地灾后重建的第一年实际投入的资源将近1000万美元。对此,海地总理1月19日就说过,救援海地“台湾是最先回应的”,“因为台湾是海地的老朋友”。可见,未来台湾援助的成果将转化为双方增进感情、巩固“邦交”关系的保证。
目的四,低调操作台美军事关系。此次台空军主动向美国提出申请,乘援助之机以“邦交”关系和台美关系为着力点,与美国联手“创下台C-130H军机从台湾飞越太平洋并远航过境美国”的“首例”,打着援助的旗号行军事训练之实,同时也深化了台美军事关系。再联系近日美国宣布对台军售计划来看,双方继续强化军事关系有相当的默契。
两点观察
如果站在两岸关系的角度考察此次台当局的救援,则有以下两点值得注意。
首先,台当局在“外交休兵”过程中打两岸关系缓和牌。这次赈灾,两岸救援首次齐聚海地,并未发生外界担心的那些救灾政治化的事情,成为一些国际媒体观察两岸关系的一个新视角。而台《中央日报》网络版也以“海地 人道 两岸”为题就两岸关系在赈灾中的表现,引用国际媒体正面肯定的观点进行了点评。就笔者的观察,台与大陆在国际间暗中较劲的小动作不是没有,比如,台在海地驻馆代办拒绝了大陆合作搜救的请求,而台“外交”部门却事后发表声明表示“可以与任何国家的搜救队合作”;国际社会呼吁免除海地债务,大陆已做出响应,作为海地主要债权人的台当局则以长期的具体援助计划来减轻海地的债务负担,这都免不了形成台与大陆在海地竞争各自影响力情况的出现。而马英九一边公开标榜两岸关系缓和,赞许两岸在海地不争斗的表现,私下却玩了个“新突破”,特别是马英九对这次军方趁机进行训练还提出在“别的地方是不是也可以”如法炮制的期待,其动机不言自明。
其次,以深化台美关系中最为核心的军事关系来修补台美关系裂痕。日前,美国牛肉进口事件使台美关系受到影响,台美投资及贸易架构协定第七次商谈的重新启动也受到冲击。在这样的背景下,马英九一边加强与美国的沟通,一边利用海地赈灾的机会,以双方军事“完美”合作的方式向美国表示善意。未来台当局是否会以深化台美军事关系来修补在其他议题上因冲突而造成的伤害,值得观察。
其实,台当局借援助海地操作“援助外交”的诸多动作并不奇怪,但当下国际关注的焦点在海地赈灾而非两岸关系,因此台当局在“外交休兵”中打两岸和缓牌以换取自身“外交”利益的效力不会一如预期。另一方面,台湾也无力改变美国战略棋子的身份和地位,主导不了台美关系的本质内涵。另外,台美军方在赈灾中创下的“首例”不过局限在技术性操作的范围。故尽管台当局的动作有一点斩获,但正像岛内媒体有文章指出的那样,“台湾的‘活路外交’奠定在大陆的善意之上,操之在台的部分其实不多”,因此,一旦台当局动摇“一个中国”的立场,一旦台之“邦交国不能继续感受到与台湾维持邦交关系的实际利益”,台的“外交处境立即会再陷困境”。
马英九执政后,台湾当局提出“活路外交”政策,其中一项重要内涵,就是寄希望以非传统外交方式(不以建交为目的),为台湾对外关系和国际空间找活路。对外援助是非传统外交方式中非常重要的一个工具。海地发生地震后,台湾也实施了援助。这个过程中表现出的若干特点,较为充分地揭示出台当局对外援助政策的目的性,同时也让人们一窥马英九是如何对“援助外交”进行操作的。
四大特点
