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摘要：近年来中西学界已经就政府绩效管理中价值理性与工具理性融合的趋势达成了共识，然而我国业界实践中两大理性还有所偏废。为落实十八届三中全会提出的新要求，业界必须要做出调整。基于文本分析和业界访谈获取的纽约实践资料，可以呈现其通过政府的回应性、公众的参与性、绩效管理的科学性和过程的调适性确保两大理性的融合。
关键词：政府绩效管理；价值理性；工具理性
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）04-0080-03
一、 纽约实践中的理性融合
（一）以参与性和回应性保障价值理性
纽约实践通过汇集公众的公共服务需求，公开绩效数据，保障了公众的参与性和政府的回应性，符合了价值理性对政府绩效管理的要求。
1.广设公众参与渠道
纽约通过广设公众参与渠道使公众需求成为绩效管理的起点。纽约市政府设立了一站式服务平台，43个政府部门通过该平台进行绩效目标的设定、绩效追踪和绩效优化。以311顾客服务中心为例，为实现提高公众与城市政府接触的工作目标，该中心的具体做法是：设立非紧急情况拨打热线311，开通相应网站，接收传统信件和电子邮件，由此收集公众对辖区公共服务的投诉；由专业团队对投诉的内容、区域、频率等进行分析；根据数据分析结果启动决策、投资、监控和评估程序，同时生成反应情况紧急程度的信号灯地图。在此工作流程中，政府广设参与渠道保障了公民参与，将获取的公共服务需求数据作为绩效管理的起点，由此实现了对公众需求的回应性。
2.绩效信息公开
绩效信息公开是绩效监控的前提条件，在纽约全市绩效报告系统中，绩效数据被公布在政府官网上，网民可通过国际互联网查阅和下载下列数据：43个部门的500个关键绩效数据按月公布；包括1500个指标的“市长管理报告”每半年公布一次。虽然各部门绩效并不统一排序，但绩效数据会与前期数据相比较，甚至绘出对比图，给部门领导施压，换届选举的压力也会促使市长关注政府绩效改进。特别值得一提的是，纽约市还设置了不少公众参与绩效监控的简易途径。比如，在市长街道状况观察部网站中，提供了细化到街道的标明位置和道路状况（如路面坑洞）的地图，公众可以追踪道路修补进度；用户借助纽约服务绩效追踪器，可以追踪主要的志愿者和市民参与项目的绩效。由此，公民的信息获知和绩效监管的权利得到了保障。
（二）以科学的绩效管理保证工具理性
1.科学完备的绩效指标体系
纽约政府绩效指标涵盖工作的数量、质量、资源消耗以及绩效优化信息，由此满足以“三E”为代表的工具理性的诉求。以311顾客服务中心绩效指标为例，反映工作数量的指标包括311电话接听量、311网站访问量；反映工作质量的指标包括平均每个电话的等待时间、30秒内接听的电话百分比、每百万个电话的投诉量、十四天内回复的电子邮件百分比、十四天内回复的信件百分比；反映资源消耗的指标包括部门经费开支、人员数量、加班费支付总额；提示绩效优化信息的指标包括用非英语拨打的电话百分比，由此可以知道小语种接线员的数量适当否，以确保少数族群的参与。
2.系统化的绩效管理流程
当311获取公共服务需求信息后，数据分析、决策、投资、监控和评估紧随其后，形成了一个完整的政府绩效管理流程，这有利于防止政府绩效管理中的“六化”：防止需求信息采集的“符号化”，即形式上进行了数据采集而事实上却并不使用；防止数据分析的“报表化”，即仅供领导参阅并不用于打开“政策之窗”；防止决策的“唯上论”，即决策重在围绕领导偏好而非公众需求；防止投资的“功利化”，即投资仅追求形象工程和政绩工程忽视“良心工程”；防止监控的“形式化”，即政府自我监控难以落实；防止评估的“庸俗化”，即评估变成“奖优罚劣”的借口而非优化绩效，提升公众满意度的手段。
3.仅有纵向没有横向的绩效标杆管理
