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日本住民参加的历史
住民参加是当住民遇到切身利益相关问题时，不单纯依靠行政机构，通过自己的积极参与解决问题的一种手段。
近年来流行的住民参加的历史，根据研究从上世纪60年代开始可划分为3个阶段。
第一个阶段是“讨论住民参加的意义和必要性的时期” （60年代前期）从60年代初开始，日本学界就对住民参加的必要性展开了概念性的探讨。接下来的第二个阶段是“住民参加的导入和停滞时期” （60年代后期到80年代前期）。60年后期到70年代，是伴随着经济的高速成长，各种诸如公害问题，消费者运动，环境开发等相关的住民运动在全国蓬勃开展的时期。其中大多数采取了对反对、抵抗的形式，行政和住民处于敌对关系。另一方面，60年代中期开始，在日本导入了住民委员会、住民恳谈会、住民讨论会等住民参加方式的自治体开始增加。但此时的住民参加，是行政驱使住民的、消极的、行政主导的住民参加，原本应该身为城市建设主体的住民只不过担当了被动的配角而已，这也许是住民参加进入停滞期的主要原因。
进入80年代后，住民参加开始向以住民为主体的方向变化。这一阶段也被称作“住民参加的新开展时代”（1980以后）。行政部门在处理公害对策和环境保全等方面的都市问题时，有时候光靠自己的行政政策显得力不从心，并且各种行政政策也越来越难以无视民意。为了解决这一问题，各地都开始了将住民参加手法加入计划制定和决策形成、决策制定的过程中。住民也开始并不只是单纯的反对行政。住民协助行政开展交流活动，举行城市建设协定、城市建设协议等等，与行政的关系发生了显而易见的变化。可谓是进行了“从对立到协助，从抵抗型到创造型”的变革。
环境基本条例计划的含义
受1993年环境基本法和1994年环境基本计划制定的影响，日本各自治体也开始推进环境基本计划的制定。根据自治体的环境基本条例的规定，为了实现基本条例中所主张的理念，以综合且具有计划性的推进自治体的环境行政而制定出的行政计划就是环境基本计划。但是最近也存在一些不制定条例就先制定计划的自治体。虽然到1999年3月为止，全国3243个市区町村中，完成计划制定的还只有126个团体，但以96年为界以市这一层面为中心完成了制定的团体急增，此后，每年都在持续增长。
简单来说环境基本条例是对该自治体的环境行政理念进行表述的东西，而环境基本计划则是为了达成基本条例中的理念而制定出来的实施细则。这对环境基本条例和基本计划的特征进行了贴切的描述。比如日本伊达市的环境基本条例和基本计划大体如下：
本条例在关于保全良好环境以及维持和创造舒适环境（以下简称「环境保全和创造」）方面，宣告了市民的权利和义务，规定了基本理念，并明确了市政府、市民以及企业家的职责义务。同时，本条例以通过规定有关环境保全和创造政策的基本事项，来综合且有计划的推进环境保全和创造的相关政策，确保现在和将来的市民能有一个健康文明的生活环境。（伊达市环境基本条例第1章第1条）
环境基本计划是指规定有关环境保全和创造的长期目标以及实施政策的基本事项的政策。（伊达市环境基本条例第2章第2节第11条第2项）
伊达市环境基本计划是为了实现基本条例的基本理念和综合且有计划地推进市政府的环境行政而制定的政策。
大体说来环境基本条例和环境基本计划的理解有一个“条例＝理念，计划＝实施细则”的差别。
日本环境基本条例计划的制定过程中的住民参加原理——责任行政
从原理上说，住民参加就是原本主要由行政内部决定，进展状况的考察也只停留在行政内部监察的政策，因为身为政策直接对象的住民的参加，而使其内容变得更加完善的方法。
