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摘 要：在构建社会主义和谐社会中，各级政府任重道远，其中提高其社会管理职能更是各级政府最为紧迫的重要任务。文章就如何围绕和谐社会建设来加强政府社会管理，特别是在民营经济发达地区政府社会管理职能和体制的创新，提出了三个方面的见解。
关键词：和谐社会 政府社会管理 职能体制创新
中图分类号：C93
文献识别码：A
文章编号：1004-4914(2008)01-013-03
党的十六届六中全会《关于建设社会主义和谐社会的决定》(以下简称《决定》)指出：社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。在构建社会主义和谐社会中，各级政府任重道远，其中提高其社会管理职能更是各级政府最为紧迫的重要任务。为此，胡锦涛同志告诫我们：“要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”胡总书记为我们设计了在建设社会主义和谐社会中，如何构建与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理新格局的战略蓝图。
一、构建和谐社会是当代政府社会管理的基本政治目标
1.社会现实矛盾给地方政府提出了构建和谐社会的战略任务。
《决定》指出：“根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的这六个特征，反映了社会主义的本质要求，是社会主义本质在经济、政治、文化和社会领域的具体体现。”
人类社会总是在矛盾运动中发展进步的，虽然目前我国社会在总体上是和谐的，但毋庸讳言，当前也存在诸多影响社会和谐的矛盾与问题。主要表现为：一是城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；二是就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；三是体制机制尚不完善，民主法制还不健全；四是一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；五是一些领域的腐败现象仍然比较严重；六是某些敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定等等。
由此可见，构建社会主义和谐社会是现实社会矛盾给我们提出的战略任务。我们要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国社会发展仍处于社会主义初级阶段的基本特征，科学分析影响社会和谐的矛盾、问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。
2.社会管理是政府管理的最基本职能。人类现代化的发展历程告诉我们，必须在经济增长和社会发展之间建立和谐一致的关系，将社会和谐作为与经济绩效平行进展的规范目标，才能最终实现人民生活幸福美满、国家长治久安的宏伟蓝图。这是因为，“经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。从我国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长可能因为社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。”可见，无论什么社会，政府都必须担负起处理社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定等社会管理职能。
社会管理是社会通过专门组织及其成员自觉地、有目的地对社会系统、社会组织、社会结构和社会过程施加影响的活动。在国家产生前后，社会管理已经由一种社会职能演变成为一种政府管理职能。在市场经济条件下，西方国家的社会管理理论经过了产生、反思和成熟三个发展阶段，形成了社会秩序理论、社会福利理论和“第三条道路”与“社会投资型国家”理论等三大理论。20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，西方国家政府社会管理的基本特点和主要经验是：建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会；建立和完善基本社会关系管理制度；始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。1978年市场经济全球化以来，西方国家政府社会管理理论发生了很大变化：“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”；将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相适中的社会管理与经济增长目标；主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理等。我国是社会主义国家，政府的根本目标是建设社会主义和谐社会。为了实现这一目标，更应该围绕和谐社会建设，大力推进政府社会管理职能转变，建立与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理体制。
