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青岛保税区临近青岛前湾港，是山东省及华北地区乃至中西部地区对外贸易最便捷的通道。随着中国经济的发展和港口的建设，保税区在北方国际航运中心的建设中发挥着重要的作用。经过近十年的运作，保税区的发展并不十分顺利。笔者提出关于青岛保税区发展的几个问题和对策，愿与读者商榷。
一、 确定保税区的真正内涵、规范运作，促进其向自由贸易区发展
在国外类似于保税区的有：自由区、对外贸易区、出口加工区、自由贸易区和自由港区。可见，国外没有保税区的名称，“保税区”是中国的一个创造。但这一称呼概念不清、定性模糊，既不像保税仓储区，也不是自由贸易区，总体上仍然沿用保税仓库、保税工厂的那一套管理方法，这是不妥的。以青岛保税区为例，在青岛保税区“投资指南”和“工商指南”中，中文名称介绍为“青岛保税区”，英语名称为“FreeTradeZone”、缩写为FTZ，翻译成中文为“自由贸易区”。全国15个保税区对外均称FTZ。而实际却又作为“保税区”介绍（BondedZone）。混淆了自由贸易区的真实内涵，名不正事不顺。由于定位不准，保税区被某些部门当作保税仓库对待，不能发挥应有的作用，也就不足为奇了。要为保税区正名、定位，首先要确立“自由贸易区”才是保税区的真正内涵。
经济全球化与区域化是跨世纪发展的大趋势。由于各国经济发展水平的不平衡，而且不平衡将长期存在，有些阶段甚至还有进一步扩大的趋势，因此，不可能要求所有国家同时同等程度地消除经济障碍。所以，目前世界上近千个自由贸易区、出口加工区被认为有利于多边贸易一体化、可加快国际投资和贸易自由化进程而予以存在，并鼓励其发展。自由贸易区的设立正方兴未艾，最近，韩国、我国台湾和中东一些国家和地区都增设了自由贸易区。形势迫切需要我国的保税区按照国际惯例运作，真正成为与国际自由贸易区完全对接的窗口和试验田，以便在有关国民待遇、市场准入、扩大服务、贸易和开放等方面率先实施、先行一步融入国际轨道。
二、由“境内关内”转向“境外关外”经营
国际上对自由贸易区的区域特性都认定为“境内关外”，即“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其它各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”（《京都公约》、《F．1．关于自由区的附约》）或者说，国外货物可以自由进出自由贸易区，自由贸易区的货物进入国内视同进口，国内货物进入自由贸易区视同出口。但是，我国的保税区却在很大程度上被当成“境内关内”的区域。例如，青岛保税区功能设定和功能开发遇到了如下一些主要问题：进区视同出口但不能办理出口退税；未经批准，不得在区外开立外汇帐户；区内外资企业不准在区外设立分支机构等，束缚保税区的内容越来越多，对保税区的限制越来越严格，忽视了保税区是改革开放的超前试验区，简单地套用非保税区的管理办法。
特别是1998年9月以来，国家外管局对保税区外汇管理政策作了大幅度调整，致使保税区企业在进口付汇、出口结汇等方面都发生困难，影响了保税区的正常业务运作。如此管理，不符合自由贸易区的国际惯例，将使保税区步履维艰。可见，“境内关内”的后果是：一线放不开，区内自由度不大，二线又没有妥善管住。放松时，会发生一些走私、套汇案件，打击走私、套汇时，把大部分正常经济活动也打掉了。笔者认为，管好自由贸易区，事半功倍的方法是：第一，以企业知法守法为前提设计管理模式，货物入区报备，区内自由储存、自由流动，出区核销。