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目前，由于对于检察建议的性质和作用认识不完全一致，对检察建议的适用对象及范围的把握上不统一，使得检察建议在制发程序的规范等方面存在着不少问题，未能充分达到检察建议预期的目的和效果。对此，有必要全面加以认识。
一、检察建议的作用
检察建议是检察机关针对社会治安和综合治理问题，向有关单位提出建议，是体现检察机关发挥法律监督职能作用的延伸和辐射，是扩大办案效果的一种形式。而在向有关单位提出检察建议的过程中，在具体的司法实践中所起的作用主要是：
(一)检察建议是发案单位堵塞漏洞，制定防范措施的重要依据。检察机关在查办职务犯罪案件过程中，能够较清楚、较全面地了解和掌握发案单位存在的各种漏洞及引发违法犯罪的原因，而发案单位的领导恰恰因为“只缘身在此山中”。大都不能全面了解和认清自身存在的问题，既使想有效预防，也缺乏重要依据。因而，办案过程中，我们通过检察建议的形式，将所了解的情况及时反馈给发案单位及上级主管部门，就能使其在明了自身或下属存在漏洞和问题的基础上，制定出有的放矢的防范措施。这一重要作用，是其他任何部门的任何文件都无法替代的。
（二）检察建议是扩大个案预防效果，构建行业、系统预防网络，实现社会预防的前提。结合办案，进行个案预防是职务犯罪預防的基础，而如何使个案预防延伸为系统行业预防，最终实现社会化大预防，检察建议功不可没。它可以将检察机关查办案件中发现的，且是某行业、某系统存在的共性、苗头性问题归纳起来，提出综合性的防范建议，送给发案单位的主管部门或党委、政府等，在引起各主管部门领导高度重视的基础上，由其要求或命令各下属单位采取相应的整治措施，从而收到“查处一案，治理一片”，“一处亡羊，多处补牢”事半功倍的效果。
（三）检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的一种具体途径。由于检察建议是由人民检察院这一法律监督机关依据法律和政策的规定提出来的，使得它不同于社会上一般的意见和建议，而是具有一定的法律效力，所以在社会治安综合治理中发挥了积极的作用。
（四）检察建议是检察机关服务经济建设的助推剂。科学合理的检察建议不仅能够预防职务犯罪，而且能够促进企业管理科学化，从而推动生产力的进步和发展。检察机关在办案中，如果发现企业在经营管理、机制体制等方面存在着问题或漏洞，及时以检察建议的方式提出，不仅能有效预防犯罪，而且也可以为企业在管理上修补漏洞，使企业更具市场竞争力。
二、检察建议在司法实践中存在的问题
检察建议是检察机关法律监督的一项重要的工作手段，也是节约司法成本的有效方式，但在司法实践中检察建议却并没有发挥出其应有的效力，笔者在对检察建议发出后相关部门对检察建议的反馈进行调查研究后发现，影响检察建议效力发挥的问题主要有以下六个方面。
（一）法律规定不明确。从字面上看，检察建议只是个“建议”而已。从法律意义上看，翻遍我国相关法律法规及文件，只有《人民检察院刑事诉讼规则》、《最高人民检察院关于贯彻落实中共中央、国务院及全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》的通知》两个地方有提到“检察建议”，而且对检察建议的强制力、执行力等相关问题都没有明确规定。因此，检察建议不具有法律属性及约束力的特征，既不需由检察机关执行，也不需有关部门和单位强制执行。
（二）检察建议的适用范围不明确。检察建议在司法实践中适用范围不明确主要表现在：1、适用检察建议的具体情形不明确；2、建议的对象不明确；3、具体建议内容不明确。特别是检察建议的发送对象不明。有关法规对检察建议明确规定，作为检察机关的非诉讼法律文书，适用的对象只能是除政法机关以外的企事业单位，纠正违法通知书才适用于同一诉讼过程中的同级公安、法院和刑罚执行机关，但目前检察建议的发送对象已扩展到公安、法院，甚至还有越级发送的现象。很多办案人员认为，公安、法院都是兄弟单位、友好单位，发送纠正违法通知书会抹兄弟单位的面子，检察建议比较温和，没有强制性内容，容易接受。