根据宪法，日本实行的是议院内阁制。也就是说在日本，国家层级的行政权属于内阁，地区层级的行政权属于地方公共团体（地方自治法上对都道府县、市町村的权利义务进行了具体的规定。以下，统称为自治体）。行使立法权的国会是国家权力的最高机关。内阁总理大臣由议会指名，议会负连带责任。简单来讲，内阁在法律规定的范围内拥有行政权，并对自己的行政行为负责。对于重要的行政失败，可以直接通过不信任案解散内阁这一形式来使其负责。在个别政策实施失败的过程中，如果出现了违法侵害国民权利权益的情况，国家负赔偿责任。
关于自治体，地方自治法赋予自治体长官行政权。住民可以选举以及请求解任自治体长官的权力。因违法行政行为造成住民的权利权益受到侵害时，自治体负赔偿责任。
内阁以及自治体长官，行使行政权力时必须对国民、住民负责。这就构成了责任行政的基本。关于行使的行政权力的方式虽然法律有所规定但是，法律对于行政的约束是由法律条文的强弱来决定的，条文上要件规定的越严格法律的约束力就越强，但是存在要件规定不是很严格或者政令等行政规则详细的要件被委任出去的情况，在这种情况下行政的自由裁量的范围就是变大。观察现代法律的描述方法，行政上大幅委任的情况很多。国家和自治体由于需要在各个分野里行使行政权，所以并不一定在每个分野都会被具体的法律规定其所能行使的行政权力。基本上，法律对于诸如生命权之类的基本人权进行了严格的规定。但是对于其他分野、比如劳动者保护、社会福利、环境等行政的自由裁量的范围就会很大。
日本最大的公害之一的水俣病就是典型的事例。1970年以前的水质规制法为了实施该法不得不规定了指定区域，而指定区域制定政令时并没有给予作为被害人、利害关系人的渔民、该地域住民、国民陈述自己意见的机会。
在行政机关以外听取第三方意见，建立审议会等形式来参加行政制定阶段，最早出现在消费者行政。消费者团体全国组织的成员作为第三方主体加入到审议会，阐述作为利害代表者的意见。
环境分野由于与住民的生存和生活息息相关，行政在制定决策时更需要及时听取住民的意见，而在决策过程中导入住民参加就是十分有效的方法。 实践了在环境基本条例、计划的制定过程中加入住民参加的自治体
·琦玉县志木市
日本琦玉县志木市作为开展住民参加的先驱的自治体、对其他自治体产生了影响深远的影响。
在1965年左右的志木市（人口约6万7千人、面积约9.06平方公里）由于都市化而而造成了的绿地减少、河流污染等问题，随着住民的环保意识的不断提高，成立了各种各样的住民团体。其中最有名的就是1972年成立的“美化志木市河流与街道运动推进协议会”（以下简称“河与街之会” ）。在志木市环境基本计划制定过程中担任环境住民会议委员长的尾崎征男同时也是该会会长。依靠“河与街之会”27年间的不断活动和时任市长细田喜八郎所推行的“形成行政与住民合作关系”的住民参加路线，志木市政府同意了在通过全员公开募集组建的环境住民会议中来审议计划草案。虽然会议只是1个月1次、总共只举行了10次，但由于导入了研讨会方式、加上每次事前进行的委员长、副委员长、事务局（环境推进课）、顾问的多方协同合作的努力，在第9次住民会议时就完成了草案制定。针对厅内检讨会上所指出的事项，在1999年2月的第10次（最终回）住民会议上对草案进行了修正后，同年2月16日的厅议正式承认了环境基本计划。
在这之后的诸如日本苫小牧市在将住民参加手法引入环境基本计划制定的时候，也参考了志木市的住民参加手法。志木市的手法引起了全国的关注，到1999年8月中旬为止，作为事务局的环境推进课收到了来自全国各自治体超过50件以上的咨询。
·神奈川县镰仓市
镰仓市（人口约17万人，面积39.60平方公里）在环境基本计划制定的过程中引入了住民制作计划。
在镰仓市，通过环境审议会的公开募集而选出的住民委员和企业委员，从对镰仓市环境的整体印象的议论开始，到对目标体系和目标达成状况的监督指标方面都进行了深入的探讨。并且通过召开住民研讨会等形式，针对性地听取了没有参加审议会的住民的意见，使得更多的住民得以加入到计划制定的过程中来。这样的方法之所以获得了成功，一方面得益于行政部门拥有较高的与住民和非营利性组织进行协同合作的意识，并且推进了情报的公开化；另一方面则得益于住民们有对环境问题较高的认识和成熟的行动机制。
