论文部分内容阅读
摘要：档案行政行为与档案行政权力不是同一概念，档案行政权力不等于档案行政行为，档案行政行为与档案行政权力不是对等或对应关系，档案行政行为清单不等于档案行政权力清单。在建立档案行政权力清单制度中，必须搞清楚什么是档案行政权力、档案行政行为，以及档案行政行为与档案行政权力的关系，以便明白清楚地开展这项工作。
关键词：档案行政行为；档案行政权力；档案行政权力清单
《档案管理》2016年第一期上刊发了刘东斌先生的《档案行政权力种类与法规依据举要》一文（以下简称“刘文”）。文中举要阐述了档案行政管理部门26种行政行为的档案行政权力及其法规依据，第一次完整地列举出26种档案行政行为，并将档案行政行为与档案行政权力相关联，对正在进行中的档案行政权力清单制度建设工作具有很好的指导作用。读罢全文，感觉文章还有一些欠妥与值得商榷的问题，一是没有对档案行政权力、档案行政行为给予界定；二是没有阐明档案行政行为与档案行政权力的关系，三是错将档案行政行为与档案行政权力简单对应，四是误把档案行政行为清单视为档案行政权力清单。这里冒昧地提出来与刘东斌先生商榷，请给予批评指正。
1 档案行政权力、档案行政行为的界定
由于档案界对档案行政权力、档案行政行为研究较少（知网中题名检索档案行政权力只检索到2篇报纸文献，档案行政行为只检索到4篇期刊文献），目前有关档案行政权力的定义还没有，有关档案行政行为的定义只有两个。张利萍认为：“档案行政行为是档案行政管理部门实施档案行政管理活动的总称，是档案行政管理部门行使公共权力，产生法律效果的行为。”[1]李建芳认为：“具体档案行政行为是档案行政管理主体针对特定的相对人或特定的具体档案事项所实施的，能实际影响相对一方权利、义务的作为或不作为行为。”[2]此后，档案界再没有对档案行政行为进行过专门的界定。笔者个人认为可以将档案行政行为定义为：档案行政主体作出的能够产生档案行政法律效果的行为。即档案行政行为是档案行政主体所为的行为；档案行政行为是行使档案行政职权，进行档案行政管理的行为；档案行政行为是档案行政主体实施的能够产生档案行政法律效果的行为。
“行政权力通常是指国家行政机关的权力，是指国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。”[3]据此，笔者将档案行政权力定义为：“国家档案行政机关的权力，是指国家档案行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法及档案原则对全社会档案事务进行管理的一种能力。”
从两个定义上看，档案行政权力与档案行政行为就存在明显不同。档案行政权力体现的是执行国家意志的能力，而档案行政行为是档案行政主体履行职能时有法律意义的行为。
2 档案行政权力不等于档案行政行为
档案行政权力与档案行政行为的差别，不仅体现在两者的定义上，也反映在两者的相互关系上。
刘文的标题是《档案行政权力种类与法规依据举要》，并在文章的一开始以2004年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中列出的26种行政行为为据，认为：“对于档案行政管理部门来说，除了没有行政救助外，加上行政指导也有26种。也就是说档案行政权力的行政行为共有26种，其中审批类的有行政许可、行政批准、行政给付、行政确认4种，其余为监管类。”[4]除此以外，文章中再没有对档案行政行为、档案行政权力、档案行政行为与档案行政权力的关系进行任何必要的阐述。这就很容易让人感觉档案行政权力种类与档案行政行为种类是一回事，将档案行政行为等同于档案行政权力。事实上“行政权力是行政行为的依据和前提”。[5]“既与谁来行使行政权力无关，也与行政权力的表现形式行政行为的类型无关。”[6]没有法律授权的行政行为不具合法性。而“行政行为是行政主体运用行政权力，产生法律效果的行为”。[7]是行政权力的外在表现形式。“从行政实践看，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，‘无形的’行政权力只有通过‘有形的’行政行为来体现”，[8]但两者不是等同关系。
3 档案行政行为与档案行政权力不是对等或对应关系
刘文中认为“档案行政权力的行政行为共有26种，其中审批类的有行政许可、行政批准、行政给付、行政确认4种，其余为监管类。而据对9个省级档案行政管理机构已公布的档案行政权力清单统计只有13种行政行为。显然并没有将档案行政权力全部列出”， [9]并就这26种行政行为相关的档案行政权力及法规依据予以了举要阐述。文中的表述是：
1行政处罚
1.1职权项目名称：损毁、丢失属于国家所有的档案的处罚
