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摘要本文先分析了德国检察官绩效考评制度的特点及标准和程序,后以此为借鉴提出完善我国检察机关绩效考评制度的几点设想。
关键词绩效考评 检察官 行政管理
中图分类号:C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-209-02
一、德国检察官绩效考评制度的确立及特点
绩效是一个多义的概念,通俗地说,就是某个组织内的员工在一定时期内以某种方式取得某种结果的反映,是那些经过评价的工作行为、方式及其结果。①绩效考核是指收集、分析、评价和传递有关某个员工在其工作岗位上工作行为表现和工作结果方面的信息的过程。②鉴于绩效考核是人力资源管理体系中不可或缺的组成部分,目前,已经受到越来越多国家的广泛重视和关注。德国与其他奉行三权分立原则的国家一样,检察机关从属于司法部,检察官的身份实质上为国家公务员。德国是世界上法制制度较为健全的国家之一,不仅对包括检察官在内公务员的任职条件、培训、选拔、任用等事项作出了明确规定,还建立完善与其相配套的绩效考评制度,为开发和利用司法人力资源开辟了重要的途径。
为了及时发现、选拔优秀行政管理人才,实施公务员激励机制,德国对公务员严格实行绩效考评,也被称为实绩评估(diestliche Beurteilung)。德国于1978年正式颁布《联邦公务员职业生涯条例》,明确对国家公务员进行绩效考核。与其联邦政体相对应,分联邦机构和地方机构两个层面。按照《条例》规定,各州参照联邦法律制定公务员职业生涯条例,规定对公务员至少每四年一次进行绩效评估。之后,德国又制定了更加完善的《公务员法》,从而为检察官实行绩效考评制度提供了法律依据。
通过学习考察,我们发现德国检察官绩效考评制度无论是内容、形式和效果都呈现了以下鲜明的特点:
(一)权威性
德国十分重视人力资源管理与开发,并将绩效考评制度纳入了法制化、制度化建设的轨道。如德国宪法第33条规定:“能否获得公共职位及履行职责,只能取决于资格、职业能力和绩效表现”。显而易见,德国已将公务员绩效考评制度作为国家的法律形式固定下来,并通过一定的评估标准加以实现,这为德国检察机关实行检察官绩效考评制度提供了法律依据。
(二)公开性
一是检察官任用资格公开。德国公务员法规定,公民担任检察官具有平等的权利和义务,其任职资格除了具备公务员的条件之外,还必须通过两次国家司法考试,以及具备的技能和专业素质。二是检察官的录用程序公开。德国实行检察官公平竞争、严格挑选的录用制度。,由各州司法部确定检察官空缺职位,并通过网上招聘,不断增加检察官录用工作的透明度。三是检察官的绩效考评方法公开。按照德国公务员法规定,德国检察机关一般每四年对检察官进行一次绩效评估,或称为定期评估,考核评估工作依照检察官的隶属关系,由上级主管领导主持。除此之外,还包括对检察官的实习评估、空缺职位临时评估、更换岗位的中期评估等三种。
(三)客观性
按照德国公务员法的有关规定,为了保持对检察官绩效考评标准的一致性,德国检察机关要求考核人必须严格遵守平等、公正、客观的原则,摒弃个人好恶、不带任何偏见地进行考核,同时注意宽严适度,对被考核人作出准确、全面、均衡的评估。例如,如果一个检察官被他的上司提名担任首席检察官,必须符合硬性和软件条件。选拔首席检察官由一个评审团对符合任职资格条件提出晋升申请的人员在法律专业和个人能力上是否做首席检察官进行评定。
(四)决定性