所谓标杆管理是指寻找绩效优胜者，与自我比较，找出差距，学习最佳做法，提高绩效并赶超的持续活动，这是一种比较简单易行的绩效提升办法。纽约政府绩效数据会与过往数据同时公布，以一年两次的《市长报告》为例，在2013年财政年度《早期市长报告》（7～10月）中公布的数据包括：过去三个财政年度的绩效数据、本财政年度和下一财政年度的目标数据、上一财政年度和本财政年度7～10月实际数据；而在2013年财政年度《全年市长管理报告》（头年7月至本年6月）中公布的绩效数据为：过去五个财政年度的绩效数据、据预算和绩效预期修正过的绩效目标、绩效数据的增减（或仅提供信息）、绩效数据5至10年趋势评估简图。政府管理者和公众一年有至少两次机会较为全面地、直观地了解政府部门绩效的高低、目标实现的好坏。政府管理者既能自省，又能持续性地感受到来自公众的改善绩效的压力，而不用等到一个财政年度终了时才关注绩效改进。
而且，纽约政府绩效数据并不进行部门横向比较和排序。纽约政府绩效指标并不整齐划一，在2013上半年市长管理报告中涉及43个部门1500个指标，关键业绩指标500个，平均而言每个部门有37.5个绩效指标，其中关键业绩指标11.6个。部门绩效指标彼此之间缺乏可比性，因此并不会进行部门绩效排序，这看似粗泛的做法是具有合理性的。
（三） 通过渐进调适追求适合而非模式
笔者于2012年10月在兰州大学举行的“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践高端论坛”上听到美国纽约市长执行办公室负责绩效管理的Jeff Tryens副主任的演讲，感知到纽约实践中理性融合的现实然而略感语焉不详后，对他进行了访谈。当笔者问到“纽约的做法主要是基于哪种管理思想或模式”时，对方的回答是：“我们没有基于某种管理思想，更没有模式。我们只是不断地调整，以适应纽约不断变化的情况。如果调整后公众更满意，那么我们就进行保留；如果不是这样，我们就继续调整。” 刚开始，笔者以为此番话是谦虚之辞，然而在浏览Jeff Tryens先生推荐的纽约政府网站，尤其是浏览了数年的《市长管理报告》（纽约每个财政年度出两期，已经坚持了36年）后，发现政府绩效指标和呈现方式每年都在进行微调，才明白此言不虚。政府绩效管理环境一直在发生变化，没有哪一种管理思想或模式能够包治百病，通过渐进调适回应环境的变化，以公众的评价作为检验绩效管理成败的主要标准，这应该说是现代公共行政的不二之选。
二、 对我国的启示
第一，鼓励和保障公众全程参与政府绩效管理。纽约市政府绩效管理的整个过程（目标设定、过程管理、评价及评价结果运用）中，公民参与都得到了保障。根据学界研究和业界访谈，我国目标设定环节有专家论证，绩效过程管理中有媒体监督，但是其他环节对公众开放的幅度小，公众参与的路径单一，程度浅。目前对策有二，其一是开展公共服务需求调查，以此作为绩效目标设定的重要依据。由于我国“公民力量尚未强大到足以驱动行政过程”，“政府在整个行政过程中有必要起到主导作用，同时兼具培育公民社会的重任”[1]（P42～46），因此我国的服务型政府并非如纽约政府一样处于“回应服务型”阶段，而是处于“积极服务型”阶段，需要主动出击，调查公共服务需求并积极响应。其二是逐渐加大绩效信息公开力度，提高公众的知晓率和关注度，追求培育公民社会之目的。
第二，绩效管理融专业性于形象化之中。专业化是工具理性的要求，而形象化则是价值理性的需要。工具理性要求专业技术人员系统科学地推进政府绩效管理，然而绩效管理的价值指向是为公众提供更好的公共服务，因此不能只顾技术官僚的方便而忽视普通大众的需要，二者可以并行不悖。由访谈我国政府绩效管理从业者得知，我国政府绩效管理专业性中的突出问题是，绩效考核指标体系中重视经济发展指标轻视可持续发展指标和民生指标，重视总量指标和结构指标轻视质量指标。由于绩效考核指标体系具有导向性，这一问题导致的结果就是经济虽然发展了，但是环境遭到了破坏，公众满意度降低；就算是经济发展也是以规模取胜，结构虽在微调但质量总体欠佳。在对政府绩效信息进行政务公开的过程中，常见的问题是术语堆砌，数字成灾，让公众不知所云。纽约的启示是：经济发展固然重要，民生指标权重应该加大；数量和结构固然重要，质量同样不可偏废。以此为前提，政府绩效管理需要向公众形象化地呈现其过程与结果。如将抽象的“公众对城市政府服务的接触”操作化为生活化的指标；在呈现政府绩效数据时以折线图、柱状图进行纵向数据比较；在行政区划图上以“信号灯示意图”的形式对公共服务的供需进行动态呈现，这些做法简明易懂，便于公众进行绩效监督。
