论文部分内容阅读
摘要：笔者根据多年工作经验，全面的论述了县乡公路管理体制改革的宏观背景，并从县乡公路行业管理怵制改革的必要性和紧迫性进行剖析，阐述了公路管理体制改革的主要任务，明确了县乡公路管理体制的改革措施，同时对县乡公路的前景进行了展望。
关键词：县乡公路；管理；发展
1 县乡公路管理体制改革的背景
我国的道路交通有着悠久而光辉的历史，西周时代建立起比较完善的城乡道路管理体系，由于长期的封建制度严重束缚了生产力的发展。我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方。多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我同国政社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此，按社会主义市场经济的要求，建立高效、科学的公路管理体制已经成为全国各级交通主管部门的一项重要任务。
1.1 现代公路的基本属性
公路的社会归属和行业归属很复杂。一方面它作为社会经济的基础性没施，公路具有社会性和公益性，它向全社会提供开放式的社会化服务，任何客体都可以使用它。另一方面现代公路作为一种具有特定涵义的社会商品，具有特殊的商品属性，它通过向社会公众提供可以获取特定收益的服务而产生经济效益和社会效益，它的特定使用方必须以一定的方式如收取养路费、通行费、财政税收中公路费用的转移支付等来实现公路商品的投资回报。
1.2 公路管理体制格局
公路管理体制格局的不合理是我国在长期的国家管理、建设实践中形成的对非政府机关、企业组织、社会团体的社会公共服务型组织的一种约定成俗的名称“事业单位”，是我国生产力发展水平十分落后的情况下的产物。公路服务对象的社会性一方面需要有一个有力的计划体制框架来协调一个国家、一个省、一个县的公路管理。另一方面公路基础产业的高投人性同样需要一个相对称的机构来组织和整合有限的国家资源、地方资源、企业力量和社会劳动力共同支撑公路事业的发展，为国民经济的复苏和发展服务。这种格局明确了当时的公路部门行业属性，即它既要承担政府部门赋予的管理职能和协凋、组织、整合社会各方力量服务公路事业发展的职责，又要在不以为国家积累资金为主要目的前提下承担起公路养护、建设等企业范畴的事务。在社会主义市场经济体系日益健全和完善的今天，对公路管理部门而言，这种事企不分、权责不明的体制制约了抑制了公路产业的商品属性的张扬，使公路作为社会资本要素的地位得不到体现。
2 县乡公路管理体制改革的必要性
(1)公路管理体制改革的必要性随着改革开放的不断深入，传统管理体制的种种弊端逐步暴露出来。①政企不分，事企不分公路管理机构，既有代表国家管理公路的行政职能．又承担着公路的设计、施工、养护等生产任务，政事企合一。这种体制，生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭现象十分严重。这样既影响了公路管理，又压抑了生产单位的积极性和主动性。②机构重叠，职能交叉公路管理机构重复设置的问题比较突出，部分省(区)在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局以及路政管理局，有的还准备设置收费公路管理局等，在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成了多头管理，同时部门之间的利益冲突也日见严重。此外，机构名称也不规范，县级县乡公路管理机构就有有几种称谓，如：县乡公路管理所、县乡公路管理局或农村公路管理所等。
(2)公路体制改革的有利时机中国加入WTO以来，国家采取积极的财政政策，交通公路部门的思想观念得到进一步的解放，公路投资建设模式也在不断创新，公路部门以及各级政府部门、人民群众建设公路的热情不断高涨，公路事业占尽天时、地利、人和。首先，国家继续实施积极的财政政策，交通基础设施建设投入力度讲一步加大。县乡公路自分级管理以来，随着分批实施的“乡乡”通油路、‘‘十五”后三年完成的农村公路“通达工程”，以及启动的“村村通”油路(水泥路)工程，都将极大地提升县乡公路形象，也为县乡公路部门的大发展提供了巨大的市场平台和直接的项目来源；其次，我国宏观经济持续走好，资本市场活跃、游资多且看好收益稳定的公路事业，为我们的大发展提供了充足的融资空间；其三，国内产业结构调整力度增强，产业领域开放空间不断加大，拓展领域广。
3 县乡公路体制改革的主要任务和措施
3．1改革管理机构
