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摘 要：行政成本，是用于政府行政活动的成本。行政成本研究能够防治腐败，提高行政效率。本文借鉴公共选择理论关于行政成本的增长的观点，对我国行政成本居高不下的原因进行分析，进而提出降低行政成本的根本措施。
关键词：行政成本 公共选择理论 根本措施
行政成本，是政府在提供公共服务以及公共产品的过程中所产生的费用的总和。它是政府及其工作人员，为了实现经济、政治、社会管理的行政目标，而履行其行政职能所消耗的社会资源。行政成本是政府调控力的体现，它与行政效率、财政负担以及腐败的防治息息相关。然而，现阶段，行政成本的控制问题已成为世界各国行政发展所面临的难题。以中国为例，自改革开放以来，政府虽然先后进行了多次行政改革，但行政成本依然居高不下，财政负担日益沉重。要有效控制行政成本，迫切需要一种适宜的理论来指导我国行政管理制度的改革。美国学者丹尼斯· C·缪勒说：“作为政治体制的经济分析，公共选择似乎天生就是回答这些问题的一个工具。”由此可见，我们可以运用公共选择理论，针对政府行政成本增长问题的原因来进行分析。
一、公共选择理论关于行政成本增长的解释
1.官僚体制下政府机构臃肿。官僚制的组织结构模式是近代社会中较为普遍的政府模式。公共选择理论认为，在官僚制的组织结构中，政府官员也是利益最大化者，他们总是将个人利益摆在首位。由于政府官员兼具有“公民”的特性，他们会以“经济人”的模式行事，在行政活动过程中追求金钱、权力、地位、声誉等。为了扩大其权利，提高个人待遇和其机构的级别，他们总是希望能够不断地扩大机构规模，同时制定更多的规章制度，久而久之就造成政府机构臃肿、冗员、互相推诿责任等众多的官僚主义问题。而由于社会不断要求政府承担新的职能，官僚机构又不会轻易放弃其既得利益，如此便会陷入机构膨胀——精简——再膨胀——再精简的怪圈。在这样的体制之下，机构虽高度分化并更加专业化，但随着机构不断庞大，组织内各部门、人员之间协调困难，效率低下与资源浪费不可避免。而无论进行多少次改革，由于政府要适应新形势的需要，增添新机构，却又无法撤销旧机构，无形中又增加了不少的行政成本。
2.财政幻觉假说。财政幻觉假说是公共选择理论关于政府规模增长所做出的理论解释。财政幻觉假说认为在政府真实规模方面，立法机构会欺骗纳税人。为了达到增长政府规模的目的，在纳税人并非自愿支付政府规模增长所产生的费用的情况下，立法与行政机构必须采取某种方式进行伪装，使纳税人只看到公共支出带来的利益而看不到相應的税收成本，从而缴纳更多的赋税。财政幻觉在选举上表现为，选民不清楚提出降低预算是否能减轻他们的税负，也不知道是否增加税收会增多他们赞同的政策。政府利用这种财政幻觉扩大政府规模，动辄即运用财政政策和货币政策干预经济活动，调整市场供需关系，导致财政收支在国民收入所占比重上升，行政成本也随着财政的扩张不断向上攀升。
3.政府行为缺乏竞争机制。公共选择学派认为，政府是单一的提供公共产品及公共服务的主体，没有其他主体可以与政府形成竞争，它提供公共产品和公共服务的过程是垄断性的。或者出于管理方面的考虑，或者是为了维护社会秩序，政府负责的都是那些投资巨大、重复建设率低的公共设施等的重要项目，它提供公共服务的费用远高于承包商提供公共服务的费用。而政府还可以运用其特殊的垄断地位对预算、资本等信息保密，致使腐败与专断的滋生，行政成本费用高昂。另外，在公共部门中，政治家个人活动并不以盈利为目的，政府官员比起那些企业中的经理人也要更加自由，政府机构中的各个部门之间也不存在竞争，因此政府及其工作人员在提高行政效率、降低行政成本方面，缺乏动力。
二、降低行政成本的根本措施