第三，引导部门绩效标杆管理淡化跨部门横向比较。一般而言，标杆管理的步骤是：确定标杆内容和对象；收集绩效数据进行差距分析；制定实施行动计划缩小绩效差距；监控调整标杆对象。标杆管理成功的前提是选择合适的标杆对象并找到差距所在，由于美国纽约的政府绩效管理已经颇具特色广受认可，因此他们有足够的自信进行自我标杆，不断地超越自我追求卓越。迥异的国情使得我们不能照搬照抄，但可以学习其标杆管理的思维，向受到好评的兄弟单位学习，由此开阔视野、追求绩效改进、为公众更好地服务。此外，业界还需要考虑跨部门绩效排名的适切性。
第四，因地制宜探索理性融合方式而非追求模式。在我国政府绩效管理的过程当中，各地经验总结中动辄使用“模式”一词而很少进行反思。在百度搜索引擎中以“政府绩效管理模式”作为检索词对网页进行检索，可以获知青岛模式、珠海模式、深圳模式、哈尔滨模式、南通模式……所谓“模式”，应当是具有一定普适性的，在环境相近的情况下是可以复制推广，结果可以预期和检验的。然而这些“模式”却并非个个如此，大部分只能算“个案”。因此，政府绩效管理业界可能需要端正认识，尽量结合本地行政生态，探索政府绩效管理中两大理性的融合方式，不要盲目追求“模式”。
综上所述，在学界纷纷呼唤政府绩效管理中价值理性与工具理性相融合的今天，十八届三中全会也对此进行了新的部署，业界需要摒弃一味偏好价值理性的做法，开展理性融合的探索实践。纽约实践从参与性、回应性、科学性、调适性四个方面为我们提供了参考思路。借鉴这些富有操作性的西方经验，并结合我国行政生态进行改造利用，有望助推新时期行政体制改革，提高政府绩效，改善公共服务，提高公众满意度。
[参考文献][1]孙萍，等.服务型政府发展阶段探析[J].东北大学学报（社会科学版），2012.
The Combination of Rationalities in the Government Performance
Management in New York， USA and Its Instruction
LUO Hong-xia， CUI Yun-wu
（School of Public Administration， Yunnan University， Kunming， 650091， Yunnan， China）
Abstract：The academy of the West and the east has reached a consensus recently that the value rationality and instrumental rationality be combined during the management of government performance. However， in the practice of China， the rationalities are not equally paid attention to. In order to realize the new objectives set by the third plenary meeting of the 18th session of CPC， the practitioners have to make some adjustments. The data from text analysis and practitioners interviewing can reveal that the responsiveness of government， the participation of the public，the science of the performance management，the adjustability of the progress of New York practice in the management of government performance insure the rationalities combination.