建立一支高素质的专业化管理队伍公路管理机构从中央到地方按四级设置，每一级设立一个公路管理机构，在政府交通主管部门的领导下行使本辖区内公路的规划、建设、养护、路政和收费公路等有关行政管理职责，同时规范名称，各级公路管理机构在改革中，都要政企分开、事企分开，转变职能，精简机构，压缩编制，加强对公路管理人员的培训，严格按照标准录用公路管理人员，建立起精简高效、运转协调的管理机构，培养一支高素质的管理队伍。
3.2完善县乡公路管理
机构要进一步完善县乡公路管理机构，形成省、市、县、乡四级有机的县乡公路管理体系。县乡公路建设投资主体是县乡两级政府，各级县乡公路管理机构主要是通过一定的政策调节推动主体加强县乡公路建管，保证良好的通行能力。各级县乡公路管理机构主要职责是：县级：县乡公路管理政策落实的主要责任机构。落实本地县乡公路建养计划并具体组织实施，养护管理辖区县乡公路，协调与县、乡两级政府关系，促进县乡两级政府发动群众修建管理乡村公路，指导和管理工程建設，保证工程质量。乡级：农村公路修建任务的计划安排和具体执行者，协调与乡村群众关系，养护管理辖区乡村公路，保证良好的通行能力。省级应成立专门的县乡公路管理机构(目前，我省的县乡公路管理部门还只是交通厅下设的一个科室)。鉴于所承担的职责和范围之广，为了便于各市、县更好地开展工作，加快农村公路建设步伐，省级县乡公路管理部门的行政等级和机构设置应与省公路局保持一致。乡级应设置由主管领导具体负责的农村公路管理办公室，指导和监督农村公路建设、养护中“一事一议”、“三六一机制”等制度的建立及执行，成立并完善较为固定的养护队伍，佐证养管人员有相应的技术熟练能力，保证道路养护作业到位。
3.3加大力度强化县乡公路管理
将县乡公路建养纳入政府目标管理体系。县乡公路投资主体是县乡两级政府，一方面县乡公路的好坏主要取决于县乡两级政府的重视程度，另一方面县乡公路的好坏对县乡地方经济有很大的影响作用。因此，应将县乡公路建、养、管纳入政府目标管理体系。近几年各地县乡公路建养管重视程序不一，随着政府目标体系的逐渐完善，县乡公路建养管工作必将因未能列入政府目标体系而遭到旁待。因此，应从省政府或者市政府目标管理开始，层层纳入目标管理。由交通部门(县乡公路管理机关)对下级政府提出县乡公路建养管目标并进行考评，这样必将使县乡公路工作走向良性发展的道路。要完善县乡公路管理办法，保证用于县乡公路建设的村提留、乡统筹款到位。用于县乡公路建设的村提留、乡统筹是经国家和省、市各级政府审核通过的合理收费项目，不属于乱摊派问题。必须将这部分款用于改善县乡公路。实现专款专用。切实保证县乡道路状况良好。要进一步完善乡级管理机构，要成立由乡政府牵头的乡级公路管理机构，相对固定养护人员，要实行农村公路建设和大、中修基金制度，提取修建基金。要保证养护人员收入和必要的养护工具、材料。还要加强对养护工作的检查考评，也可通过开展劳动竞塞形式提高道路养护水平。
3.4县乡公路体制改革的趋势和前景展望
公路行业改革是行政体制改革的一部分。就全国范围来说，公路行业改革没有统一固定的模式，但总的方向是在事企分开的基础上建立一个精简、统一、效能的公路管理机关，科学规范部门职能，实现机构和编制的法定化。按照这个方向，公路管理机关的职能主要是执行政府决策、实施行业监管、服务市场体系、提供公共产品，并承担政府和法律法规委托授权的事项。事企分开的后的公路管理机关将由直接参与型机关变为宏观干预型机关，不再直接参与经济活动，而是通过计划调控等手段实现对公路市场的宏观干预，用市场化手段确保公路行业公共产品的完好率和技术状况，发展公路交通事业；由管人、管事、管企业的无边界管理变为以服务、监管、执法为核心的定位型管理，强化事权、加强执法、突出服务，不再承担企业职能和其他可由企业行为替代的具体职能，主要承担提供公共产品服务、保护路产路权、维护市场秩序等公共职能。通过构筑现代公路市场平台，容纳公路建设和养护的资本，落实公路行业的相关法律、法规和市场规则，承载公路领域的资源、企业组织机构和信息，促进公路资源的合理配置，使行业管理和市场竞争在统一的平台和公开、公平、公正原则的基础上有序开展，推动公路事业低成本、高效率地快速发展。在这个平台上，行业壁垒和地方保护将被破除，依法依规和市场化运作将是平台运行的主规则县乡公路行业管理体制改革是一项复杂的改革系统工程，需要突破，更需要创新，总的改革方向是通过行业再造建立符合社会主义市场经济体制的公路新体制，通过公路行业的制度创新推动发展手段创新，全面推动县乡公路事业的持续、快速、健康发展。
4 结束语
我国的公路管理工作正处于一个继往开来的关键时期，随着大规模公路建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作，特别是国家税费改革工作正在进行之中，延续了数十年的公路建设、养护、管理筹资方式和资金渠道将发生重大变革，在这种形势下，各级公路主管部门应切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型公路管理体制，努力构筑一个高效、科学、合理的公路管理体系。