二、和谐社会构建中政府必须高度重视社会管理
1.社会政治经济的巨大变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国改革开放以前，在当时的形势下，政府更多的是从政治的角度关心和重视行政管理和经济管理，而不大重视社会管理问题；改革开放初期，政府社会管理职能主要定位于通过公权力梳理社会事务、化解社会冲突，而缺乏规范化、系统化和制度化的观念；随着改革开放进一步深入，尤其是经济社会进入转型时期以来，纷繁复杂的社会矛盾，引起了我国政府对社会管理问题的高度重视，在推进行政府管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，由于目前我国政府社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战：我国社会建设与发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化进程；我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求；我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多；我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不够强。
上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务，这与构建和谐社会息息相关。有鉴于此，我们今天很有必要站在时代的高度，深入探讨政府发挥社会管理职能的问题。
2.不同经济区域地方政府要因地制宜地进行社会管理。过去理论界较多的是从全局的、宏观的角度对社会管理问题进行研究，而在我国目前情况下，全国经济社会发展很不平衡，尤其是经济发展方面，东南沿海民营经济比较发达的地区与内地中西部欠发达地区在各方面相差好多倍。这两类地区政府部门的社会管理活动有着许多区别，因此，不同经济区域地方政府必须因地制宜地进行社会管理。
从过去的实践看，民营经济比较发达的地方，地方政府在管理理念、管理方法和管理体制等各方面都有许多独特之处。像浙江沿海民营经济比较发达的地区，地方政府为了更好地推进本地经济社会的发展，曾经采取了许多重要措施来加强社会管理，取得了许多有益的经验。如温州地方政府早在几年前就开展了在全国都有深远影响的政府“效能革命”，对于加强政府的社会管理职能，起到了很好的作用；宁波、台州等地方政府也曾采取大量措施，在政府社会管理方面创造了许多有益的经验。首先，他们从管理理念上，实现了从管制管理型向服务管理型的转变，一切以服务民营经济为中心，开展社会管理活动。其次，他们围绕民营经济的发展建立了政府重大决策公开参与机制、社会公共服务事业多元参与机制、公用事业建设资金多元筹措机制、社会危机事件快速处理机制、社会治安综合治理机制、社区全面管理服务机制等符合社会发展实际的重要机制，为当地的经济社会快速发展提供了可靠的保障。但是，我们同时也应该看到，由于各种原因，民营经济发达地区的地方政府在进行社会管理的过程中，也还存在不少疑问和困惑，需要我们进行深入研究和探讨。比如，民营经济发达地区的地方政府在进行社会管理活动中，如何长期、正确地处理好政府与民营企业的关系？应当建立哪些更加全面的机制？如何既要考虑企业的经济效益，又要保证管理的社会效应？社会管理行为和活动是否可以盈利？如果不能盈利，其活动的费用如何筹措？如何充分发挥行业协会等各级各类社会组织的作用？如何充分保障劳动者、特别是大量外来务工人员的合法权益？随着相关行政管理法律法规陆续出台，地方政府在进行社会管理过程中应该怎样从法制的高度进行规范化管理？等等。这都是新形势下，地方政府、尤其是民营经济发达地区政府必须认真研究、周密思考的问题，只有深刻认识和理解诸多类似的问题，与时俱进地提出新的办法和措施，才能真正搞好社会管理。
三、民营经济发达地区政府社会管理必须实现职能和体制的创新
1.必须全面把握影响社会和谐的主要问题和主要手段。民营经济发达地区的主要特点是民营企业成为当地社会经济发展的主体，因为各种原因，民营企业主一般又具有比较严重的两重性。一方面，他们利用其经营的资本和经验，在企业达到一定的经济规模以后，大都具有回报社会的愿意，能积极投身各种社会公益活动、慈善事业，为促进社会的稳定和发展做出贡献；另一方面，他们在处理本企业的劳资矛盾和劳资纠纷时，往往站在企业主自身和小集团——资方的立场上，在处理与雇工(尤其是农民工)——劳方的关系时，忽视工人应有的经济利益和人身权利，使劳、资双方对立情绪加剧，又很可能激发新的矛盾和问题，从而导致这类地区的社会矛盾突出，进而影响社会的和谐。在实际生活中我们往往看到，民营经济发达地区影响社会和谐的主要问题是因为利益主体分散、劳资矛盾突出、贫富差别严重，而政府由于顾及政绩考核等各种原因，其社会管理却比较薄弱。这与政府的职责和愿望又是有着较大差距的。因此，政府处理这类问题时，必须采取适当的措施、手段和办法，艺术性地体现政府的管理职能。从政府的社会管理角度看，民营经济发达地区政府处理社会和谐问题的主要手段是规划引导、政策制定与保障服务。同时，还必须充分发挥行业协会作用、增强企业社会责任感，才能促进社会和谐。