Keywords：the management of government performance； value rationality； instrumental rationality
〔责任编辑：黎 玫〕
关键词：政府绩效管理；价值理性；工具理性
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）04-0080-03
一、 纽约实践中的理性融合
（一）以参与性和回应性保障价值理性
纽约实践通过汇集公众的公共服务需求，公开绩效数据，保障了公众的参与性和政府的回应性，符合了价值理性对政府绩效管理的要求。
1.广设公众参与渠道
纽约通过广设公众参与渠道使公众需求成为绩效管理的起点。纽约市政府设立了一站式服务平台，43个政府部门通过该平台进行绩效目标的设定、绩效追踪和绩效优化。以311顾客服务中心为例，为实现提高公众与城市政府接触的工作目标，该中心的具体做法是：设立非紧急情况拨打热线311，开通相应网站，接收传统信件和电子邮件，由此收集公众对辖区公共服务的投诉；由专业团队对投诉的内容、区域、频率等进行分析；根据数据分析结果启动决策、投资、监控和评估程序，同时生成反应情况紧急程度的信号灯地图。在此工作流程中，政府广设参与渠道保障了公民参与，将获取的公共服务需求数据作为绩效管理的起点，由此实现了对公众需求的回应性。
2.绩效信息公开
绩效信息公开是绩效监控的前提条件，在纽约全市绩效报告系统中，绩效数据被公布在政府官网上，网民可通过国际互联网查阅和下载下列数据：43个部门的500个关键绩效数据按月公布；包括1500个指标的“市长管理报告”每半年公布一次。虽然各部门绩效并不统一排序，但绩效数据会与前期数据相比较，甚至绘出对比图，给部门领导施压，换届选举的压力也会促使市长关注政府绩效改进。特别值得一提的是，纽约市还设置了不少公众参与绩效监控的简易途径。比如，在市长街道状况观察部网站中，提供了细化到街道的标明位置和道路状况（如路面坑洞）的地图，公众可以追踪道路修补进度；用户借助纽约服务绩效追踪器，可以追踪主要的志愿者和市民参与项目的绩效。由此，公民的信息获知和绩效监管的权利得到了保障。
（二）以科学的绩效管理保证工具理性
1.科学完备的绩效指标体系
纽约政府绩效指标涵盖工作的数量、质量、资源消耗以及绩效优化信息，由此满足以“三E”为代表的工具理性的诉求。以311顾客服务中心绩效指标为例，反映工作数量的指标包括311电话接听量、311网站访问量；反映工作质量的指标包括平均每个电话的等待时间、30秒内接听的电话百分比、每百万个电话的投诉量、十四天内回复的电子邮件百分比、十四天内回复的信件百分比；反映资源消耗的指标包括部门经费开支、人员数量、加班费支付总额；提示绩效优化信息的指标包括用非英语拨打的电话百分比，由此可以知道小语种接线员的数量适当否，以确保少数族群的参与。
2.系统化的绩效管理流程
当311获取公共服务需求信息后，数据分析、决策、投资、监控和评估紧随其后，形成了一个完整的政府绩效管理流程，这有利于防止政府绩效管理中的“六化”：防止需求信息采集的“符号化”，即形式上进行了数据采集而事实上却并不使用；防止数据分析的“报表化”，即仅供领导参阅并不用于打开“政策之窗”；防止决策的“唯上论”，即决策重在围绕领导偏好而非公众需求；防止投资的“功利化”，即投资仅追求形象工程和政绩工程忽视“良心工程”；防止监控的“形式化”，即政府自我监控难以落实；防止评估的“庸俗化”，即评估变成“奖优罚劣”的借口而非优化绩效，提升公众满意度的手段。
3.仅有纵向没有横向的绩效标杆管理
所谓标杆管理是指寻找绩效优胜者，与自我比较，找出差距，学习最佳做法，提高绩效并赶超的持续活动，这是一种比较简单易行的绩效提升办法。纽约政府绩效数据会与过往数据同时公布，以一年两次的《市长报告》为例，在2013年财政年度《早期市长报告》（7～10月）中公布的数据包括：过去三个财政年度的绩效数据、本财政年度和下一财政年度的目标数据、上一财政年度和本财政年度7～10月实际数据；而在2013年财政年度《全年市长管理报告》（头年7月至本年6月）中公布的绩效数据为：过去五个财政年度的绩效数据、据预算和绩效预期修正过的绩效目标、绩效数据的增减（或仅提供信息）、绩效数据5至10年趋势评估简图。政府管理者和公众一年有至少两次机会较为全面地、直观地了解政府部门绩效的高低、目标实现的好坏。政府管理者既能自省，又能持续性地感受到来自公众的改善绩效的压力，而不用等到一个财政年度终了时才关注绩效改进。