公共选择理论以独到的视角对由于官僚制下政府机构臃肿，政府财政扩张以及政府行为缺乏竞争机制引起的政府行政成本增长进行分析，为我国控制行政成本提供了路径选择。下面，我将在这些理论的基础上，分别从三个方面，对降低政府行政成本的根本措施进行研究。
1.控制政府规模及人员数量。政府机构越多，规模越大，所需资源也就越多，因此，要控制行政成本增长，必须合理控制政府规模及人员数量。政府机构并非越多越好，在政府机构设立方面应讲求适度原则。在行政过程中，政府部门要适度放权，明确自身职责，在社会事务管理过程中鼓励第三部门及社会组织等非政府部门的参与。不断优化政府组织结构，规范机构设置，完善行政运行体制，坚持精简统一效能的原则，转变政府职能，积极推进大部制改革。把政府机构中职能相近、管辖范围交叉的部门或合并或重组，改变政出多门，出了问题就来回“踢皮球”的现象，降低由精简机构带来的直接成本及和部门间协调造成的间接成本。对于政府机构的工作人员，要区分哪些官员是实实在在为百姓做事，哪些官员是名不副实的，对于那些吃财政饭却不为百姓谋福利的官员要及时清理，避免人员的不必要增长，以此控制行政成本的增长。
2.进行财政预算制度改革。要预防财政扩张引起的政府行政成本攀升，推进财政预算制度改革是首要切入点。首先，在观念上，各级政府官员要牢固树立节约意识、公仆意识、成本意识，尽可能减少不必要的开支。而在制度建设方面，根据中国财政预算体制的现状来看，以控制为取向来建设公共财政预算体制是明智之举。当前，在许多地方财政预算制度中，只保证了党的绝对领导权，人大在相关方面的权限却相当匮乏，政府内部应在坚持行政控制财政预算的同时，还要让人大全面参与到政府财政预算过程中，加强人民代表大会对政府预算的政治控制。另外，在社会监督方面，各级政府部门要全面提高财政预算的透明度，主动向全社会公开预算，并保证人民群众的知情权、监督权，保证公开的信息是详细的、真实的。新闻媒体也要强化自身作用，通过电视、广播、报纸、短信、网络等多种多样的方式，积极参与到对政府预算的监督中来。
3.引入竞争机制。公共选择理论主张打破政府垄断，在政府提供公共服务方面引入竞争机制。在政府生产公共物品、为公众提供服务的过程中，其他市场主体也应该通过服务外包、投标招标、服务购买契约、特许经营等途径，与政府竞争。具体来说，可运用市场模式引导政府与私营机构产生竞争，比如，使政府内部中的多个机构来提供公共产品和公共服务；将政府部分职能出租给承包商；各级地方政府之间也要形成竞争。现在，政府部门将部分职能出租给承包商，已经是世界各国的普遍做法。在美国，公共服务外包有着悠久的历史，医疗、卫生、环保等多方面的工作政府都已经陆续出租给私营企业来管理；德国的电子垃圾的处理、清洁工作由承包商负责；英国甚至设立私人监狱来管理犯人、改造犯人。中国虽然已经进行了铁道运行企业化改革，相对于从前已经迈出了一大步，可是我国民众需求多样化与政府提供的有限资源这一矛盾依旧突出，构建多样化的公共服务供给制度势在必行，降低政府行政成本也还有很长的路要走。
三、结语
改革开放以来，我国虽然历经多次改革，依然没有解决行政成本偏高问题，要从根本上解决这一问题，必须运用某一适宜的理论来指导我国的行政改革。随着我国改革的不断深入，公共选择理论对我国行政管理体制改革具有非常重要的借鉴意义。然而，由于公共选择理论是西方发达国家的产物，它所产生的经济基础和社会背景与我国都有一定的差别，我们切不可盲目学习，生搬硬套，还应在适宜本国国情的基础上，取其精华，去其糟粕。
参考文献：
[1][美]丹尼斯· C·缪勒.公共选择理论[M].北京：中国社会科学出版社，1999.388.
[2]马蔡深.变革世界中的政府预算管理：一种利益相关方视角的考察[M].北京：中国社会科学出版社.2010.