2.必须实现政府社会管理职能和机制的创新。从政府管理的角度看，政府既具有行政管理的职能，也具有经济管理的职能，而且还应该具有社会管理的职能。在民营经济发达地区，其社会管理方面的职能有着不同的特点，应该实现以下一些创新：(1)宏观指导的职能。在民营经济比较发达的温州地区，市委、市政府一直高度重视民营企业参与市政建设工作。为了充分发挥民营企业在城市建设中的作用，早在上世纪80年代，就制定了有关吸引民营资金参与城市建设的文件和政策，并对其进行宏观指导。在温州流传颇为神奇的“1000元建成一条路”——温州市人民路的建设，就是政府运用宏观指导、规划、协调，依靠民间资本搞建设的成功典范：在80年代初，整个人民路的建设，市政府在制定相关的政策后，只需要负责做规划、出图纸、进行组织协调，由民间全额出资进行投资建设，在短短的一年时间里温州市最繁华的商业街建成了，而市政府只花了1000元钱用作开业剪彩开支。另外，还有金温铁路、永强机场的建设资金也是民营资金占绝对“大股”。(2)规制制定的职能。
温州市政府为了促进民营经济的快速发展，出台了一系列有关民营经济发展的制度，尤其是在社会管理方面出台的政策和规章制度更多。如为了加强对行业协会的管理，2005年9月就专门出台了《温州市行业协会管理办法》，不仅规范了行业协会的行为，而且也赋予他们一定的权利和义务，在这方面实现了管理职能的创新。(3)引导服务的职能。
浙江省义乌市，是一个县级市。最近十来年，由于民营经济的快速发展，已经从一个默默无闻的小县，一跃成为闻名全国的“百强县”，成为全国小商品的集散中心、物流中心，其小商品的供应和流通已经不仅仅遍布全国，而且已经走出国门、辐射全世界。为了充分发挥它在全国乃至全世界商品流通中的特殊作用，浙江省政府专门对其进行了政府扩权改革，在许多政策和权力方面赋予地级市的特殊待遇，以增加地方政府对民营经济的引导和服务的职能。(4)统筹协调的职能。
在温州95%左右非公经济的背景下，温州拥有中小企业60000多家，其工业企业基本以“轻、小、加(工)”为主，因此建立和发挥行业协会的作用，成为温州众多中小企业实现“小商品，大市场；小规模，大协作”的必然选择。目前，温州市已有行业协会70多个，几乎包括了服装、皮鞋、低压电器等支柱产业在内的所有工业和商业。有些行业协会如服装、眼镜、家具等已具有相当的规模。这些行业协会在促进温州民营经济的发展方面发挥了重要作用。由于民营企业在经济起步阶段存在单纯追求经济利润、无序恶性竞争等现象，因此，沿海地区许多地方政府十分注重发挥行业协会作用，除了组织、引导各行各业建立不同的行业协会以外，更多的是在各行业协会之间进行必要的统筹和协调的工作，协调他们之间的矛盾，平衡他们的利益，使他们能够同心协力，共创辉煌。(5)监督考核的职能。以宁波市为代表的沿海地方政府非常注重政府监督考核的工作，不仅花大力气建立监督考核的规章制度，而且切实开展这方面的工作，注重建立比较系统而长期的评价体系与考核机制，促进了民营经济的更好更快发展。
3.必须科学地处理好几个关系。(1)权威型政府和服务型政府的关系。
在民营经济发达地区，政府社会管理职能的实现需要一个既是权威型、又是服务型的崭新政府模式。从表面上看，权威型和服务型相互矛盾，而实际上两者相辅相成，相得益彰，共同支撑政府完成适应市场经济社会、适应和谐社会需求的转型，使之最大限度地履行其社会管理职能。所谓权威政府是指政府在整个社会运行中处于管理中心地位。所谓服务型政府是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的有限政府。政府由原来的控制者，转变为兴利者和服务者，意味着施政目标由行政领导和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府从以控制管理至上转变为以指导服务为要务，其职能重心也转移到社会管理和公共服务领域。在民营经济发达地区，政府只有权威性没有服务性是不行的；而同时，只有服务性而没有权威性同样是行不通的。和谐社会的政府要实现社会管理职能，既要强调权威，也要强调服务。权威性是政府服务于社会的基础，服务性是政府树立权威的目的。(2)政府力量和市场力量的关系。政府社会管理职能的提出，是市场经济社会中政府社会管理的经济主导职能演进而来，而经济主导职能在相当长的时期里都是政府社会管理职能最重要的组成部分。在民营经济发达地区，经济领域中政府力量和市场力量的和谐共生，是政府社会管理职能成功实现的衡量标准，也是保持经济持续发展与构建和谐社会的重要保障。