而且，纽约政府绩效数据并不进行部门横向比较和排序。纽约政府绩效指标并不整齐划一，在2013上半年市长管理报告中涉及43个部门1500个指标，关键业绩指标500个，平均而言每个部门有37.5个绩效指标，其中关键业绩指标11.6个。部门绩效指标彼此之间缺乏可比性，因此并不会进行部门绩效排序，这看似粗泛的做法是具有合理性的。
（三） 通过渐进调适追求适合而非模式
笔者于2012年10月在兰州大学举行的“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践高端论坛”上听到美国纽约市长执行办公室负责绩效管理的Jeff Tryens副主任的演讲，感知到纽约实践中理性融合的现实然而略感语焉不详后，对他进行了访谈。当笔者问到“纽约的做法主要是基于哪种管理思想或模式”时，对方的回答是：“我们没有基于某种管理思想，更没有模式。我们只是不断地调整，以适应纽约不断变化的情况。如果调整后公众更满意，那么我们就进行保留；如果不是这样，我们就继续调整。” 刚开始，笔者以为此番话是谦虚之辞，然而在浏览Jeff Tryens先生推荐的纽约政府网站，尤其是浏览了数年的《市长管理报告》（纽约每个财政年度出两期，已经坚持了36年）后，发现政府绩效指标和呈现方式每年都在进行微调，才明白此言不虚。政府绩效管理环境一直在发生变化，没有哪一种管理思想或模式能够包治百病，通过渐进调适回应环境的变化，以公众的评价作为检验绩效管理成败的主要标准，这应该说是现代公共行政的不二之选。
二、 对我国的启示
第一，鼓励和保障公众全程参与政府绩效管理。纽约市政府绩效管理的整个过程（目标设定、过程管理、评价及评价结果运用）中，公民参与都得到了保障。根据学界研究和业界访谈，我国目标设定环节有专家论证，绩效过程管理中有媒体监督，但是其他环节对公众开放的幅度小，公众参与的路径单一，程度浅。目前对策有二，其一是开展公共服务需求调查，以此作为绩效目标设定的重要依据。由于我国“公民力量尚未强大到足以驱动行政过程”，“政府在整个行政过程中有必要起到主导作用，同时兼具培育公民社会的重任”[1]（P42～46），因此我国的服务型政府并非如纽约政府一样处于“回应服务型”阶段，而是处于“积极服务型”阶段，需要主动出击，调查公共服务需求并积极响应。其二是逐渐加大绩效信息公开力度，提高公众的知晓率和关注度，追求培育公民社会之目的。
第二，绩效管理融专业性于形象化之中。专业化是工具理性的要求，而形象化则是价值理性的需要。工具理性要求专业技术人员系统科学地推进政府绩效管理，然而绩效管理的价值指向是为公众提供更好的公共服务，因此不能只顾技术官僚的方便而忽视普通大众的需要，二者可以并行不悖。由访谈我国政府绩效管理从业者得知，我国政府绩效管理专业性中的突出问题是，绩效考核指标体系中重视经济发展指标轻视可持续发展指标和民生指标，重视总量指标和结构指标轻视质量指标。由于绩效考核指标体系具有导向性，这一问题导致的结果就是经济虽然发展了，但是环境遭到了破坏，公众满意度降低；就算是经济发展也是以规模取胜，结构虽在微调但质量总体欠佳。在对政府绩效信息进行政务公开的过程中，常见的问题是术语堆砌，数字成灾，让公众不知所云。纽约的启示是：经济发展固然重要，民生指标权重应该加大；数量和结构固然重要，质量同样不可偏废。以此为前提，政府绩效管理需要向公众形象化地呈现其过程与结果。如将抽象的“公众对城市政府服务的接触”操作化为生活化的指标；在呈现政府绩效数据时以折线图、柱状图进行纵向数据比较；在行政区划图上以“信号灯示意图”的形式对公共服务的供需进行动态呈现，这些做法简明易懂，便于公众进行绩效监督。