关键词：县乡公路；管理；发展
1 县乡公路管理体制改革的背景
我国的道路交通有着悠久而光辉的历史，西周时代建立起比较完善的城乡道路管理体系，由于长期的封建制度严重束缚了生产力的发展。我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方。多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我同国政社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此，按社会主义市场经济的要求，建立高效、科学的公路管理体制已经成为全国各级交通主管部门的一项重要任务。
1.1 现代公路的基本属性
公路的社会归属和行业归属很复杂。一方面它作为社会经济的基础性没施，公路具有社会性和公益性，它向全社会提供开放式的社会化服务，任何客体都可以使用它。另一方面现代公路作为一种具有特定涵义的社会商品，具有特殊的商品属性，它通过向社会公众提供可以获取特定收益的服务而产生经济效益和社会效益，它的特定使用方必须以一定的方式如收取养路费、通行费、财政税收中公路费用的转移支付等来实现公路商品的投资回报。
1.2 公路管理体制格局
公路管理体制格局的不合理是我国在长期的国家管理、建设实践中形成的对非政府机关、企业组织、社会团体的社会公共服务型组织的一种约定成俗的名称“事业单位”，是我国生产力发展水平十分落后的情况下的产物。公路服务对象的社会性一方面需要有一个有力的计划体制框架来协调一个国家、一个省、一个县的公路管理。另一方面公路基础产业的高投人性同样需要一个相对称的机构来组织和整合有限的国家资源、地方资源、企业力量和社会劳动力共同支撑公路事业的发展，为国民经济的复苏和发展服务。这种格局明确了当时的公路部门行业属性，即它既要承担政府部门赋予的管理职能和协凋、组织、整合社会各方力量服务公路事业发展的职责，又要在不以为国家积累资金为主要目的前提下承担起公路养护、建设等企业范畴的事务。在社会主义市场经济体系日益健全和完善的今天，对公路管理部门而言，这种事企不分、权责不明的体制制约了抑制了公路产业的商品属性的张扬，使公路作为社会资本要素的地位得不到体现。
2 县乡公路管理体制改革的必要性
(1)公路管理体制改革的必要性随着改革开放的不断深入，传统管理体制的种种弊端逐步暴露出来。①政企不分，事企不分公路管理机构，既有代表国家管理公路的行政职能．又承担着公路的设计、施工、养护等生产任务，政事企合一。这种体制，生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭现象十分严重。这样既影响了公路管理，又压抑了生产单位的积极性和主动性。②机构重叠，职能交叉公路管理机构重复设置的问题比较突出，部分省(区)在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局以及路政管理局，有的还准备设置收费公路管理局等，在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成了多头管理，同时部门之间的利益冲突也日见严重。此外，机构名称也不规范，县级县乡公路管理机构就有有几种称谓，如：县乡公路管理所、县乡公路管理局或农村公路管理所等。
(2)公路体制改革的有利时机中国加入WTO以来，国家采取积极的财政政策，交通公路部门的思想观念得到进一步的解放，公路投资建设模式也在不断创新，公路部门以及各级政府部门、人民群众建设公路的热情不断高涨，公路事业占尽天时、地利、人和。首先，国家继续实施积极的财政政策，交通基础设施建设投入力度讲一步加大。县乡公路自分级管理以来，随着分批实施的“乡乡”通油路、‘‘十五”后三年完成的农村公路“通达工程”，以及启动的“村村通”油路(水泥路)工程，都将极大地提升县乡公路形象，也为县乡公路部门的大发展提供了巨大的市场平台和直接的项目来源；其次，我国宏观经济持续走好，资本市场活跃、游资多且看好收益稳定的公路事业，为我们的大发展提供了充足的融资空间；其三，国内产业结构调整力度增强，产业领域开放空间不断加大，拓展领域广。
3 县乡公路体制改革的主要任务和措施
3．1改革管理机构
建立一支高素质的专业化管理队伍公路管理机构从中央到地方按四级设置，每一级设立一个公路管理机构，在政府交通主管部门的领导下行使本辖区内公路的规划、建设、养护、路政和收费公路等有关行政管理职责，同时规范名称，各级公路管理机构在改革中，都要政企分开、事企分开，转变职能，精简机构，压缩编制，加强对公路管理人员的培训，严格按照标准录用公路管理人员，建立起精简高效、运转协调的管理机构，培养一支高素质的管理队伍。