(一)马英九强力主导,救援快速有序,并对受灾国充分展现诚意与尊重。马英九在接获海地地震消息后的第一时间,就向海地政府和人民表达关切与慰问,并快速启动当局对外救援机制,指令12小时内台要派出第一支搜救队。当天(13日)晚上,台第一支搜救队出发,15日晚第二支“紧急医疗搜救队”启程。同时,“外交”部门指令、协调相关单位提供资金、物资救援,并积极与相关民间组织联系,统筹民间医疗、救援物资及人力资源。关于对驻美、多米尼加、海地等国相关驻外“馆处”的配合,“外交”部门也做出指示,统筹安排。震后因建筑坍塌、人员受伤而一度瘫痪的台驻海地“大使馆”,也在震后迅速在驻海地技术团联络处成立临时办公室恢复运作。据岛内媒体报道,马英九在1月底出访中美洲前就对援助海地有了一整套方案,因此,非常希望能当面与海地总统商讨救灾事宜,但体谅到海地政府的救灾工作千头万绪,最终,改以增加“就近救灾”的多米尼加行程。马还一再强调与海地总统会面以不给海地添麻烦为前提,双方是否见面,在哪里见面,由谁代替海地总统见面等,一切听凭海地政府的意愿与安排,对海地展现诚意、体贴与尊重。
(二)注重成效。此次救助,台当局一改以往金钱援助为主的做法,而以受灾国的需求为依据提供所需,因此,无论是台当局提供的救援人力、物资,还是马英九提出的灾后四项重建计划,包括派遣公共卫生及医疗团队到海地、协助防疫并设置简易医疗所,提供组合屋及帐篷、认捐建立“希望村”,在“希望村”旁建立农场或工厂、协助灾民就业与职业训练,通过非政府组织推动认养海地孤儿等也都因地制宜。如“希望村”的数量、规模要先行调查海地需求再据此投入,台当局援助的医疗药品也是在事先指派了一位“疾病管制局”的医师到世界卫生组织确认海地最需药品后提供的,而对台救援队首次在国际救援工作中救出两名生还者,台当局也没有召开记者会进行大肆渲染,彰显台当局将救助落在实处并注重成效的用心。
(三)积极配合国际救援,高调召开台、海、多三方会议。此次赈灾,台当局非常注重与各救援国和国际救援组织的配合。“外交”部门所属的“国际合作发展基金会”不仅加强与海地的粮食济贫组织(Food for Poor)联系,也积极规划与美国美慈组织(Mercy Corp)合作,提供海地受灾民众“以工代赈”的援助计划。而台赴海地的搜救队更是首次接受联合国人道事务协调中心的任务指派,并与美、德、匈、英等国的救援队、医疗队共同合作执行任务。在多米尼加,马英九还在国际媒体前举行了与海地总理、多米尼加总统的三方会谈,“侃侃而谈”他对海地灾后复建的计划。台当局也获邀参加将于4月在多米尼加举行的援助海地的国际会议。
(四)抓住时机对台空军进行长途训练。由于缺少空间,长途飞行训练一直是台空军飞行训练中的一个空白。2004年南亚海啸时,台军方三架C-130空军运输机涂盖机身上的“中华民国国徽”标志后,途经新加坡转赴印尼灾区执行救灾撤侨任务,完成了一次长途训练。此次赈灾,台当局比照南亚海啸模式,也派一架涂盖“中华民国国徽”的空军C-130H运输机于1月16日秘密启航,并途经美国军事基地加油,向海地运送约六吨的医疗救助物资。台军方高层不讳言这次飞行,航程新、航程远都是“前所未有”,“对空军是个很好的训练机会”。马英九也明言,这是他在台北市长任内就有的构想,执政后立即与军方商讨其可行性,此次派军机就是个“重要的实验”,“过程中累积的经验与资讯非常宝贵”。
四重目的
目的一,落实理念,办“正派外交”。马英九执政后,全盘检讨陈水扁时期“冲撞外交”、“烽火外交”的对外政策,在两岸关系缓和的基础上行“外交休兵”,在对外政策的实务面,摆脱“邦交国”金元讹诈的被动,走“外交正常化”之路;在对外政策的理念上则回归彼此的诚信与尊重,办“正派外交”。其对外援助的原则据此提出,即援外工作应达成“正当、合法、有效”三原则。从对海地的救援行动,以及后续重建计划的内容来看,台当局的救助都是将台湾的经验、意愿和能力与海地国情及受灾情况相结合而筹划。其中体现出来的因地制宜、量身定制、注重成效,可谓是其援外政策转型的一次具体落实。