1.2依据：《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二十四条：“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的……”
…… ……
从作者的描述中可以看出，作者的描述格式是档案行政行为类型→档案职权项目名称→档案行政权力的法律法规依据。简单地说就是从行为→权项→依据。但由于文中在每一种档案行政行为类型前没有注明是行政行为，很容易造成两种误读：一是将档案行政行为误读为档案行政权力，二是将档案行政权力事项误读为档案行政行为。
其一，档案行政行为不等于档案行政权力。刘文中“对9个省级档案行政管理机构已公布的档案行政权力清单统计只有13种行政行为”[10]的表述中的13种行政行为，实际上应当是行政权力类型。这些权力类型既适用于档案行政管理机关，也适用于其他行政管理机关。从行政法学的观点看，行政权力包括：行政立法权、行政决策权、行政组织权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政监督检查权、行政处罚权、行政强制执行权、行政司法权等。而行政权力行为是指制定规范和发布命令、禁令，编制和执行计划、规划，实施行政许可，征收税费和给予财政资助，调查统计和发布信息情报，处理和裁决争议、纠纷，采取行政强制措施，实施行政制裁，签订行政合同，提供行政指导等。具体的行为可以指2004年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中列出的26种行政行为，这样看，行政权力的种类要远少于行政行为的种类，而且同一种行政权力可能有一种行政行为，也可能有多种行政行为。行政行为既不等于行政权力，也不与行政权力一一对应。 其二，档案行政权力事项不等于档案行政行为。我国目前通行的行政行为在2004年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中被概括为26种。但这26种行政行为并不是全部行政行为，更不是全部具体行政行为事项。实践中，每一种行政行为都可能包括多个具体的行政权力行为事项。具体到档案行政权力清单制定的过程中，有些地方是在一项行政权力下面，分别设置一项或多项档案行政权力事项；有些地方则是在一项行政权力下面，设置一项档案行政权力事项，再在这一档案行政权力事项下面设置多个分项。但也有些地方的档案行政管理机构，由于现有的行政权力类别与实际工作中的具体档案行政行为没有一一直接对应，就要么只列出有对应名称的档案行政权力事项，要么将没有对应行政权力类别的档案行政权力事项统统归入其他行政权力之中。这两种情况都是将档案行政权力事项误读为档案行政行为所致。
4 档案行政行为清单不等于档案行政权力清单
刘文中对26种行政行为相关的档案行政权力及法规依据予以举要阐述，由于文中没有对开列的26种档案行政行为给予明确说明，很容易使人将作者的基本描述格式“档案行政行为类型→档案职权项目名称→档案行政权力的法律法规依据”，误读为“档案行政权力类型→档案职权项目名称→档案行政权力的法律法规依据”。这样看，似乎每一类档案行政行为都与一项档案行政权力相对应，但其实是将档案行政权力清单变成了档案行政行为清单。是“将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单”。[11]
建立档案行政权力清单制度，是全面深化档案行政管理体制改革的重要内容，有利于提高档案行政管理的整体效能、优化档案行政服务、推进档案行政公开。因此，在推行档案行政权力清单制度建立的过程中，有必要搞清楚什么是档案行政权力、档案行政行为，以及档案行政行为与档案行政权力的关系，明白清楚地开展这项工作。
以上是个人的一点浅见，不当之处，还请刘东斌先生及各位同仁批评指正。
参考文献：
[1]张利萍.论档案行政行为主体的合法性[J]. 四川档案，1998，06：17～18.
[2]李建芳.具体档案行政行为：依法治档的中心环节[J]. 档案与建设，1999，12：20～21.
[3]查永军.中国大学学术管理中的学术权力与行政权力冲突研究[D].华中科技大学，2009.
[4][9][10]刘东斌. 档案行政权力种类与法规依据举要[J].档案管理，2016（1）.
[5]吴建南，胡春萍，张攀，王颖迪. 效能建设能改进政府绩效吗？——基于30省面板数据的实证研究[J]. 公共管理学报，2015，03：126～138 159～160.
[6]应松年. 中国行政程序法立法展望[J]. 中国法学，2010，02：5～26.