[3]铁刚.降低行政成本的制度分析[J]中国行政管理，2010（10）：30-35.
关键词：行政成本 公共选择理论 根本措施
行政成本，是政府在提供公共服务以及公共产品的过程中所产生的费用的总和。它是政府及其工作人员，为了实现经济、政治、社会管理的行政目标，而履行其行政职能所消耗的社会资源。行政成本是政府调控力的体现，它与行政效率、财政负担以及腐败的防治息息相关。然而，现阶段，行政成本的控制问题已成为世界各国行政发展所面临的难题。以中国为例，自改革开放以来，政府虽然先后进行了多次行政改革，但行政成本依然居高不下，财政负担日益沉重。要有效控制行政成本，迫切需要一种适宜的理论来指导我国行政管理制度的改革。美国学者丹尼斯· C·缪勒说：“作为政治体制的经济分析，公共选择似乎天生就是回答这些问题的一个工具。”由此可见，我们可以运用公共选择理论，针对政府行政成本增长问题的原因来进行分析。
一、公共选择理论关于行政成本增长的解释
1.官僚体制下政府机构臃肿。官僚制的组织结构模式是近代社会中较为普遍的政府模式。公共选择理论认为，在官僚制的组织结构中，政府官员也是利益最大化者，他们总是将个人利益摆在首位。由于政府官员兼具有“公民”的特性，他们会以“经济人”的模式行事，在行政活动过程中追求金钱、权力、地位、声誉等。为了扩大其权利，提高个人待遇和其机构的级别，他们总是希望能够不断地扩大机构规模，同时制定更多的规章制度，久而久之就造成政府机构臃肿、冗员、互相推诿责任等众多的官僚主义问题。而由于社会不断要求政府承担新的职能，官僚机构又不会轻易放弃其既得利益，如此便会陷入机构膨胀——精简——再膨胀——再精简的怪圈。在这样的体制之下，机构虽高度分化并更加专业化，但随着机构不断庞大，组织内各部门、人员之间协调困难，效率低下与资源浪费不可避免。而无论进行多少次改革，由于政府要适应新形势的需要，增添新机构，却又无法撤销旧机构，无形中又增加了不少的行政成本。
2.财政幻觉假说。财政幻觉假说是公共选择理论关于政府规模增长所做出的理论解释。财政幻觉假说认为在政府真实规模方面，立法机构会欺骗纳税人。为了达到增长政府规模的目的，在纳税人并非自愿支付政府规模增长所产生的费用的情况下，立法与行政机构必须采取某种方式进行伪装，使纳税人只看到公共支出带来的利益而看不到相應的税收成本，从而缴纳更多的赋税。财政幻觉在选举上表现为，选民不清楚提出降低预算是否能减轻他们的税负，也不知道是否增加税收会增多他们赞同的政策。政府利用这种财政幻觉扩大政府规模，动辄即运用财政政策和货币政策干预经济活动，调整市场供需关系，导致财政收支在国民收入所占比重上升，行政成本也随着财政的扩张不断向上攀升。
3.政府行为缺乏竞争机制。公共选择学派认为，政府是单一的提供公共产品及公共服务的主体，没有其他主体可以与政府形成竞争，它提供公共产品和公共服务的过程是垄断性的。或者出于管理方面的考虑，或者是为了维护社会秩序，政府负责的都是那些投资巨大、重复建设率低的公共设施等的重要项目，它提供公共服务的费用远高于承包商提供公共服务的费用。而政府还可以运用其特殊的垄断地位对预算、资本等信息保密，致使腐败与专断的滋生，行政成本费用高昂。另外，在公共部门中，政治家个人活动并不以盈利为目的，政府官员比起那些企业中的经理人也要更加自由，政府机构中的各个部门之间也不存在竞争，因此政府及其工作人员在提高行政效率、降低行政成本方面，缺乏动力。
二、降低行政成本的根本措施
公共选择理论以独到的视角对由于官僚制下政府机构臃肿，政府财政扩张以及政府行为缺乏竞争机制引起的政府行政成本增长进行分析，为我国控制行政成本提供了路径选择。下面，我将在这些理论的基础上，分别从三个方面，对降低政府行政成本的根本措施进行研究。