第三，引导部门绩效标杆管理淡化跨部门横向比较。一般而言，标杆管理的步骤是：确定标杆内容和对象；收集绩效数据进行差距分析；制定实施行动计划缩小绩效差距；监控调整标杆对象。标杆管理成功的前提是选择合适的标杆对象并找到差距所在，由于美国纽约的政府绩效管理已经颇具特色广受认可，因此他们有足够的自信进行自我标杆，不断地超越自我追求卓越。迥异的国情使得我们不能照搬照抄，但可以学习其标杆管理的思维，向受到好评的兄弟单位学习，由此开阔视野、追求绩效改进、为公众更好地服务。此外，业界还需要考虑跨部门绩效排名的适切性。
第四，因地制宜探索理性融合方式而非追求模式。在我国政府绩效管理的过程当中，各地经验总结中动辄使用“模式”一词而很少进行反思。在百度搜索引擎中以“政府绩效管理模式”作为检索词对网页进行检索，可以获知青岛模式、珠海模式、深圳模式、哈尔滨模式、南通模式……所谓“模式”，应当是具有一定普适性的，在环境相近的情况下是可以复制推广，结果可以预期和检验的。然而这些“模式”却并非个个如此，大部分只能算“个案”。因此，政府绩效管理业界可能需要端正认识，尽量结合本地行政生态，探索政府绩效管理中两大理性的融合方式，不要盲目追求“模式”。
综上所述，在学界纷纷呼唤政府绩效管理中价值理性与工具理性相融合的今天，十八届三中全会也对此进行了新的部署，业界需要摒弃一味偏好价值理性的做法，开展理性融合的探索实践。纽约实践从参与性、回应性、科学性、调适性四个方面为我们提供了参考思路。借鉴这些富有操作性的西方经验，并结合我国行政生态进行改造利用，有望助推新时期行政体制改革，提高政府绩效，改善公共服务，提高公众满意度。
[参考文献][1]孙萍，等.服务型政府发展阶段探析[J].东北大学学报（社会科学版），2012.
The Combination of Rationalities in the Government Performance
Management in New York， USA and Its Instruction
LUO Hong-xia， CUI Yun-wu
（School of Public Administration， Yunnan University， Kunming， 650091， Yunnan， China）
Abstract：The academy of the West and the east has reached a consensus recently that the value rationality and instrumental rationality be combined during the management of government performance. However， in the practice of China， the rationalities are not equally paid attention to. In order to realize the new objectives set by the third plenary meeting of the 18th session of CPC， the practitioners have to make some adjustments. The data from text analysis and practitioners interviewing can reveal that the responsiveness of government， the participation of the public，the science of the performance management，the adjustability of the progress of New York practice in the management of government performance insure the rationalities combination.
Keywords：the management of government performance； value rationality； instrumental rationality
〔责任编辑：黎 玫〕