（三）1、认识不到位。检察建议是预防职务犯罪工作的重要组成部分，但在检察机关内部对此仍有模糊认识。有的认为查办案件是检察工作的“硬件”，看得见，摸得着，群众欢迎，而检察建议工作是“份外”的事情，做与不做，无关紧要，不影响工作成绩；有的认为在现行司法体制和管理体制下，检察机关只有多查办有影响、有震动的职务犯罪大要案，才能打出声威，无权也无须对其他单位指手画脚；还有的认为，开展检察建议工作会影响与其他部门和单位的关系，容易给今后工作造成被动。2、制作不规范。检察建议书作为一种法律文书，是一种特殊的法律文书，应遵循专用公文和法律文书的制作要求，但目前仍有不少检察建议书制作不规范。表现在：（1）文体不规范。如把“某某县人民检察院检察建议书”，写成“某某县检察院建议书”，漏写“人民”和“检察”文字；（2）主送机关不规范。检察建议书应只有一个主送机关(单位)，但有的同时主送两个以上机关，还有的对主送机关称谓不当；（3）正文不规范。对案件发生的原因、特点和规律缺乏深入细致的分析，或虽有分析，但内容空洞无物，整改措施和建议不具体，语言模糊，缺乏针对性和可操作性；（4）印制不规范。如将“某某县人民检察院检察建议书”列一行印制，与正文字体、字号一致；（5）用语不规范。如在分析原因时，写成“特向贵单位提出以下意见”，有的结尾处还写有“此致”、“敬礼”、“特此建议”和“肯请复函”等，违反了司法文书的用语要求。
（四）对检察建议的跟踪落实不够。因没有制度规定，一些办案人员对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后，对其执行情况不闻不问，漠不关心，也不主动向被建议单位征询意见，了解执行情况和整改中存在的困难。客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费，也使检察建议失去了实际意义。同时，还会影响检察机关的形象。
（五）缺乏约束力。有人认为既然是“建议”就是可采纳，也可不采纳，不象“决定书”、“令”等，让人觉得“军令如山倒”那样必须无条件执行。另外，有关检察建议的规定，仅散见于预防职务犯罪工作的文件之中，没有相应的法律法规支持，即使不执行，也不会受到追究，因而使检察建议缺乏相应的约束力和权威性。
三、检察建议在司法实践中的应用和规范
（一）提高对新时期开展检察建议的认识。无论是检察机关，还是社会有关部门和单位，以及社会方方面面，都应当对检察建议有一个正确的认识。各级检察机关应当把开展检察建议，视为新时期检察机关结合检察工作积极为经济建设和社会治安综合治理服务的重要途径。检察机关要不断强化每一个检察干警的的职业责任感、社会责任感，以此来更好地开展检察建议工作。作为被建议的部门和单位则不能把检察机关提检察建议看作是揭短亮丑，持抵触态度，而应当看作是帮助自己克服不足、改进工作的途径。
（二）赋予检察建议必要的法律效力。对检察实践中有关检察建议的好的经验和做法，可以由最高人民检察院进行系统的归纳和整理。在全国人大对《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时，提出增加规定检察建议的立法建议，使之法律化、从基本法律制度上保障检察建议的约束力。由《人民检察院组织法》综合规定人民检察院的检察建议权，由三大诉讼法分别规定检察建议在诉讼行为中的具体应用。
（三）明确检察建议适用范围和发放条件。一是“该发则发，不该发不发”。明确指出只有在检察业务活动中发现的，企事业单位和行政机关中已经引发或容易引发犯罪的问题，该问题主要是由管理原因造成，通过整改确实能够解决的，才能发出检察建议；目前尚未解决或引起重视，确须通过检察建议使其引起重视和进行整改予以解决的，才能发出检察建议。对于司法机关出现违反法律和刑事政策的行为，应依法提出纠正违法意见，而不能以检察建议的形式提出。因为检察机关的法律监督是一种具有强制力的刚性行为，被监督者有义务予以接受，而建议是一种柔性行为，被建议者有接受建议或拒绝接受建议的权力。同时明确检察建议只是一种对各级单位、基层组织中涉及预防犯罪和综合治理的问题提出整改建议的法律文书，而涉及到刑事诉讼中司法机关的违法只能使用纠正违法通知书。二是“宁缺勿滥，不随便发”。一定要规范慎重地使用检察建议，既不能让其束之高阁，更不能让其流于形式。有权制发检察建议不能是案件承办人或某个职能部门，它必须经检察长或检委会决定后，以人民检察院的名义发出，决不能滥发。三是“发后注重回访，不能不了了之”。检察建议重在落实，检察建议的制作部门要负责对发出的检察建议书的落实情况进行监督，并将有关单位的回复和落实情况及时反馈主管检察长；没有回复的，要督促有关单位回复，并将被建议单位的回复函入卷归档。同时，将检察建议活动列入目标量化考核范畴，对发出检察建议效果显著的予以加分和奖励。