目的二,累积实力,扩展国际舞台。台当局主动服从并配合联合国国际救援组织的安排,积极参与国际救援活动,不仅自身累积了国际救援的实务经验,而且获得了联合国人道事务协调办公室、世界卫生组织的感谢,《亚洲华尔街日报》也发表了一篇“盛赞”台湾赈灾表现的文章。可以说,让台湾的良好表现受到国际关注,这才是马英九最希望获得的成效。因为它有助于扭转陈水扁时期台在国际上的“麻烦制造者”形象,提高台在国际社会的能见度和正面形象,累积与国际组织的情感与加入组织的实力,为未来台进一步拓展国际舞台、参与国际组织及其活动奠定基础。1月29日,马英九发言人表示,“希望台湾所发动的灾后复建计划有机会化为全球性行动”,更突出了台当局积极利用救助海地将台湾推向国际,并且要在国际救援中充当领头羊角色的用心。
目的三,巩固“邦谊”,换取认同与支持。海地是台23个“邦交国”之一,自1956年与台“建交”,至1986年始与台湾“邦交”不稳,靠台当局的“金援外交”才维持至今。这次海地震灾,台当局不仅戮力以赴伸出援手,而且还提出后续四项具体重建计划,在海地灾后重建的第一年实际投入的资源将近1000万美元。对此,海地总理1月19日就说过,救援海地“台湾是最先回应的”,“因为台湾是海地的老朋友”。可见,未来台湾援助的成果将转化为双方增进感情、巩固“邦交”关系的保证。
目的四,低调操作台美军事关系。此次台空军主动向美国提出申请,乘援助之机以“邦交”关系和台美关系为着力点,与美国联手“创下台C-130H军机从台湾飞越太平洋并远航过境美国”的“首例”,打着援助的旗号行军事训练之实,同时也深化了台美军事关系。再联系近日美国宣布对台军售计划来看,双方继续强化军事关系有相当的默契。
两点观察
如果站在两岸关系的角度考察此次台当局的救援,则有以下两点值得注意。
首先,台当局在“外交休兵”过程中打两岸关系缓和牌。这次赈灾,两岸救援首次齐聚海地,并未发生外界担心的那些救灾政治化的事情,成为一些国际媒体观察两岸关系的一个新视角。而台《中央日报》网络版也以“海地 人道 两岸”为题就两岸关系在赈灾中的表现,引用国际媒体正面肯定的观点进行了点评。就笔者的观察,台与大陆在国际间暗中较劲的小动作不是没有,比如,台在海地驻馆代办拒绝了大陆合作搜救的请求,而台“外交”部门却事后发表声明表示“可以与任何国家的搜救队合作”;国际社会呼吁免除海地债务,大陆已做出响应,作为海地主要债权人的台当局则以长期的具体援助计划来减轻海地的债务负担,这都免不了形成台与大陆在海地竞争各自影响力情况的出现。而马英九一边公开标榜两岸关系缓和,赞许两岸在海地不争斗的表现,私下却玩了个“新突破”,特别是马英九对这次军方趁机进行训练还提出在“别的地方是不是也可以”如法炮制的期待,其动机不言自明。
其次,以深化台美关系中最为核心的军事关系来修补台美关系裂痕。日前,美国牛肉进口事件使台美关系受到影响,台美投资及贸易架构协定第七次商谈的重新启动也受到冲击。在这样的背景下,马英九一边加强与美国的沟通,一边利用海地赈灾的机会,以双方军事“完美”合作的方式向美国表示善意。未来台当局是否会以深化台美军事关系来修补在其他议题上因冲突而造成的伤害,值得观察。
其实,台当局借援助海地操作“援助外交”的诸多动作并不奇怪,但当下国际关注的焦点在海地赈灾而非两岸关系,因此台当局在“外交休兵”中打两岸和缓牌以换取自身“外交”利益的效力不会一如预期。另一方面,台湾也无力改变美国战略棋子的身份和地位,主导不了台美关系的本质内涵。另外,台美军方在赈灾中创下的“首例”不过局限在技术性操作的范围。故尽管台当局的动作有一点斩获,但正像岛内媒体有文章指出的那样,“台湾的‘活路外交’奠定在大陆的善意之上,操之在台的部分其实不多”,因此,一旦台当局动摇“一个中国”的立场,一旦台之“邦交国不能继续感受到与台湾维持邦交关系的实际利益”,台的“外交处境立即会再陷困境”。