3.2完善县乡公路管理
机构要进一步完善县乡公路管理机构，形成省、市、县、乡四级有机的县乡公路管理体系。县乡公路建设投资主体是县乡两级政府，各级县乡公路管理机构主要是通过一定的政策调节推动主体加强县乡公路建管，保证良好的通行能力。各级县乡公路管理机构主要职责是：县级：县乡公路管理政策落实的主要责任机构。落实本地县乡公路建养计划并具体组织实施，养护管理辖区县乡公路，协调与县、乡两级政府关系，促进县乡两级政府发动群众修建管理乡村公路，指导和管理工程建設，保证工程质量。乡级：农村公路修建任务的计划安排和具体执行者，协调与乡村群众关系，养护管理辖区乡村公路，保证良好的通行能力。省级应成立专门的县乡公路管理机构(目前，我省的县乡公路管理部门还只是交通厅下设的一个科室)。鉴于所承担的职责和范围之广，为了便于各市、县更好地开展工作，加快农村公路建设步伐，省级县乡公路管理部门的行政等级和机构设置应与省公路局保持一致。乡级应设置由主管领导具体负责的农村公路管理办公室，指导和监督农村公路建设、养护中“一事一议”、“三六一机制”等制度的建立及执行，成立并完善较为固定的养护队伍，佐证养管人员有相应的技术熟练能力，保证道路养护作业到位。
3.3加大力度强化县乡公路管理
将县乡公路建养纳入政府目标管理体系。县乡公路投资主体是县乡两级政府，一方面县乡公路的好坏主要取决于县乡两级政府的重视程度，另一方面县乡公路的好坏对县乡地方经济有很大的影响作用。因此，应将县乡公路建、养、管纳入政府目标管理体系。近几年各地县乡公路建养管重视程序不一，随着政府目标体系的逐渐完善，县乡公路建养管工作必将因未能列入政府目标体系而遭到旁待。因此，应从省政府或者市政府目标管理开始，层层纳入目标管理。由交通部门(县乡公路管理机关)对下级政府提出县乡公路建养管目标并进行考评，这样必将使县乡公路工作走向良性发展的道路。要完善县乡公路管理办法，保证用于县乡公路建设的村提留、乡统筹款到位。用于县乡公路建设的村提留、乡统筹是经国家和省、市各级政府审核通过的合理收费项目，不属于乱摊派问题。必须将这部分款用于改善县乡公路。实现专款专用。切实保证县乡道路状况良好。要进一步完善乡级管理机构，要成立由乡政府牵头的乡级公路管理机构，相对固定养护人员，要实行农村公路建设和大、中修基金制度，提取修建基金。要保证养护人员收入和必要的养护工具、材料。还要加强对养护工作的检查考评，也可通过开展劳动竞塞形式提高道路养护水平。
3.4县乡公路体制改革的趋势和前景展望
公路行业改革是行政体制改革的一部分。就全国范围来说，公路行业改革没有统一固定的模式，但总的方向是在事企分开的基础上建立一个精简、统一、效能的公路管理机关，科学规范部门职能，实现机构和编制的法定化。按照这个方向，公路管理机关的职能主要是执行政府决策、实施行业监管、服务市场体系、提供公共产品，并承担政府和法律法规委托授权的事项。事企分开的后的公路管理机关将由直接参与型机关变为宏观干预型机关，不再直接参与经济活动，而是通过计划调控等手段实现对公路市场的宏观干预，用市场化手段确保公路行业公共产品的完好率和技术状况，发展公路交通事业；由管人、管事、管企业的无边界管理变为以服务、监管、执法为核心的定位型管理，强化事权、加强执法、突出服务，不再承担企业职能和其他可由企业行为替代的具体职能，主要承担提供公共产品服务、保护路产路权、维护市场秩序等公共职能。通过构筑现代公路市场平台，容纳公路建设和养护的资本，落实公路行业的相关法律、法规和市场规则，承载公路领域的资源、企业组织机构和信息，促进公路资源的合理配置，使行业管理和市场竞争在统一的平台和公开、公平、公正原则的基础上有序开展，推动公路事业低成本、高效率地快速发展。在这个平台上，行业壁垒和地方保护将被破除，依法依规和市场化运作将是平台运行的主规则县乡公路行业管理体制改革是一项复杂的改革系统工程，需要突破，更需要创新，总的改革方向是通过行业再造建立符合社会主义市场经济体制的公路新体制，通过公路行业的制度创新推动发展手段创新，全面推动县乡公路事业的持续、快速、健康发展。
4 结束语
我国的公路管理工作正处于一个继往开来的关键时期，随着大规模公路建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作，特别是国家税费改革工作正在进行之中，延续了数十年的公路建设、养护、管理筹资方式和资金渠道将发生重大变革，在这种形势下，各级公路主管部门应切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型公路管理体制，努力构筑一个高效、科学、合理的公路管理体系。