在德国,检察官的管理主要由司法部负责,检察长对检察官负有日常管理的责任。检察长每4年为下属检察官出具一份书面鉴定。在制度上,检察长对检察官的工作绩效没有评定权,只有评价权,但检察长的评价是司法部对每一名检察官考核的主要依据,对检察官在本院工作的去留及职务晋升起着重要参考作用。
二、德国检察官绩效考评的标准和程序
(一)考核标准
为了统一对国家公务员的绩效考评标准,使考核结果达到客观公正的目的,德国公务员法中明确规定,对公务员实行18分绩效考核制,即每个项目最低得分为0分,最高得分为18分,考核总成绩分为A、B、C、D四个等级。其中A类(16-18分)为优秀,B类(12-15分)为良好,C类(7-11分)为一般,D类(0-6分)为较差。德国检察机关根据公务员法制定的统一标准,由主管上级领导对所属检察官的绩效进行评估分值进行综合平衡,最终确定检察官的绩效等级。
(二)考核项目
德国检察官绩效考评的涉及项目分为三个大类。主要是:
1.专业成绩。分为工作成绩和工作方式两个大类。内容包括:被考核对象履行职务的工作业绩、工作责任心和团队精神等。
2.个人素质。包括身体素质、职业素质等。
3.综合能力。主要包括决策能力、组织计划能力、专业运用能力、社会处置能力、领导能力、口头表达和文字写作能力等。
(三)考核方法
1.分项打分。德国检察机关对检察官进行绩效考评时,向考核人发放一张考核表,上级主管领导对应其考核项目,按照被考核人的工作表现情况逐一进行打分。
2.撰写评语。主考领导根据被考核人的各项得分,结合其中平时执行职务时的表现情况和工作业绩,用文字形式对其作出综合评价,并报送州总检察院审核。
三、完善我国检察机关绩效考评制度的思考
绩效考评是通过工作业绩反映人才能力、衡量和选拔优秀人才的重要途径。德国检察官绩效考评制度的确立和运用与其历史渊源和完善的法治制度有着紧密联系,由于我国的司法体制与德国有着较为显著的区别,因此,我们不能依葫画瓢,照搬照抄。但笔者认为,我国检察官的绩效考评制度可以以德国为借鉴,在以下几个方面加以完善:
(一)突出考核的科学性,建立完善科学的检察官绩效考评标准
目前,我国检察机关按照公务员法的有关规定,对检察官普遍实行年度考核制度,主要围绕德、能、勤、绩、廉五个方面进行定期考核。但是,由于缺乏固定而科学的评价标准,造成考核效果并不理想。为此,一方面建议应在国家法律的框架内,对上述基本要素进行逐一分解并细化、量化,制定出符合司法属性、适和检察机关特点的检察官绩效考评的共性标准,另一方面,还要建立不同岗位检察官绩效考核的分类标准,使绩效考评更加科学合理。如共性考评标准考核内容中,可将“德”分解为政治立场、政治观点、思想观念与改革意识、思想品质与道德情操、群众观念与民主作风等具体指标;将“能”分解为科学决策能力、驾驭全局能力、组织协调能力、开拓创新能力、破解工作瓶颈能力、语言文字表达能力等具体指标;将“勤”可分解为调查研究、敬业精神、工作态度、求真务实等具体指标;将“绩”分解为岗位职责履行情况、参与党的建设与精神文明建设等具体指标;将“廉”分解为遵守廉洁自律规定、坚持原则秉公办事、严格要求自己与主动接受监督等具体指标。通过制定岗位标准和职责规范,由普遍性考评向个性化考评转变,将检察官的能力纳入能级管理的范畴之中,使检察官绩效考评更加科学合理,从而激发检察工作的活力。
(二)突出考核的全面性,有力推进检察官履职能力建设
绩效考评是“实践检验真理的唯一标准”在人才选拔工作中的具体运用。因为工作业绩是衡量人才优劣的综合表现,把工作业绩作为绩效考评的主要依据,才能比较全面、准确、客观地了解人才、使用人才。同样,对检察官进行绩效考评不仅是对检察官考核工作的终端成果,是检察官得以选拔、任用、晋升的基本依据,也是切实提高检察官履职能力的有效抓手。为此,笔者认为:
第一,要建立检察官绩效考评动态实录制度。对检察官进行年度考核,特别是作出评鉴定意见时,能否真实准确地反映被考察人的情况,特别是抓住能反映考核对象的个性特质和工作“亮点”,恰如其分地反映其存在的缺点和不足,使考核材料既写出内容,又写出个性,显得尤为重要。目前,我国检察机关对检察官进行绩效考评的因素较多,特别是由于检察官的工作岗位和身处环境各不相同,对其工作业绩的考评无法控制其变量,考核结果往往以偏概全,可比性较差,例如,我国检察机关对检察官的绩效考核不像德国四年一次评估,而是实行年度考核,而且往往只重视“显绩”评价,轻视“潜绩”反映,只强调“结果”评价,轻视“过程”控制,以致造成绩效考评内容不够完整、考评质量不高、考评随意性强等情况。为此,笔者认为,有必要对反映检察官工作业绩的有关原始数据材料等内容,进行全程实录,并通过一段时间的考量分析,最终作出其工作能力的总体评估材料,从而真正达到以绩量德、以绩量才、以绩用人的良好效果。
第二,要建立检察官绩效考评沟通协商制度。当前,在人力资源管理理论中,目标是绩效管理的核心,因此,绩效管理也可称为目标管理。所谓目标管理,就是把目标作为管理的手段,通过目标进行管理,以自我控制为主,注重工作成果的管理方法和制度。如何制定好目标,只有被管理者参与制定,负责实施,协助考核,才能保证各级目标得以顺利完成。从这种意义上讲,德国检察机关在制定目标时,由上级主管领导与被考核一方(检察官)相互沟通,协商一致的做法值得我们予以借鉴。如在确定本年度工作目标时,上级主管领导应与下属进行及时沟通,广开言路,充分听取和征求下属对完成工作任务的意见和建议,及时了解有无存在实际困难,根据沟通协商一致的原则,一方面可以及时修正工作规划和工作目标,使其工作目标更加科学合理。另一方面,通过相互沟通,使考核双方都能了解各自意图,容易彼此接受,有利于加强团队合作,为推进和实现工作目标的完成创造有利条件。
第三,要建立检察官跨部门轮岗锻炼(流动)制度。目前,我国检察官的准入资格和条件还不像德国检察官那样苛刻和严格,仅需要获得法律本科或硕士以上学位文凭,并通过公务员考试就有机会获得检察官资格,这势必造成重文凭、轻能力的现象。随着我国社会主义法制进程的不断加快,对检察官的素能提出了更高的要求。为此,要通过建立检察官跨部门轮岗锻炼(流动)制度,使检察官在不同工作岗位进行“充电”,获取与履行其职务相关的知识,正确认识自己,并让其在学习中找到适合自己能力的兴趣的岗位,得心应手地做好和改进工作。
(三)突出考核的有效性,加快建立检察官信息化技术绩效考评模式
目前,在我国,对人才评价和工作业绩的评估还停留于看档案、凭自荐,主观考核的随意性强。但是,随着科学技术的发展,信息化技术考评已经作为新兴的技术手段逐渐应用于人才评估工作领域。其优点在于它能借助科技手段,比较客观地分析评估真实能力,帮助识别其潜在优势,充分发掘工作潜能,实现人岗匹配、因岗设人、人尽其才的最佳效果。德国检察机关注重将胜任力特征模型引入绩效考评模式,值得我们充分学习借鉴。为此,笔者建议,我国检察机关一是要积极引进现代科技手段和国内外探索成功的测评方法,借助计算机对检察官绩效测评结果等数据进行快速处理,提高工作效率和数据的精确度,提高对检察官考察考核的准确性。二是要建立完善检察官信息档案,并注重开发和借助专门的计算机软件,对被考察考核的检察官的智力、领导能力、协调能力、适应能力、管理能力、分析能力和决策能力等方面进行综合测评,从而使检察官的绩效考评工作逐步实现科学化、规范化、精确化。
注释:
①宋联可,杨东涛.备战—部署人力资源战略规划.机械工业出版社.2006年版.第173页.