海关在一线和区内只保留抽查的权力，但对违法者处罚规定要严厉，一旦发现利用自由贸易区进行走私或其他违法活动，处以巨额罚款，其程度可导致违法者破产，也可以直接吊销营业执照。这种处理方法，形松实紧，很有威慑力。海关管理的重点放在二线货物进入国内市场的卡口上，内松外紧，强化二线卡口管理，能够有效的遏止走私行为。第二，海关监管手续现代化。应尽快全面推行EDI报备报关制，实行全程计算机控制，简化报关手续，使货物进出方便快捷，海关人员只需要通过电脑对入区的货物进行登记，对出区的货物进行核销。国外自由贸易区成功的一个重要因素就是将原来妨碍进出口贸易的繁杂的手续降低至最低限度。青岛保税区应充分发挥地缘和政策优势，广泛借鉴国际自由贸易区的通行规则和成功经验，体现京都公约《F．1．关于自由区的附约》精神，遵循“自由、便利、通达”的原则，以实行自由港某些政策为依托，以国际贸易和对台贸易为龙头，以出口加工和仓储为基础，以最优的软硬环境为保障，大力发展高新技术产业，逐步建成一个按国际惯例运作的，与国际市场连接的综合性自由贸易区。尽快达到亚太经合组织《茂物宣言》宣布的实现自由开放的贸易和投资的目标，实现货物、人员、资金进出自由和投资、贸易自由的目标。海关应根据青岛保税区的实际情况，做到“管理最宽松、手续最简便，监管最有效”，一线放开，二线管住，区内自由。为了防止走私或其他违法活动，“海关当局应有权对运入自由区和存在营业场所内的货物随时进行检查。”（《京都公约》F．1．第四条标准条款）另一方面，海关应尽可能简化手续，减少干预。例如：“对从国外直接运入自由区”或“从自由区直接运往国外”、“无须经过有关国家关境的货物，如有必要向海关呈验单证时，除了出示载明有关货物主要项目的商业或官方单证（商业发票、运单、发货通知等）外，海关当局不应要求出示其它额外单证。”（同上第十二条标准条款）只要不走私不违法，管理越简单越好，越活越好。应实行海关运作一体化，即码头与自由贸易区同属一个海关监管，避免重复报送，简化海关手续；集装箱调拨费用一体化，从码头到保税区过程中不发生重复费用。我们认为，只要采取“境内关外”模式，上述问题将迎刃而解。
三、消除物流“瓶颈”，实现“区港合一”运作模式
世界上搞得好的自由贸易区，大多与港口连在一起，一般都实行港区一体化管理，以港口为载体。因为保税区的转口贸易、出口加工、保税仓储、国际贸易等功能的发挥都需要以港口功能作为依托。只有实行港区一体化运作，增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力，才能使保税区各功能有较大发展，更好地发挥保税区的带动和辐射作用。青岛保税区毗连港口但却不包括港口，成了保税区功能进一步开发的“瓶颈”，货物进出不流畅，管理繁琐、重复，费用增加，功能难开发，经济不活跃。
区港合一必然会把保税区的政策和管理运用到港口运作上，这样，必然会提高港口的开放度和自由度，带动口岸产业的开发。例如，港口作业、运输业、仓储业、国际贸易业、出口加工业、包装业和进出口金融业等口岸产业的发展。区港一体化也是降低成本，提高办事效率的需要。在港区分离状态下，青岛保税区进出口货物的装运需要依赖前湾港码头现有的关港进行，进口货物在前湾港码头卸下后，再转运至保税区，这样不仅延长货物通关时间，也增加货主的费用支出。区港一体化，进出口货物可以直接在青岛保税区的码头上装卸，可节省一部分转运成本。实行区港合一，按“一线放开，二线管住”的管理原则，可以节省一部分海关抽检成本。区港一体化后，还可以避免海关手续和其他手续在港口和保税区重复，一票货物不再需要进行报关和报备两次手续，节约人力物力，提高工作效率。资金或外汇管理也遵循“一线放开，二线管住”的原则，实现资金的自由进出。实行区港合一运作，采取“境内关外”模式，便于与邻国的“自由贸易区”、“经贸特区”或“境外航运中心”开展业务往来，有利于突破一些人为的障碍，发展双边经贸关系。