环境基本条例计划的制定过程中的住民参加的形态
·形式化参加
在条例草案、计划草案、中间总结的制定过程中住民完全没有、或者几乎没有参与的情况，也就是制定的话语权被事务局、顾问、环境审议会等极少数相关人士独占、住民参加度最低的情况。也有人认为还存在一种只靠调查问卷来征集住民和企业家的意见的参加度最低的“超形式化参加” 。
·咨询式参加
事务局和顾问事先准备好原案。然后通过全员公开募集或者部分成员公开募集而组建起来的环境住民会议以原案为基础从条例计划制定的最初阶段开始进行审议、探讨的形式。此种形式仍然停留在原来的审议会层面。
·直接式参加
环境住民会议完全不参考原案，从零开始制草案的情况。
·部分式参加
（二）的咨询式参加和（三）的实质性参加的过渡形式，将环境基本计划等行政规划制定的一部分委任给住民会议的形式。将预设的环境整体印象和基本目标等概念部分、住民和企业需要遵守的“不同主体的环境考虑方针”等委任给环境住民会议，剩下的政策实施体系由事务局和厅内工作组、顾问事先制定原案再交由环境住民会议讨论的手法。
日本环境基本条例计划的制定过程中的住民参加今后的发展
进入1990年代后将环境政策通过法律或者计划、条例来规定的动向开始活跃起来。到2009年3月为止在全国的基础自治体中制定了环境基本条例的自治体超过500个。
在到上个世纪止的以各都道府县和政令指定都市为中心制定的环境基本条例和环境基本计划，因为时间和空间上的制约，并没有直接的住民参加，大多数都采用了事后听取意见的住民参加形式。
但是，自从环境基本条例和环境基本计划的制定在基础自治体层面也开始广泛推广后，自治体的制定作业中如果没有住民和企业共同参与的话，制定后的有效性也不到担保，这样的认识在日本得到了广泛的认同。住民中也开始有要求超越目前参与力度最为强大的直接式的住民参加的动向。他们不仅仅是要求参加自治体制定条例和计划，也开始关心在制定过程和跟踪监察体制里住民能够参加到何种程度。
（作者单位：上海交通大学）
住民参加是当住民遇到切身利益相关问题时，不单纯依靠行政机构，通过自己的积极参与解决问题的一种手段。
近年来流行的住民参加的历史，根据研究从上世纪60年代开始可划分为3个阶段。
第一个阶段是“讨论住民参加的意义和必要性的时期” （60年代前期）从60年代初开始，日本学界就对住民参加的必要性展开了概念性的探讨。接下来的第二个阶段是“住民参加的导入和停滞时期” （60年代后期到80年代前期）。60年后期到70年代，是伴随着经济的高速成长，各种诸如公害问题，消费者运动，环境开发等相关的住民运动在全国蓬勃开展的时期。其中大多数采取了对反对、抵抗的形式，行政和住民处于敌对关系。另一方面，60年代中期开始，在日本导入了住民委员会、住民恳谈会、住民讨论会等住民参加方式的自治体开始增加。但此时的住民参加，是行政驱使住民的、消极的、行政主导的住民参加，原本应该身为城市建设主体的住民只不过担当了被动的配角而已，这也许是住民参加进入停滞期的主要原因。
进入80年代后，住民参加开始向以住民为主体的方向变化。这一阶段也被称作“住民参加的新开展时代”（1980以后）。行政部门在处理公害对策和环境保全等方面的都市问题时，有时候光靠自己的行政政策显得力不从心，并且各种行政政策也越来越难以无视民意。为了解决这一问题，各地都开始了将住民参加手法加入计划制定和决策形成、决策制定的过程中。住民也开始并不只是单纯的反对行政。住民协助行政开展交流活动，举行城市建设协定、城市建设协议等等，与行政的关系发生了显而易见的变化。可谓是进行了“从对立到协助，从抵抗型到创造型”的变革。
环境基本条例计划的含义