关键词绩效考评 检察官 行政管理
中图分类号:C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-209-02
一、德国检察官绩效考评制度的确立及特点
绩效是一个多义的概念,通俗地说,就是某个组织内的员工在一定时期内以某种方式取得某种结果的反映,是那些经过评价的工作行为、方式及其结果。①绩效考核是指收集、分析、评价和传递有关某个员工在其工作岗位上工作行为表现和工作结果方面的信息的过程。②鉴于绩效考核是人力资源管理体系中不可或缺的组成部分,目前,已经受到越来越多国家的广泛重视和关注。德国与其他奉行三权分立原则的国家一样,检察机关从属于司法部,检察官的身份实质上为国家公务员。德国是世界上法制制度较为健全的国家之一,不仅对包括检察官在内公务员的任职条件、培训、选拔、任用等事项作出了明确规定,还建立完善与其相配套的绩效考评制度,为开发和利用司法人力资源开辟了重要的途径。
为了及时发现、选拔优秀行政管理人才,实施公务员激励机制,德国对公务员严格实行绩效考评,也被称为实绩评估(diestliche Beurteilung)。德国于1978年正式颁布《联邦公务员职业生涯条例》,明确对国家公务员进行绩效考核。与其联邦政体相对应,分联邦机构和地方机构两个层面。按照《条例》规定,各州参照联邦法律制定公务员职业生涯条例,规定对公务员至少每四年一次进行绩效评估。之后,德国又制定了更加完善的《公务员法》,从而为检察官实行绩效考评制度提供了法律依据。
通过学习考察,我们发现德国检察官绩效考评制度无论是内容、形式和效果都呈现了以下鲜明的特点:
(一)权威性
德国十分重视人力资源管理与开发,并将绩效考评制度纳入了法制化、制度化建设的轨道。如德国宪法第33条规定:“能否获得公共职位及履行职责,只能取决于资格、职业能力和绩效表现”。显而易见,德国已将公务员绩效考评制度作为国家的法律形式固定下来,并通过一定的评估标准加以实现,这为德国检察机关实行检察官绩效考评制度提供了法律依据。
(二)公开性
一是检察官任用资格公开。德国公务员法规定,公民担任检察官具有平等的权利和义务,其任职资格除了具备公务员的条件之外,还必须通过两次国家司法考试,以及具备的技能和专业素质。二是检察官的录用程序公开。德国实行检察官公平竞争、严格挑选的录用制度。,由各州司法部确定检察官空缺职位,并通过网上招聘,不断增加检察官录用工作的透明度。三是检察官的绩效考评方法公开。按照德国公务员法规定,德国检察机关一般每四年对检察官进行一次绩效评估,或称为定期评估,考核评估工作依照检察官的隶属关系,由上级主管领导主持。除此之外,还包括对检察官的实习评估、空缺职位临时评估、更换岗位的中期评估等三种。
(三)客观性
按照德国公务员法的有关规定,为了保持对检察官绩效考评标准的一致性,德国检察机关要求考核人必须严格遵守平等、公正、客观的原则,摒弃个人好恶、不带任何偏见地进行考核,同时注意宽严适度,对被考核人作出准确、全面、均衡的评估。例如,如果一个检察官被他的上司提名担任首席检察官,必须符合硬性和软件条件。选拔首席检察官由一个评审团对符合任职资格条件提出晋升申请的人员在法律专业和个人能力上是否做首席检察官进行评定。
(四)决定性
在德国,检察官的管理主要由司法部负责,检察长对检察官负有日常管理的责任。检察长每4年为下属检察官出具一份书面鉴定。在制度上,检察长对检察官的工作绩效没有评定权,只有评价权,但检察长的评价是司法部对每一名检察官考核的主要依据,对检察官在本院工作的去留及职务晋升起着重要参考作用。