一方面，政府经济管理职能应主要体现在“市场失灵”的领域，主要包括：第一，提供公共物品；第二，保持宏观经济稳定；第三，减少经济外部性，减低交易成本；第四，限制垄断；第五，调节收入和财富的分配；第六，弥补市场的不完全性和信息的不对称性，而这些都是政府的社会管理职能的重要组成部分。另一方面，市场力量的进入则应该主要体现在诸如价格机制、资源配制等“政府失灵”的领域。同时，政府力量和市场力量的替代是有一定条件的，无论是市场对政府组织的替代，还是政府组织对市场的替代，都要面临着政府职能的转变，而这种转变也就意味着政府社会管理职能的加强。(3)政府社会管理和社会自我管理的关系。和谐社会是国家权力与公民权利都能良性运转的社会，是政府的行政管理与公民的自主管理相统一的社会。构建社会主义和谐社会，在强调政府的社会管理职能的同时，也绝不能忽视社会的自我管理功能。在民营经济发达地区，政府的职能应该是“掌舵而非划桨”，政府的职能是制定政策(掌舵)，而政策的具体执行(划桨)则是通过社会的自治来完成。政府的社会管理职能存在着缺乏弹性手段、环节错综复杂等问题，而社会的自我管理又存在着动员能力薄弱缺乏刚性手段等缺陷。这就要求我们建立一个政府主导与社会自治适度平衡的关系结构，即在进一步提高政府管理社会效能的同时，不要忽视社会自我管理的作用。
综上所述，围绕和谐社会的构建，当前我国的政府社会管理必须从体制、观念和手段、方法等几方面着手，首先，必须完善四个机制：社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。其次，在政府社会管理方式方法方面，实现六个创新：转变政府职能，由过去的“生产型”政府转变为“服务型”的政府，为社会搞好公共服务；充分发挥社会中间组织的作用，形成社会协同、公众参与的社会管理体系；制定正确合理的社会政策，不断完善社会法律法规体系；发挥社区作用，加强社区管理；建立和完善灵敏有效的社会风险和突发事件的机制，加强应急管理；建立健全社会发展、社会进步、社会管理的监督检查和考核评价体系。只有这样，才能真正发挥政府在和谐社会建设中的主导作用。
参考文献：
1.史晋川等.制度变迁与经济发展研究：温州模式研究.浙江大学出版社，2002
2.政府社会管理课题组.“政府社会管理”研究成果之一、二、三、四.东南学术，2005(4)
3.袁刚.论完善中国政府的社会管理职能.新浪网，2005.6.15
4.窦泽秀.推进政府社会管理职能的转变.人民日报，2004.6.29
5.唐铁汉.强化政府社会管理职能的思路与对策.国家行政学院学报，2005(6)
6.温家宝.深化行政管理体制改革 加快实现政府管理创新.国家行政学院学报，2004(1)
(作者简介：陈国治，教授，硕士生导师，浙江温州大学法政学院党总支书记，研究方向为行政管理、领导科学等。)
(责编：若佳)
关键词：和谐社会 政府社会管理 职能体制创新
中图分类号：C93
文献识别码：A
文章编号：1004-4914(2008)01-013-03
党的十六届六中全会《关于建设社会主义和谐社会的决定》(以下简称《决定》)指出：社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。在构建社会主义和谐社会中，各级政府任重道远，其中提高其社会管理职能更是各级政府最为紧迫的重要任务。为此，胡锦涛同志告诫我们：“要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”胡总书记为我们设计了在建设社会主义和谐社会中，如何构建与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理新格局的战略蓝图。
一、构建和谐社会是当代政府社会管理的基本政治目标
1.社会现实矛盾给地方政府提出了构建和谐社会的战略任务。
《决定》指出：“根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的这六个特征，反映了社会主义的本质要求，是社会主义本质在经济、政治、文化和社会领域的具体体现。”
人类社会总是在矛盾运动中发展进步的，虽然目前我国社会在总体上是和谐的，但毋庸讳言，当前也存在诸多影响社会和谐的矛盾与问题。主要表现为：一是城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；二是就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；三是体制机制尚不完善，民主法制还不健全；四是一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；五是一些领域的腐败现象仍然比较严重；六是某些敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定等等。
由此可见，构建社会主义和谐社会是现实社会矛盾给我们提出的战略任务。我们要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国社会发展仍处于社会主义初级阶段的基本特征，科学分析影响社会和谐的矛盾、问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。
