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摘 要：行政复议是解决行政争议的长效机制。行政复议能力的核心是依法解决和处理行政争议的能力。加强行政复议能力，是社会发展新形势对行政复议的要求。本文通过对我国目前基层行政复议能力偏低的现状进行分析，在此基础上提出了提高领导认识、建设复议机构、加强队伍建设、健全相关制度等提高行政复议能力的对策。
关键词：行政复议 制度 能力 机构 建设
一、行政复议与行政复议能力
行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。从制度上体现，其包括行政复议范围、申请、受理、决定以及法律责任等一系列规则。行政复议能力，是指行政复议机关受理行政复议申请、办理行政复议案件的实际能力，其核心是依法解决和处理行政争议的能力。
二、行政复议能力的现状分析
（一）复议机构缺乏独立性
《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：行政复议机关要么是被申请复议行政机关的本级人民政府或上一级主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。作为行政复议机构的政府法制机构，则分别隶属于各级不同的人民政府或不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。而实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。
1.机构"有职无权"。政府法制机构虽然具体办理复议案件的受理、审查和裁决工作，但没有作出最后决定的权力，只能草拟复议决定，提出处理建议，最终还是要听命于其所属行政机关首长，导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉。
2.外部干扰较多。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、"以言代法"、"以权代法"现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。
3.组织建设薄弱。我国对行政复议机构的设置目前没有具体的要求。1998年机构改革以来，大部分政府法制机构已升格为政府的办事机构，其负责人由本级政府任命，但还有相当一部分法制机构尚未能纳入改革范围，有的仍是政府办公室的内设机构，有的则是挂靠机构，特别是市辖区，法制机构的建设还非常薄弱，有的甚至只是配备了法制工作专职人员，并未设立专门的法制机构。
（二）复议人员缺乏专业性
目前我国行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。
1.缺乏专职人员。大部分复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职法制工作人员配备不足，专职复议人员就更加无法保证。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职。
2.缺乏专业人才。国家对行政复议人员，至今没有一个统一的要求。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。实践中，行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，复议工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难胜任复议工作，势必对行政复议能力造成不利影响。
（三）复议经费缺乏保障性
作为具体办理行政复议事项的政府法制机构，其本身的工作经费就不充裕，专门复议经费也就更无保障。甚至，有些部门对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重影响到行政复议办案质量。复议经费缺乏保障，还有可能影响人员队伍的稳定性。
三、行政复议能力提升的解决对策
《行政复议法实施条例》的颁布施行，对行政复议能力建设提出了明确要求，为行政复议机构建设提供了法律依据。结合现实情况，笔者认为，在行政复议新形势下，建设行政复议能力，有效发挥行政复议机构职能，应当从以下几方面着手：
（一）提高领导认识
在实践中，一些地方和部门的领导对行政复议制度还缺乏必要的了解，对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识还不到位，甚至错误地认为办理行政复议案件仅仅是法制机构的事情，从而导致行政复议工作推动不力，不积极支持受理行政复议案件，案件办理质量不高，行政复议能力建设、特别是市县能力建设薄弱等情况的发生。针对这一情况，《行政复议法实施条例》第2条强调规定了行政复议机关应当履行行政复议这一法定职责，要担负起对行政复议工作的领导责任和支持责任。因此，各级政府领导都应当充分重视和深入学习此《条例》，并在政府工作中自觉遵守和执行。
（二）建设复议机构
建议在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。考虑到各级政府内部一般都设有法制工作机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。