（作者单位：青岛建筑工程学院）
一、 确定保税区的真正内涵、规范运作，促进其向自由贸易区发展
在国外类似于保税区的有：自由区、对外贸易区、出口加工区、自由贸易区和自由港区。可见，国外没有保税区的名称，“保税区”是中国的一个创造。但这一称呼概念不清、定性模糊，既不像保税仓储区，也不是自由贸易区，总体上仍然沿用保税仓库、保税工厂的那一套管理方法，这是不妥的。以青岛保税区为例，在青岛保税区“投资指南”和“工商指南”中，中文名称介绍为“青岛保税区”，英语名称为“FreeTradeZone”、缩写为FTZ，翻译成中文为“自由贸易区”。全国15个保税区对外均称FTZ。而实际却又作为“保税区”介绍（BondedZone）。混淆了自由贸易区的真实内涵，名不正事不顺。由于定位不准，保税区被某些部门当作保税仓库对待，不能发挥应有的作用，也就不足为奇了。要为保税区正名、定位，首先要确立“自由贸易区”才是保税区的真正内涵。
经济全球化与区域化是跨世纪发展的大趋势。由于各国经济发展水平的不平衡，而且不平衡将长期存在，有些阶段甚至还有进一步扩大的趋势，因此，不可能要求所有国家同时同等程度地消除经济障碍。所以，目前世界上近千个自由贸易区、出口加工区被认为有利于多边贸易一体化、可加快国际投资和贸易自由化进程而予以存在，并鼓励其发展。自由贸易区的设立正方兴未艾，最近，韩国、我国台湾和中东一些国家和地区都增设了自由贸易区。形势迫切需要我国的保税区按照国际惯例运作，真正成为与国际自由贸易区完全对接的窗口和试验田，以便在有关国民待遇、市场准入、扩大服务、贸易和开放等方面率先实施、先行一步融入国际轨道。
二、由“境内关内”转向“境外关外”经营
国际上对自由贸易区的区域特性都认定为“境内关外”，即“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其它各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”（《京都公约》、《F．1．关于自由区的附约》）或者说，国外货物可以自由进出自由贸易区，自由贸易区的货物进入国内视同进口，国内货物进入自由贸易区视同出口。但是，我国的保税区却在很大程度上被当成“境内关内”的区域。例如，青岛保税区功能设定和功能开发遇到了如下一些主要问题：进区视同出口但不能办理出口退税；未经批准，不得在区外开立外汇帐户；区内外资企业不准在区外设立分支机构等，束缚保税区的内容越来越多，对保税区的限制越来越严格，忽视了保税区是改革开放的超前试验区，简单地套用非保税区的管理办法。
特别是1998年9月以来，国家外管局对保税区外汇管理政策作了大幅度调整，致使保税区企业在进口付汇、出口结汇等方面都发生困难，影响了保税区的正常业务运作。如此管理，不符合自由贸易区的国际惯例，将使保税区步履维艰。可见，“境内关内”的后果是：一线放不开，区内自由度不大，二线又没有妥善管住。放松时，会发生一些走私、套汇案件，打击走私、套汇时，把大部分正常经济活动也打掉了。笔者认为，管好自由贸易区，事半功倍的方法是：第一，以企业知法守法为前提设计管理模式，货物入区报备，区内自由储存、自由流动，出区核销。海关在一线和区内只保留抽查的权力，但对违法者处罚规定要严厉，一旦发现利用自由贸易区进行走私或其他违法活动，处以巨额罚款，其程度可导致违法者破产，也可以直接吊销营业执照。这种处理方法，形松实紧，很有威慑力。