2.社会管理是政府管理的最基本职能。人类现代化的发展历程告诉我们，必须在经济增长和社会发展之间建立和谐一致的关系，将社会和谐作为与经济绩效平行进展的规范目标，才能最终实现人民生活幸福美满、国家长治久安的宏伟蓝图。这是因为，“经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。从我国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长可能因为社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。”可见，无论什么社会，政府都必须担负起处理社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定等社会管理职能。
社会管理是社会通过专门组织及其成员自觉地、有目的地对社会系统、社会组织、社会结构和社会过程施加影响的活动。在国家产生前后，社会管理已经由一种社会职能演变成为一种政府管理职能。在市场经济条件下，西方国家的社会管理理论经过了产生、反思和成熟三个发展阶段，形成了社会秩序理论、社会福利理论和“第三条道路”与“社会投资型国家”理论等三大理论。20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，西方国家政府社会管理的基本特点和主要经验是：建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会；建立和完善基本社会关系管理制度；始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。1978年市场经济全球化以来，西方国家政府社会管理理论发生了很大变化：“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”；将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相适中的社会管理与经济增长目标；主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理等。我国是社会主义国家，政府的根本目标是建设社会主义和谐社会。为了实现这一目标，更应该围绕和谐社会建设，大力推进政府社会管理职能转变，建立与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理体制。
二、和谐社会构建中政府必须高度重视社会管理
1.社会政治经济的巨大变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国改革开放以前，在当时的形势下，政府更多的是从政治的角度关心和重视行政管理和经济管理，而不大重视社会管理问题；改革开放初期，政府社会管理职能主要定位于通过公权力梳理社会事务、化解社会冲突，而缺乏规范化、系统化和制度化的观念；随着改革开放进一步深入，尤其是经济社会进入转型时期以来，纷繁复杂的社会矛盾，引起了我国政府对社会管理问题的高度重视，在推进行政府管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，由于目前我国政府社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战：我国社会建设与发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化进程；我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求；我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多；我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不够强。
上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务，这与构建和谐社会息息相关。有鉴于此，我们今天很有必要站在时代的高度，深入探讨政府发挥社会管理职能的问题。
2.不同经济区域地方政府要因地制宜地进行社会管理。过去理论界较多的是从全局的、宏观的角度对社会管理问题进行研究，而在我国目前情况下，全国经济社会发展很不平衡，尤其是经济发展方面，东南沿海民营经济比较发达的地区与内地中西部欠发达地区在各方面相差好多倍。这两类地区政府部门的社会管理活动有着许多区别，因此，不同经济区域地方政府必须因地制宜地进行社会管理。