针对目前行政复议机构力量薄弱的问题，在工作实际中，建议要明确行政复议人员编制。基层行政复议机构至少应有相当于法院一个合议庭（4人）的人员，才能正常开展工作。有时候因回避或重新作出复议决定时，还需要另行安排行政复议人员；对于重大一点的案件，也需要多人进行集体研究。另一方面，还要增加行政复议人员的稳定性，行政复议人员换得太快，积累不起足够的经验，就难以树立专业的权威性。行政复议机关还应当依法保障行政复议正常办案经费，落实必要的办案条件和人员津贴等措施，不断提高行政复议机构的办案能力，努力适应行政复议工作任务的需要。
（三）加强队伍建设
办案质量是行政复议能力的基础，是判断行政复议成效的基本标准，而行政复议人员的专业素质则是办案质量的根本保证。因此，必须建设一支政治可靠、业务精湛、作风过硬的高素质的行政复议人员队伍。加强队伍建设，重在思想建设、素质建设和能力建设。要加大对行政复议人员的业务培训力度，提高行政复议工作人员的政治素质和业务素质，加强行政复议工作人员的作风建设，增强行政复议工作人员的政治意识、大局意识和责任意识，提高理论思维能力、战略思维能力、协调处理复杂问题的能力和创新能力，尽快适应新时期行政复议工作发展的需要。
要对行政复议工作人员实行资格管理，规定任职资格最基本的条件，如法律专业背景、行政管理经验等，并在严格培训的基础上核发资格证书。凡未经考试考核或者考试不合格的人员，不得从事行政复议工作，避免法制办成为"分流办"，谁都可以来，"老"、"弱"、"病"、"残"都到了法制办。
（四）健全相关制度
《行政复议法》实施八年多来，行政复议作为依法解决行政争议的主渠道，没有发挥出应有的作用，其中一个重要原因就是行政复议机关对行政复议机构、上级行政复议机构对下级行政复议机构的指导、监督不到位，行政复议机构各自为战，上下缺乏指导，左右缺少联系，没有形成行政复议整体合力，工作处于被动应付状态。加强行政复议的监督和指导，是强化行政复议工作的主抓重点。为此，《行政复议法实施条例》设"行政复议的指导和监督"专章，明确了行政复议机关和行政复议机构的领导机制、履行职责的监督机制，行政复议工作责任制、工作检查制，行政复议意见书和建议书制度，各级行政复议机构定期向本级政府报告制度，重大行政复议决定备案制度、行政复议人员业务培训制度和行政复议工作表彰制度等，为行政复议机构依法、有序开展行政复议工作提供了法律保障。
正如网络上有关行政复议人员所呼吁的："象重视信访工作一样重视复议工作，象关注司法改革一样关注复议改革，象加强法院建设一样加强复议建设，象关心司法人员一样关心复议人员。"在党中央、国务院对行政复议工作明确提出新要求的情况下，值《行政复议法实施条例》颁布施行之际，笔者相信，随着行政复议制度的逐步完善和行政复议能力的全面提高，我国建设法治政府、构建和谐社会的目标指日可待。
作者简介：谢光辉（1958年-），男，湖南省双峰县人民法院法警大队副政委。
关键词：行政复议 制度 能力 机构 建设
一、行政复议与行政复议能力
行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。从制度上体现，其包括行政复议范围、申请、受理、决定以及法律责任等一系列规则。行政复议能力，是指行政复议机关受理行政复议申请、办理行政复议案件的实际能力，其核心是依法解决和处理行政争议的能力。
二、行政复议能力的现状分析
（一）复议机构缺乏独立性
《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：行政复议机关要么是被申请复议行政机关的本级人民政府或上一级主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。作为行政复议机构的政府法制机构，则分别隶属于各级不同的人民政府或不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。而实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。
1.机构"有职无权"。政府法制机构虽然具体办理复议案件的受理、审查和裁决工作，但没有作出最后决定的权力，只能草拟复议决定，提出处理建议，最终还是要听命于其所属行政机关首长，导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉。
2.外部干扰较多。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、"以言代法"、"以权代法"现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。
3.组织建设薄弱。我国对行政复议机构的设置目前没有具体的要求。1998年机构改革以来，大部分政府法制机构已升格为政府的办事机构，其负责人由本级政府任命，但还有相当一部分法制机构尚未能纳入改革范围，有的仍是政府办公室的内设机构，有的则是挂靠机构，特别是市辖区，法制机构的建设还非常薄弱，有的甚至只是配备了法制工作专职人员，并未设立专门的法制机构。
（二）复议人员缺乏专业性
目前我国行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。