[7]周佑勇. 行政不作为构成要件的展开[J]. 中国法学，2001，05：64～73.
[8][11] 罗亚苍. 权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J]. 中国行政管理，2015，06：29～33 45.
关键词：档案行政行为；档案行政权力；档案行政权力清单
《档案管理》2016年第一期上刊发了刘东斌先生的《档案行政权力种类与法规依据举要》一文（以下简称“刘文”）。文中举要阐述了档案行政管理部门26种行政行为的档案行政权力及其法规依据，第一次完整地列举出26种档案行政行为，并将档案行政行为与档案行政权力相关联，对正在进行中的档案行政权力清单制度建设工作具有很好的指导作用。读罢全文，感觉文章还有一些欠妥与值得商榷的问题，一是没有对档案行政权力、档案行政行为给予界定；二是没有阐明档案行政行为与档案行政权力的关系，三是错将档案行政行为与档案行政权力简单对应，四是误把档案行政行为清单视为档案行政权力清单。这里冒昧地提出来与刘东斌先生商榷，请给予批评指正。
1 档案行政权力、档案行政行为的界定
由于档案界对档案行政权力、档案行政行为研究较少（知网中题名检索档案行政权力只检索到2篇报纸文献，档案行政行为只检索到4篇期刊文献），目前有关档案行政权力的定义还没有，有关档案行政行为的定义只有两个。张利萍认为：“档案行政行为是档案行政管理部门实施档案行政管理活动的总称，是档案行政管理部门行使公共权力，产生法律效果的行为。”[1]李建芳认为：“具体档案行政行为是档案行政管理主体针对特定的相对人或特定的具体档案事项所实施的，能实际影响相对一方权利、义务的作为或不作为行为。”[2]此后，档案界再没有对档案行政行为进行过专门的界定。笔者个人认为可以将档案行政行为定义为：档案行政主体作出的能够产生档案行政法律效果的行为。即档案行政行为是档案行政主体所为的行为；档案行政行为是行使档案行政职权，进行档案行政管理的行为；档案行政行为是档案行政主体实施的能够产生档案行政法律效果的行为。
“行政权力通常是指国家行政机关的权力，是指国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。”[3]据此，笔者将档案行政权力定义为：“国家档案行政机关的权力，是指国家档案行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法及档案原则对全社会档案事务进行管理的一种能力。”
从两个定义上看，档案行政权力与档案行政行为就存在明显不同。档案行政权力体现的是执行国家意志的能力，而档案行政行为是档案行政主体履行职能时有法律意义的行为。
2 档案行政权力不等于档案行政行为
档案行政权力与档案行政行为的差别，不仅体现在两者的定义上，也反映在两者的相互关系上。
刘文的标题是《档案行政权力种类与法规依据举要》，并在文章的一开始以2004年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中列出的26种行政行为为据，认为：“对于档案行政管理部门来说，除了没有行政救助外，加上行政指导也有26种。也就是说档案行政权力的行政行为共有26种，其中审批类的有行政许可、行政批准、行政给付、行政确认4种，其余为监管类。”[4]除此以外，文章中再没有对档案行政行为、档案行政权力、档案行政行为与档案行政权力的关系进行任何必要的阐述。这就很容易让人感觉档案行政权力种类与档案行政行为种类是一回事，将档案行政行为等同于档案行政权力。事实上“行政权力是行政行为的依据和前提”。[5]“既与谁来行使行政权力无关，也与行政权力的表现形式行政行为的类型无关。”[6]没有法律授权的行政行为不具合法性。而“行政行为是行政主体运用行政权力，产生法律效果的行为”。[7]是行政权力的外在表现形式。“从行政实践看，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，‘无形的’行政权力只有通过‘有形的’行政行为来体现”，[8]但两者不是等同关系。
3 档案行政行为与档案行政权力不是对等或对应关系
刘文中认为“档案行政权力的行政行为共有26种，其中审批类的有行政许可、行政批准、行政给付、行政确认4种，其余为监管类。而据对9个省级档案行政管理机构已公布的档案行政权力清单统计只有13种行政行为。显然并没有将档案行政权力全部列出”， [9]并就这26种行政行为相关的档案行政权力及法规依据予以了举要阐述。文中的表述是：
1行政处罚
1.1职权项目名称：损毁、丢失属于国家所有的档案的处罚
1.2依据：《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二十四条：“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的……”