（作者通讯地址：广西南丹县人民检察院，广西 南丹 547200）
一、检察建议的作用
检察建议是检察机关针对社会治安和综合治理问题，向有关单位提出建议，是体现检察机关发挥法律监督职能作用的延伸和辐射，是扩大办案效果的一种形式。而在向有关单位提出检察建议的过程中，在具体的司法实践中所起的作用主要是：
(一)检察建议是发案单位堵塞漏洞，制定防范措施的重要依据。检察机关在查办职务犯罪案件过程中，能够较清楚、较全面地了解和掌握发案单位存在的各种漏洞及引发违法犯罪的原因，而发案单位的领导恰恰因为“只缘身在此山中”。大都不能全面了解和认清自身存在的问题，既使想有效预防，也缺乏重要依据。因而，办案过程中，我们通过检察建议的形式，将所了解的情况及时反馈给发案单位及上级主管部门，就能使其在明了自身或下属存在漏洞和问题的基础上，制定出有的放矢的防范措施。这一重要作用，是其他任何部门的任何文件都无法替代的。
（二）检察建议是扩大个案预防效果，构建行业、系统预防网络，实现社会预防的前提。结合办案，进行个案预防是职务犯罪預防的基础，而如何使个案预防延伸为系统行业预防，最终实现社会化大预防，检察建议功不可没。它可以将检察机关查办案件中发现的，且是某行业、某系统存在的共性、苗头性问题归纳起来，提出综合性的防范建议，送给发案单位的主管部门或党委、政府等，在引起各主管部门领导高度重视的基础上，由其要求或命令各下属单位采取相应的整治措施，从而收到“查处一案，治理一片”，“一处亡羊，多处补牢”事半功倍的效果。
（三）检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的一种具体途径。由于检察建议是由人民检察院这一法律监督机关依据法律和政策的规定提出来的，使得它不同于社会上一般的意见和建议，而是具有一定的法律效力，所以在社会治安综合治理中发挥了积极的作用。
（四）检察建议是检察机关服务经济建设的助推剂。科学合理的检察建议不仅能够预防职务犯罪，而且能够促进企业管理科学化，从而推动生产力的进步和发展。检察机关在办案中，如果发现企业在经营管理、机制体制等方面存在着问题或漏洞，及时以检察建议的方式提出，不仅能有效预防犯罪，而且也可以为企业在管理上修补漏洞，使企业更具市场竞争力。
二、检察建议在司法实践中存在的问题
检察建议是检察机关法律监督的一项重要的工作手段，也是节约司法成本的有效方式，但在司法实践中检察建议却并没有发挥出其应有的效力，笔者在对检察建议发出后相关部门对检察建议的反馈进行调查研究后发现，影响检察建议效力发挥的问题主要有以下六个方面。
（一）法律规定不明确。从字面上看，检察建议只是个“建议”而已。从法律意义上看，翻遍我国相关法律法规及文件，只有《人民检察院刑事诉讼规则》、《最高人民检察院关于贯彻落实中共中央、国务院及全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》的通知》两个地方有提到“检察建议”，而且对检察建议的强制力、执行力等相关问题都没有明确规定。因此，检察建议不具有法律属性及约束力的特征，既不需由检察机关执行，也不需有关部门和单位强制执行。
（二）检察建议的适用范围不明确。检察建议在司法实践中适用范围不明确主要表现在：1、适用检察建议的具体情形不明确；2、建议的对象不明确；3、具体建议内容不明确。特别是检察建议的发送对象不明。有关法规对检察建议明确规定，作为检察机关的非诉讼法律文书，适用的对象只能是除政法机关以外的企事业单位，纠正违法通知书才适用于同一诉讼过程中的同级公安、法院和刑罚执行机关，但目前检察建议的发送对象已扩展到公安、法院，甚至还有越级发送的现象。很多办案人员认为，公安、法院都是兄弟单位、友好单位，发送纠正违法通知书会抹兄弟单位的面子，检察建议比较温和，没有强制性内容，容易接受。