1.缺乏专职人员。大部分复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职法制工作人员配备不足，专职复议人员就更加无法保证。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职。
2.缺乏专业人才。国家对行政复议人员，至今没有一个统一的要求。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。实践中，行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，复议工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难胜任复议工作，势必对行政复议能力造成不利影响。
（三）复议经费缺乏保障性
作为具体办理行政复议事项的政府法制机构，其本身的工作经费就不充裕，专门复议经费也就更无保障。甚至，有些部门对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重影响到行政复议办案质量。复议经费缺乏保障，还有可能影响人员队伍的稳定性。
三、行政复议能力提升的解决对策
《行政复议法实施条例》的颁布施行，对行政复议能力建设提出了明确要求，为行政复议机构建设提供了法律依据。结合现实情况，笔者认为，在行政复议新形势下，建设行政复议能力，有效发挥行政复议机构职能，应当从以下几方面着手：
（一）提高领导认识
在实践中，一些地方和部门的领导对行政复议制度还缺乏必要的了解，对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识还不到位，甚至错误地认为办理行政复议案件仅仅是法制机构的事情，从而导致行政复议工作推动不力，不积极支持受理行政复议案件，案件办理质量不高，行政复议能力建设、特别是市县能力建设薄弱等情况的发生。针对这一情况，《行政复议法实施条例》第2条强调规定了行政复议机关应当履行行政复议这一法定职责，要担负起对行政复议工作的领导责任和支持责任。因此，各级政府领导都应当充分重视和深入学习此《条例》，并在政府工作中自觉遵守和执行。
（二）建设复议机构
建议在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。考虑到各级政府内部一般都设有法制工作机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。
针对目前行政复议机构力量薄弱的问题，在工作实际中，建议要明确行政复议人员编制。基层行政复议机构至少应有相当于法院一个合议庭（4人）的人员，才能正常开展工作。有时候因回避或重新作出复议决定时，还需要另行安排行政复议人员；对于重大一点的案件，也需要多人进行集体研究。另一方面，还要增加行政复议人员的稳定性，行政复议人员换得太快，积累不起足够的经验，就难以树立专业的权威性。行政复议机关还应当依法保障行政复议正常办案经费，落实必要的办案条件和人员津贴等措施，不断提高行政复议机构的办案能力，努力适应行政复议工作任务的需要。
（三）加强队伍建设
办案质量是行政复议能力的基础，是判断行政复议成效的基本标准，而行政复议人员的专业素质则是办案质量的根本保证。因此，必须建设一支政治可靠、业务精湛、作风过硬的高素质的行政复议人员队伍。加强队伍建设，重在思想建设、素质建设和能力建设。要加大对行政复议人员的业务培训力度，提高行政复议工作人员的政治素质和业务素质，加强行政复议工作人员的作风建设，增强行政复议工作人员的政治意识、大局意识和责任意识，提高理论思维能力、战略思维能力、协调处理复杂问题的能力和创新能力，尽快适应新时期行政复议工作发展的需要。
要对行政复议工作人员实行资格管理，规定任职资格最基本的条件，如法律专业背景、行政管理经验等，并在严格培训的基础上核发资格证书。凡未经考试考核或者考试不合格的人员，不得从事行政复议工作，避免法制办成为"分流办"，谁都可以来，"老"、"弱"、"病"、"残"都到了法制办。
（四）健全相关制度
《行政复议法》实施八年多来，行政复议作为依法解决行政争议的主渠道，没有发挥出应有的作用，其中一个重要原因就是行政复议机关对行政复议机构、上级行政复议机构对下级行政复议机构的指导、监督不到位，行政复议机构各自为战，上下缺乏指导，左右缺少联系，没有形成行政复议整体合力，工作处于被动应付状态。加强行政复议的监督和指导，是强化行政复议工作的主抓重点。为此，《行政复议法实施条例》设"行政复议的指导和监督"专章，明确了行政复议机关和行政复议机构的领导机制、履行职责的监督机制，行政复议工作责任制、工作检查制，行政复议意见书和建议书制度，各级行政复议机构定期向本级政府报告制度，重大行政复议决定备案制度、行政复议人员业务培训制度和行政复议工作表彰制度等，为行政复议机构依法、有序开展行政复议工作提供了法律保障。
正如网络上有关行政复议人员所呼吁的："象重视信访工作一样重视复议工作，象关注司法改革一样关注复议改革，象加强法院建设一样加强复议建设，象关心司法人员一样关心复议人员。"在党中央、国务院对行政复议工作明确提出新要求的情况下，值《行政复议法实施条例》颁布施行之际，笔者相信，随着行政复议制度的逐步完善和行政复议能力的全面提高，我国建设法治政府、构建和谐社会的目标指日可待。
作者简介：谢光辉（1958年-），男，湖南省双峰县人民法院法警大队副政委。