受1993年环境基本法和1994年环境基本计划制定的影响，日本各自治体也开始推进环境基本计划的制定。根据自治体的环境基本条例的规定，为了实现基本条例中所主张的理念，以综合且具有计划性的推进自治体的环境行政而制定出的行政计划就是环境基本计划。但是最近也存在一些不制定条例就先制定计划的自治体。虽然到1999年3月为止，全国3243个市区町村中，完成计划制定的还只有126个团体，但以96年为界以市这一层面为中心完成了制定的团体急增，此后，每年都在持续增长。
简单来说环境基本条例是对该自治体的环境行政理念进行表述的东西，而环境基本计划则是为了达成基本条例中的理念而制定出来的实施细则。这对环境基本条例和基本计划的特征进行了贴切的描述。比如日本伊达市的环境基本条例和基本计划大体如下：
本条例在关于保全良好环境以及维持和创造舒适环境（以下简称「环境保全和创造」）方面，宣告了市民的权利和义务，规定了基本理念，并明确了市政府、市民以及企业家的职责义务。同时，本条例以通过规定有关环境保全和创造政策的基本事项，来综合且有计划的推进环境保全和创造的相关政策，确保现在和将来的市民能有一个健康文明的生活环境。（伊达市环境基本条例第1章第1条）
环境基本计划是指规定有关环境保全和创造的长期目标以及实施政策的基本事项的政策。（伊达市环境基本条例第2章第2节第11条第2项）
伊达市环境基本计划是为了实现基本条例的基本理念和综合且有计划地推进市政府的环境行政而制定的政策。
大体说来环境基本条例和环境基本计划的理解有一个“条例＝理念，计划＝实施细则”的差别。
日本环境基本条例计划的制定过程中的住民参加原理——责任行政
从原理上说，住民参加就是原本主要由行政内部决定，进展状况的考察也只停留在行政内部监察的政策，因为身为政策直接对象的住民的参加，而使其内容变得更加完善的方法。
根据宪法，日本实行的是议院内阁制。也就是说在日本，国家层级的行政权属于内阁，地区层级的行政权属于地方公共团体（地方自治法上对都道府县、市町村的权利义务进行了具体的规定。以下，统称为自治体）。行使立法权的国会是国家权力的最高机关。内阁总理大臣由议会指名，议会负连带责任。简单来讲，内阁在法律规定的范围内拥有行政权，并对自己的行政行为负责。对于重要的行政失败，可以直接通过不信任案解散内阁这一形式来使其负责。在个别政策实施失败的过程中，如果出现了违法侵害国民权利权益的情况，国家负赔偿责任。
关于自治体，地方自治法赋予自治体长官行政权。住民可以选举以及请求解任自治体长官的权力。因违法行政行为造成住民的权利权益受到侵害时，自治体负赔偿责任。
内阁以及自治体长官，行使行政权力时必须对国民、住民负责。这就构成了责任行政的基本。关于行使的行政权力的方式虽然法律有所规定但是，法律对于行政的约束是由法律条文的强弱来决定的，条文上要件规定的越严格法律的约束力就越强，但是存在要件规定不是很严格或者政令等行政规则详细的要件被委任出去的情况，在这种情况下行政的自由裁量的范围就是变大。观察现代法律的描述方法，行政上大幅委任的情况很多。国家和自治体由于需要在各个分野里行使行政权，所以并不一定在每个分野都会被具体的法律规定其所能行使的行政权力。基本上，法律对于诸如生命权之类的基本人权进行了严格的规定。但是对于其他分野、比如劳动者保护、社会福利、环境等行政的自由裁量的范围就会很大。
日本最大的公害之一的水俣病就是典型的事例。1970年以前的水质规制法为了实施该法不得不规定了指定区域，而指定区域制定政令时并没有给予作为被害人、利害关系人的渔民、该地域住民、国民陈述自己意见的机会。
在行政机关以外听取第三方意见，建立审议会等形式来参加行政制定阶段，最早出现在消费者行政。消费者团体全国组织的成员作为第三方主体加入到审议会，阐述作为利害代表者的意见。
环境分野由于与住民的生存和生活息息相关，行政在制定决策时更需要及时听取住民的意见，而在决策过程中导入住民参加就是十分有效的方法。 实践了在环境基本条例、计划的制定过程中加入住民参加的自治体
·琦玉县志木市
日本琦玉县志木市作为开展住民参加的先驱的自治体、对其他自治体产生了影响深远的影响。