（三）1、认识不到位。检察建议是预防职务犯罪工作的重要组成部分，但在检察机关内部对此仍有模糊认识。有的认为查办案件是检察工作的“硬件”，看得见，摸得着，群众欢迎，而检察建议工作是“份外”的事情，做与不做，无关紧要，不影响工作成绩；有的认为在现行司法体制和管理体制下，检察机关只有多查办有影响、有震动的职务犯罪大要案，才能打出声威，无权也无须对其他单位指手画脚；还有的认为，开展检察建议工作会影响与其他部门和单位的关系，容易给今后工作造成被动。2、制作不规范。检察建议书作为一种法律文书，是一种特殊的法律文书，应遵循专用公文和法律文书的制作要求，但目前仍有不少检察建议书制作不规范。表现在：（1）文体不规范。如把“某某县人民检察院检察建议书”，写成“某某县检察院建议书”，漏写“人民”和“检察”文字；（2）主送机关不规范。检察建议书应只有一个主送机关(单位)，但有的同时主送两个以上机关，还有的对主送机关称谓不当；（3）正文不规范。对案件发生的原因、特点和规律缺乏深入细致的分析，或虽有分析，但内容空洞无物，整改措施和建议不具体，语言模糊，缺乏针对性和可操作性；（4）印制不规范。如将“某某县人民检察院检察建议书”列一行印制，与正文字体、字号一致；（5）用语不规范。如在分析原因时，写成“特向贵单位提出以下意见”，有的结尾处还写有“此致”、“敬礼”、“特此建议”和“肯请复函”等，违反了司法文书的用语要求。
（四）对检察建议的跟踪落实不够。因没有制度规定，一些办案人员对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后，对其执行情况不闻不问，漠不关心，也不主动向被建议单位征询意见，了解执行情况和整改中存在的困难。客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费，也使检察建议失去了实际意义。同时，还会影响检察机关的形象。
（五）缺乏约束力。有人认为既然是“建议”就是可采纳，也可不采纳，不象“决定书”、“令”等，让人觉得“军令如山倒”那样必须无条件执行。另外，有关检察建议的规定，仅散见于预防职务犯罪工作的文件之中，没有相应的法律法规支持，即使不执行，也不会受到追究，因而使检察建议缺乏相应的约束力和权威性。
三、检察建议在司法实践中的应用和规范
（一）提高对新时期开展检察建议的认识。无论是检察机关，还是社会有关部门和单位，以及社会方方面面，都应当对检察建议有一个正确的认识。各级检察机关应当把开展检察建议，视为新时期检察机关结合检察工作积极为经济建设和社会治安综合治理服务的重要途径。检察机关要不断强化每一个检察干警的的职业责任感、社会责任感，以此来更好地开展检察建议工作。作为被建议的部门和单位则不能把检察机关提检察建议看作是揭短亮丑，持抵触态度，而应当看作是帮助自己克服不足、改进工作的途径。
（二）赋予检察建议必要的法律效力。对检察实践中有关检察建议的好的经验和做法，可以由最高人民检察院进行系统的归纳和整理。在全国人大对《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时，提出增加规定检察建议的立法建议，使之法律化、从基本法律制度上保障检察建议的约束力。由《人民检察院组织法》综合规定人民检察院的检察建议权，由三大诉讼法分别规定检察建议在诉讼行为中的具体应用。
（三）明确检察建议适用范围和发放条件。一是“该发则发，不该发不发”。明确指出只有在检察业务活动中发现的，企事业单位和行政机关中已经引发或容易引发犯罪的问题，该问题主要是由管理原因造成，通过整改确实能够解决的，才能发出检察建议；目前尚未解决或引起重视，确须通过检察建议使其引起重视和进行整改予以解决的，才能发出检察建议。对于司法机关出现违反法律和刑事政策的行为，应依法提出纠正违法意见，而不能以检察建议的形式提出。因为检察机关的法律监督是一种具有强制力的刚性行为，被监督者有义务予以接受，而建议是一种柔性行为，被建议者有接受建议或拒绝接受建议的权力。同时明确检察建议只是一种对各级单位、基层组织中涉及预防犯罪和综合治理的问题提出整改建议的法律文书，而涉及到刑事诉讼中司法机关的违法只能使用纠正违法通知书。二是“宁缺勿滥，不随便发”。一定要规范慎重地使用检察建议，既不能让其束之高阁，更不能让其流于形式。有权制发检察建议不能是案件承办人或某个职能部门，它必须经检察长或检委会决定后，以人民检察院的名义发出，决不能滥发。三是“发后注重回访，不能不了了之”。检察建议重在落实，检察建议的制作部门要负责对发出的检察建议书的落实情况进行监督，并将有关单位的回复和落实情况及时反馈主管检察长；没有回复的，要督促有关单位回复，并将被建议单位的回复函入卷归档。同时，将检察建议活动列入目标量化考核范畴，对发出检察建议效果显著的予以加分和奖励。
（作者通讯地址：广西南丹县人民检察院，广西 南丹 547200）