1.控制政府规模及人员数量。政府机构越多，规模越大，所需资源也就越多，因此，要控制行政成本增长，必须合理控制政府规模及人员数量。政府机构并非越多越好，在政府机构设立方面应讲求适度原则。在行政过程中，政府部门要适度放权，明确自身职责，在社会事务管理过程中鼓励第三部门及社会组织等非政府部门的参与。不断优化政府组织结构，规范机构设置，完善行政运行体制，坚持精简统一效能的原则，转变政府职能，积极推进大部制改革。把政府机构中职能相近、管辖范围交叉的部门或合并或重组，改变政出多门，出了问题就来回“踢皮球”的现象，降低由精简机构带来的直接成本及和部门间协调造成的间接成本。对于政府机构的工作人员，要区分哪些官员是实实在在为百姓做事，哪些官员是名不副实的，对于那些吃财政饭却不为百姓谋福利的官员要及时清理，避免人员的不必要增长，以此控制行政成本的增长。
2.进行财政预算制度改革。要预防财政扩张引起的政府行政成本攀升，推进财政预算制度改革是首要切入点。首先，在观念上，各级政府官员要牢固树立节约意识、公仆意识、成本意识，尽可能减少不必要的开支。而在制度建设方面，根据中国财政预算体制的现状来看，以控制为取向来建设公共财政预算体制是明智之举。当前，在许多地方财政预算制度中，只保证了党的绝对领导权，人大在相关方面的权限却相当匮乏，政府内部应在坚持行政控制财政预算的同时，还要让人大全面参与到政府财政预算过程中，加强人民代表大会对政府预算的政治控制。另外，在社会监督方面，各级政府部门要全面提高财政预算的透明度，主动向全社会公开预算，并保证人民群众的知情权、监督权，保证公开的信息是详细的、真实的。新闻媒体也要强化自身作用，通过电视、广播、报纸、短信、网络等多种多样的方式，积极参与到对政府预算的监督中来。
3.引入竞争机制。公共选择理论主张打破政府垄断，在政府提供公共服务方面引入竞争机制。在政府生产公共物品、为公众提供服务的过程中，其他市场主体也应该通过服务外包、投标招标、服务购买契约、特许经营等途径，与政府竞争。具体来说，可运用市场模式引导政府与私营机构产生竞争，比如，使政府内部中的多个机构来提供公共产品和公共服务；将政府部分职能出租给承包商；各级地方政府之间也要形成竞争。现在，政府部门将部分职能出租给承包商，已经是世界各国的普遍做法。在美国，公共服务外包有着悠久的历史，医疗、卫生、环保等多方面的工作政府都已经陆续出租给私营企业来管理；德国的电子垃圾的处理、清洁工作由承包商负责；英国甚至设立私人监狱来管理犯人、改造犯人。中国虽然已经进行了铁道运行企业化改革，相对于从前已经迈出了一大步，可是我国民众需求多样化与政府提供的有限资源这一矛盾依旧突出，构建多样化的公共服务供给制度势在必行，降低政府行政成本也还有很长的路要走。
三、结语
改革开放以来，我国虽然历经多次改革，依然没有解决行政成本偏高问题，要从根本上解决这一问题，必须运用某一适宜的理论来指导我国的行政改革。随着我国改革的不断深入，公共选择理论对我国行政管理体制改革具有非常重要的借鉴意义。然而，由于公共选择理论是西方发达国家的产物，它所产生的经济基础和社会背景与我国都有一定的差别，我们切不可盲目学习，生搬硬套，还应在适宜本国国情的基础上，取其精华，去其糟粕。
参考文献：
[1][美]丹尼斯· C·缪勒.公共选择理论[M].北京：中国社会科学出版社，1999.388.
[2]马蔡深.变革世界中的政府预算管理：一种利益相关方视角的考察[M].北京：中国社会科学出版社.2010.
[3]铁刚.降低行政成本的制度分析[J]中国行政管理，2010（10）：30-35.