在1965年左右的志木市（人口约6万7千人、面积约9.06平方公里）由于都市化而而造成了的绿地减少、河流污染等问题，随着住民的环保意识的不断提高，成立了各种各样的住民团体。其中最有名的就是1972年成立的“美化志木市河流与街道运动推进协议会”（以下简称“河与街之会” ）。在志木市环境基本计划制定过程中担任环境住民会议委员长的尾崎征男同时也是该会会长。依靠“河与街之会”27年间的不断活动和时任市长细田喜八郎所推行的“形成行政与住民合作关系”的住民参加路线，志木市政府同意了在通过全员公开募集组建的环境住民会议中来审议计划草案。虽然会议只是1个月1次、总共只举行了10次，但由于导入了研讨会方式、加上每次事前进行的委员长、副委员长、事务局（环境推进课）、顾问的多方协同合作的努力，在第9次住民会议时就完成了草案制定。针对厅内检讨会上所指出的事项，在1999年2月的第10次（最终回）住民会议上对草案进行了修正后，同年2月16日的厅议正式承认了环境基本计划。
在这之后的诸如日本苫小牧市在将住民参加手法引入环境基本计划制定的时候，也参考了志木市的住民参加手法。志木市的手法引起了全国的关注，到1999年8月中旬为止，作为事务局的环境推进课收到了来自全国各自治体超过50件以上的咨询。
·神奈川县镰仓市
镰仓市（人口约17万人，面积39.60平方公里）在环境基本计划制定的过程中引入了住民制作计划。
在镰仓市，通过环境审议会的公开募集而选出的住民委员和企业委员，从对镰仓市环境的整体印象的议论开始，到对目标体系和目标达成状况的监督指标方面都进行了深入的探讨。并且通过召开住民研讨会等形式，针对性地听取了没有参加审议会的住民的意见，使得更多的住民得以加入到计划制定的过程中来。这样的方法之所以获得了成功，一方面得益于行政部门拥有较高的与住民和非营利性组织进行协同合作的意识，并且推进了情报的公开化；另一方面则得益于住民们有对环境问题较高的认识和成熟的行动机制。
环境基本条例计划的制定过程中的住民参加的形态
·形式化参加
在条例草案、计划草案、中间总结的制定过程中住民完全没有、或者几乎没有参与的情况，也就是制定的话语权被事务局、顾问、环境审议会等极少数相关人士独占、住民参加度最低的情况。也有人认为还存在一种只靠调查问卷来征集住民和企业家的意见的参加度最低的“超形式化参加” 。
·咨询式参加
事务局和顾问事先准备好原案。然后通过全员公开募集或者部分成员公开募集而组建起来的环境住民会议以原案为基础从条例计划制定的最初阶段开始进行审议、探讨的形式。此种形式仍然停留在原来的审议会层面。
·直接式参加
环境住民会议完全不参考原案，从零开始制草案的情况。
·部分式参加
（二）的咨询式参加和（三）的实质性参加的过渡形式，将环境基本计划等行政规划制定的一部分委任给住民会议的形式。将预设的环境整体印象和基本目标等概念部分、住民和企业需要遵守的“不同主体的环境考虑方针”等委任给环境住民会议，剩下的政策实施体系由事务局和厅内工作组、顾问事先制定原案再交由环境住民会议讨论的手法。
日本环境基本条例计划的制定过程中的住民参加今后的发展
进入1990年代后将环境政策通过法律或者计划、条例来规定的动向开始活跃起来。到2009年3月为止在全国的基础自治体中制定了环境基本条例的自治体超过500个。
在到上个世纪止的以各都道府县和政令指定都市为中心制定的环境基本条例和环境基本计划，因为时间和空间上的制约，并没有直接的住民参加，大多数都采用了事后听取意见的住民参加形式。
但是，自从环境基本条例和环境基本计划的制定在基础自治体层面也开始广泛推广后，自治体的制定作业中如果没有住民和企业共同参与的话，制定后的有效性也不到担保，这样的认识在日本得到了广泛的认同。住民中也开始有要求超越目前参与力度最为强大的直接式的住民参加的动向。他们不仅仅是要求参加自治体制定条例和计划，也开始关心在制定过程和跟踪监察体制里住民能够参加到何种程度。
（作者单位：上海交通大学）