…… ……
从作者的描述中可以看出，作者的描述格式是档案行政行为类型→档案职权项目名称→档案行政权力的法律法规依据。简单地说就是从行为→权项→依据。但由于文中在每一种档案行政行为类型前没有注明是行政行为，很容易造成两种误读：一是将档案行政行为误读为档案行政权力，二是将档案行政权力事项误读为档案行政行为。
其一，档案行政行为不等于档案行政权力。刘文中“对9个省级档案行政管理机构已公布的档案行政权力清单统计只有13种行政行为”[10]的表述中的13种行政行为，实际上应当是行政权力类型。这些权力类型既适用于档案行政管理机关，也适用于其他行政管理机关。从行政法学的观点看，行政权力包括：行政立法权、行政决策权、行政组织权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政监督检查权、行政处罚权、行政强制执行权、行政司法权等。而行政权力行为是指制定规范和发布命令、禁令，编制和执行计划、规划，实施行政许可，征收税费和给予财政资助，调查统计和发布信息情报，处理和裁决争议、纠纷，采取行政强制措施，实施行政制裁，签订行政合同，提供行政指导等。具体的行为可以指2004年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中列出的26种行政行为，这样看，行政权力的种类要远少于行政行为的种类，而且同一种行政权力可能有一种行政行为，也可能有多种行政行为。行政行为既不等于行政权力，也不与行政权力一一对应。 其二，档案行政权力事项不等于档案行政行为。我国目前通行的行政行为在2004年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中被概括为26种。但这26种行政行为并不是全部行政行为，更不是全部具体行政行为事项。实践中，每一种行政行为都可能包括多个具体的行政权力行为事项。具体到档案行政权力清单制定的过程中，有些地方是在一项行政权力下面，分别设置一项或多项档案行政权力事项；有些地方则是在一项行政权力下面，设置一项档案行政权力事项，再在这一档案行政权力事项下面设置多个分项。但也有些地方的档案行政管理机构，由于现有的行政权力类别与实际工作中的具体档案行政行为没有一一直接对应，就要么只列出有对应名称的档案行政权力事项，要么将没有对应行政权力类别的档案行政权力事项统统归入其他行政权力之中。这两种情况都是将档案行政权力事项误读为档案行政行为所致。
4 档案行政行为清单不等于档案行政权力清单
刘文中对26种行政行为相关的档案行政权力及法规依据予以举要阐述，由于文中没有对开列的26种档案行政行为给予明确说明，很容易使人将作者的基本描述格式“档案行政行为类型→档案职权项目名称→档案行政权力的法律法规依据”，误读为“档案行政权力类型→档案职权项目名称→档案行政权力的法律法规依据”。这样看，似乎每一类档案行政行为都与一项档案行政权力相对应，但其实是将档案行政权力清单变成了档案行政行为清单。是“将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单”。[11]
建立档案行政权力清单制度，是全面深化档案行政管理体制改革的重要内容，有利于提高档案行政管理的整体效能、优化档案行政服务、推进档案行政公开。因此，在推行档案行政权力清单制度建立的过程中，有必要搞清楚什么是档案行政权力、档案行政行为，以及档案行政行为与档案行政权力的关系，明白清楚地开展这项工作。
以上是个人的一点浅见，不当之处，还请刘东斌先生及各位同仁批评指正。
参考文献：
[1]张利萍.论档案行政行为主体的合法性[J]. 四川档案，1998，06：17～18.
[2]李建芳.具体档案行政行为：依法治档的中心环节[J]. 档案与建设，1999，12：20～21.
[3]查永军.中国大学学术管理中的学术权力与行政权力冲突研究[D].华中科技大学，2009.
[4][9][10]刘东斌. 档案行政权力种类与法规依据举要[J].档案管理，2016（1）.
[5]吴建南，胡春萍，张攀，王颖迪. 效能建设能改进政府绩效吗？——基于30省面板数据的实证研究[J]. 公共管理学报，2015，03：126～138 159～160.
[6]应松年. 中国行政程序法立法展望[J]. 中国法学，2010，02：5～26.
[7]周佑勇. 行政不作为构成要件的展开[J]. 中国法学，2001，05：64～73.
[8][11] 罗亚苍. 权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J]. 中国行政管理，2015，06：29～33 45.