海关管理的重点放在二线货物进入国内市场的卡口上，内松外紧，强化二线卡口管理，能够有效的遏止走私行为。第二，海关监管手续现代化。应尽快全面推行EDI报备报关制，实行全程计算机控制，简化报关手续，使货物进出方便快捷，海关人员只需要通过电脑对入区的货物进行登记，对出区的货物进行核销。国外自由贸易区成功的一个重要因素就是将原来妨碍进出口贸易的繁杂的手续降低至最低限度。青岛保税区应充分发挥地缘和政策优势，广泛借鉴国际自由贸易区的通行规则和成功经验，体现京都公约《F．1．关于自由区的附约》精神，遵循“自由、便利、通达”的原则，以实行自由港某些政策为依托，以国际贸易和对台贸易为龙头，以出口加工和仓储为基础，以最优的软硬环境为保障，大力发展高新技术产业，逐步建成一个按国际惯例运作的，与国际市场连接的综合性自由贸易区。尽快达到亚太经合组织《茂物宣言》宣布的实现自由开放的贸易和投资的目标，实现货物、人员、资金进出自由和投资、贸易自由的目标。海关应根据青岛保税区的实际情况，做到“管理最宽松、手续最简便，监管最有效”，一线放开，二线管住，区内自由。为了防止走私或其他违法活动，“海关当局应有权对运入自由区和存在营业场所内的货物随时进行检查。”（《京都公约》F．1．第四条标准条款）另一方面，海关应尽可能简化手续，减少干预。例如：“对从国外直接运入自由区”或“从自由区直接运往国外”、“无须经过有关国家关境的货物，如有必要向海关呈验单证时，除了出示载明有关货物主要项目的商业或官方单证（商业发票、运单、发货通知等）外，海关当局不应要求出示其它额外单证。”（同上第十二条标准条款）只要不走私不违法，管理越简单越好，越活越好。应实行海关运作一体化，即码头与自由贸易区同属一个海关监管，避免重复报送，简化海关手续；集装箱调拨费用一体化，从码头到保税区过程中不发生重复费用。我们认为，只要采取“境内关外”模式，上述问题将迎刃而解。
三、消除物流“瓶颈”，实现“区港合一”运作模式
世界上搞得好的自由贸易区，大多与港口连在一起，一般都实行港区一体化管理，以港口为载体。因为保税区的转口贸易、出口加工、保税仓储、国际贸易等功能的发挥都需要以港口功能作为依托。只有实行港区一体化运作，增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力，才能使保税区各功能有较大发展，更好地发挥保税区的带动和辐射作用。青岛保税区毗连港口但却不包括港口，成了保税区功能进一步开发的“瓶颈”，货物进出不流畅，管理繁琐、重复，费用增加，功能难开发，经济不活跃。
区港合一必然会把保税区的政策和管理运用到港口运作上，这样，必然会提高港口的开放度和自由度，带动口岸产业的开发。例如，港口作业、运输业、仓储业、国际贸易业、出口加工业、包装业和进出口金融业等口岸产业的发展。区港一体化也是降低成本，提高办事效率的需要。在港区分离状态下，青岛保税区进出口货物的装运需要依赖前湾港码头现有的关港进行，进口货物在前湾港码头卸下后，再转运至保税区，这样不仅延长货物通关时间，也增加货主的费用支出。区港一体化，进出口货物可以直接在青岛保税区的码头上装卸，可节省一部分转运成本。实行区港合一，按“一线放开，二线管住”的管理原则，可以节省一部分海关抽检成本。区港一体化后，还可以避免海关手续和其他手续在港口和保税区重复，一票货物不再需要进行报关和报备两次手续，节约人力物力，提高工作效率。资金或外汇管理也遵循“一线放开，二线管住”的原则，实现资金的自由进出。实行区港合一运作，采取“境内关外”模式，便于与邻国的“自由贸易区”、“经贸特区”或“境外航运中心”开展业务往来，有利于突破一些人为的障碍，发展双边经贸关系。
（作者单位：青岛建筑工程学院）