二、德国检察官绩效考评的标准和程序
(一)考核标准
为了统一对国家公务员的绩效考评标准,使考核结果达到客观公正的目的,德国公务员法中明确规定,对公务员实行18分绩效考核制,即每个项目最低得分为0分,最高得分为18分,考核总成绩分为A、B、C、D四个等级。其中A类(16-18分)为优秀,B类(12-15分)为良好,C类(7-11分)为一般,D类(0-6分)为较差。德国检察机关根据公务员法制定的统一标准,由主管上级领导对所属检察官的绩效进行评估分值进行综合平衡,最终确定检察官的绩效等级。
(二)考核项目
德国检察官绩效考评的涉及项目分为三个大类。主要是:
1.专业成绩。分为工作成绩和工作方式两个大类。内容包括:被考核对象履行职务的工作业绩、工作责任心和团队精神等。
2.个人素质。包括身体素质、职业素质等。
3.综合能力。主要包括决策能力、组织计划能力、专业运用能力、社会处置能力、领导能力、口头表达和文字写作能力等。
(三)考核方法
1.分项打分。德国检察机关对检察官进行绩效考评时,向考核人发放一张考核表,上级主管领导对应其考核项目,按照被考核人的工作表现情况逐一进行打分。
2.撰写评语。主考领导根据被考核人的各项得分,结合其中平时执行职务时的表现情况和工作业绩,用文字形式对其作出综合评价,并报送州总检察院审核。
三、完善我国检察机关绩效考评制度的思考
绩效考评是通过工作业绩反映人才能力、衡量和选拔优秀人才的重要途径。德国检察官绩效考评制度的确立和运用与其历史渊源和完善的法治制度有着紧密联系,由于我国的司法体制与德国有着较为显著的区别,因此,我们不能依葫画瓢,照搬照抄。但笔者认为,我国检察官的绩效考评制度可以以德国为借鉴,在以下几个方面加以完善:
(一)突出考核的科学性,建立完善科学的检察官绩效考评标准
目前,我国检察机关按照公务员法的有关规定,对检察官普遍实行年度考核制度,主要围绕德、能、勤、绩、廉五个方面进行定期考核。但是,由于缺乏固定而科学的评价标准,造成考核效果并不理想。为此,一方面建议应在国家法律的框架内,对上述基本要素进行逐一分解并细化、量化,制定出符合司法属性、适和检察机关特点的检察官绩效考评的共性标准,另一方面,还要建立不同岗位检察官绩效考核的分类标准,使绩效考评更加科学合理。如共性考评标准考核内容中,可将“德”分解为政治立场、政治观点、思想观念与改革意识、思想品质与道德情操、群众观念与民主作风等具体指标;将“能”分解为科学决策能力、驾驭全局能力、组织协调能力、开拓创新能力、破解工作瓶颈能力、语言文字表达能力等具体指标;将“勤”可分解为调查研究、敬业精神、工作态度、求真务实等具体指标;将“绩”分解为岗位职责履行情况、参与党的建设与精神文明建设等具体指标;将“廉”分解为遵守廉洁自律规定、坚持原则秉公办事、严格要求自己与主动接受监督等具体指标。通过制定岗位标准和职责规范,由普遍性考评向个性化考评转变,将检察官的能力纳入能级管理的范畴之中,使检察官绩效考评更加科学合理,从而激发检察工作的活力。
(二)突出考核的全面性,有力推进检察官履职能力建设
绩效考评是“实践检验真理的唯一标准”在人才选拔工作中的具体运用。因为工作业绩是衡量人才优劣的综合表现,把工作业绩作为绩效考评的主要依据,才能比较全面、准确、客观地了解人才、使用人才。同样,对检察官进行绩效考评不仅是对检察官考核工作的终端成果,是检察官得以选拔、任用、晋升的基本依据,也是切实提高检察官履职能力的有效抓手。为此,笔者认为:
第一,要建立检察官绩效考评动态实录制度。对检察官进行年度考核,特别是作出评鉴定意见时,能否真实准确地反映被考察人的情况,特别是抓住能反映考核对象的个性特质和工作“亮点”,恰如其分地反映其存在的缺点和不足,使考核材料既写出内容,又写出个性,显得尤为重要。目前,我国检察机关对检察官进行绩效考评的因素较多,特别是由于检察官的工作岗位和身处环境各不相同,对其工作业绩的考评无法控制其变量,考核结果往往以偏概全,可比性较差,例如,我国检察机关对检察官的绩效考核不像德国四年一次评估,而是实行年度考核,而且往往只重视“显绩”评价,轻视“潜绩”反映,只强调“结果”评价,轻视“过程”控制,以致造成绩效考评内容不够完整、考评质量不高、考评随意性强等情况。为此,笔者认为,有必要对反映检察官工作业绩的有关原始数据材料等内容,进行全程实录,并通过一段时间的考量分析,最终作出其工作能力的总体评估材料,从而真正达到以绩量德、以绩量才、以绩用人的良好效果。
第二,要建立检察官绩效考评沟通协商制度。当前,在人力资源管理理论中,目标是绩效管理的核心,因此,绩效管理也可称为目标管理。所谓目标管理,就是把目标作为管理的手段,通过目标进行管理,以自我控制为主,注重工作成果的管理方法和制度。如何制定好目标,只有被管理者参与制定,负责实施,协助考核,才能保证各级目标得以顺利完成。从这种意义上讲,德国检察机关在制定目标时,由上级主管领导与被考核一方(检察官)相互沟通,协商一致的做法值得我们予以借鉴。如在确定本年度工作目标时,上级主管领导应与下属进行及时沟通,广开言路,充分听取和征求下属对完成工作任务的意见和建议,及时了解有无存在实际困难,根据沟通协商一致的原则,一方面可以及时修正工作规划和工作目标,使其工作目标更加科学合理。另一方面,通过相互沟通,使考核双方都能了解各自意图,容易彼此接受,有利于加强团队合作,为推进和实现工作目标的完成创造有利条件。
第三,要建立检察官跨部门轮岗锻炼(流动)制度。目前,我国检察官的准入资格和条件还不像德国检察官那样苛刻和严格,仅需要获得法律本科或硕士以上学位文凭,并通过公务员考试就有机会获得检察官资格,这势必造成重文凭、轻能力的现象。随着我国社会主义法制进程的不断加快,对检察官的素能提出了更高的要求。为此,要通过建立检察官跨部门轮岗锻炼(流动)制度,使检察官在不同工作岗位进行“充电”,获取与履行其职务相关的知识,正确认识自己,并让其在学习中找到适合自己能力的兴趣的岗位,得心应手地做好和改进工作。
(三)突出考核的有效性,加快建立检察官信息化技术绩效考评模式
目前,在我国,对人才评价和工作业绩的评估还停留于看档案、凭自荐,主观考核的随意性强。但是,随着科学技术的发展,信息化技术考评已经作为新兴的技术手段逐渐应用于人才评估工作领域。其优点在于它能借助科技手段,比较客观地分析评估真实能力,帮助识别其潜在优势,充分发掘工作潜能,实现人岗匹配、因岗设人、人尽其才的最佳效果。德国检察机关注重将胜任力特征模型引入绩效考评模式,值得我们充分学习借鉴。为此,笔者建议,我国检察机关一是要积极引进现代科技手段和国内外探索成功的测评方法,借助计算机对检察官绩效测评结果等数据进行快速处理,提高工作效率和数据的精确度,提高对检察官考察考核的准确性。二是要建立完善检察官信息档案,并注重开发和借助专门的计算机软件,对被考察考核的检察官的智力、领导能力、协调能力、适应能力、管理能力、分析能力和决策能力等方面进行综合测评,从而使检察官的绩效考评工作逐步实现科学化、规范化、精确化。
注释:
①宋联可,杨东涛.备战—部署人力资源战略规划.机械工业出版社.2006年版.第173页.