从过去的实践看，民营经济比较发达的地方，地方政府在管理理念、管理方法和管理体制等各方面都有许多独特之处。像浙江沿海民营经济比较发达的地区，地方政府为了更好地推进本地经济社会的发展，曾经采取了许多重要措施来加强社会管理，取得了许多有益的经验。如温州地方政府早在几年前就开展了在全国都有深远影响的政府“效能革命”，对于加强政府的社会管理职能，起到了很好的作用；宁波、台州等地方政府也曾采取大量措施，在政府社会管理方面创造了许多有益的经验。首先，他们从管理理念上，实现了从管制管理型向服务管理型的转变，一切以服务民营经济为中心，开展社会管理活动。其次，他们围绕民营经济的发展建立了政府重大决策公开参与机制、社会公共服务事业多元参与机制、公用事业建设资金多元筹措机制、社会危机事件快速处理机制、社会治安综合治理机制、社区全面管理服务机制等符合社会发展实际的重要机制，为当地的经济社会快速发展提供了可靠的保障。但是，我们同时也应该看到，由于各种原因，民营经济发达地区的地方政府在进行社会管理的过程中，也还存在不少疑问和困惑，需要我们进行深入研究和探讨。比如，民营经济发达地区的地方政府在进行社会管理活动中，如何长期、正确地处理好政府与民营企业的关系？应当建立哪些更加全面的机制？如何既要考虑企业的经济效益，又要保证管理的社会效应？社会管理行为和活动是否可以盈利？如果不能盈利，其活动的费用如何筹措？如何充分发挥行业协会等各级各类社会组织的作用？如何充分保障劳动者、特别是大量外来务工人员的合法权益？随着相关行政管理法律法规陆续出台，地方政府在进行社会管理过程中应该怎样从法制的高度进行规范化管理？等等。这都是新形势下，地方政府、尤其是民营经济发达地区政府必须认真研究、周密思考的问题，只有深刻认识和理解诸多类似的问题，与时俱进地提出新的办法和措施，才能真正搞好社会管理。
三、民营经济发达地区政府社会管理必须实现职能和体制的创新
1.必须全面把握影响社会和谐的主要问题和主要手段。民营经济发达地区的主要特点是民营企业成为当地社会经济发展的主体，因为各种原因，民营企业主一般又具有比较严重的两重性。一方面，他们利用其经营的资本和经验，在企业达到一定的经济规模以后，大都具有回报社会的愿意，能积极投身各种社会公益活动、慈善事业，为促进社会的稳定和发展做出贡献；另一方面，他们在处理本企业的劳资矛盾和劳资纠纷时，往往站在企业主自身和小集团——资方的立场上，在处理与雇工(尤其是农民工)——劳方的关系时，忽视工人应有的经济利益和人身权利，使劳、资双方对立情绪加剧，又很可能激发新的矛盾和问题，从而导致这类地区的社会矛盾突出，进而影响社会的和谐。在实际生活中我们往往看到，民营经济发达地区影响社会和谐的主要问题是因为利益主体分散、劳资矛盾突出、贫富差别严重，而政府由于顾及政绩考核等各种原因，其社会管理却比较薄弱。这与政府的职责和愿望又是有着较大差距的。因此，政府处理这类问题时，必须采取适当的措施、手段和办法，艺术性地体现政府的管理职能。从政府的社会管理角度看，民营经济发达地区政府处理社会和谐问题的主要手段是规划引导、政策制定与保障服务。同时，还必须充分发挥行业协会作用、增强企业社会责任感，才能促进社会和谐。
2.必须实现政府社会管理职能和机制的创新。从政府管理的角度看，政府既具有行政管理的职能，也具有经济管理的职能，而且还应该具有社会管理的职能。在民营经济发达地区，其社会管理方面的职能有着不同的特点，应该实现以下一些创新：(1)宏观指导的职能。在民营经济比较发达的温州地区，市委、市政府一直高度重视民营企业参与市政建设工作。为了充分发挥民营企业在城市建设中的作用，早在上世纪80年代，就制定了有关吸引民营资金参与城市建设的文件和政策，并对其进行宏观指导。在温州流传颇为神奇的“1000元建成一条路”——温州市人民路的建设，就是政府运用宏观指导、规划、协调，依靠民间资本搞建设的成功典范：在80年代初，整个人民路的建设，市政府在制定相关的政策后，只需要负责做规划、出图纸、进行组织协调，由民间全额出资进行投资建设，在短短的一年时间里温州市最繁华的商业街建成了，而市政府只花了1000元钱用作开业剪彩开支。另外，还有金温铁路、永强机场的建设资金也是民营资金占绝对“大股”。(2)规制制定的职能。
温州市政府为了促进民营经济的快速发展，出台了一系列有关民营经济发展的制度，尤其是在社会管理方面出台的政策和规章制度更多。如为了加强对行业协会的管理，2005年9月就专门出台了《温州市行业协会管理办法》，不仅规范了行业协会的行为，而且也赋予他们一定的权利和义务，在这方面实现了管理职能的创新。(3)引导服务的职能。
浙江省义乌市，是一个县级市。最近十来年，由于民营经济的快速发展，已经从一个默默无闻的小县，一跃成为闻名全国的“百强县”，成为全国小商品的集散中心、物流中心，其小商品的供应和流通已经不仅仅遍布全国，而且已经走出国门、辐射全世界。为了充分发挥它在全国乃至全世界商品流通中的特殊作用，浙江省政府专门对其进行了政府扩权改革，在许多政策和权力方面赋予地级市的特殊待遇，以增加地方政府对民营经济的引导和服务的职能。(4)统筹协调的职能。
在温州95%左右非公经济的背景下，温州拥有中小企业60000多家，其工业企业基本以“轻、小、加(工)”为主，因此建立和发挥行业协会的作用，成为温州众多中小企业实现“小商品，大市场；小规模，大协作”的必然选择。目前，温州市已有行业协会70多个，几乎包括了服装、皮鞋、低压电器等支柱产业在内的所有工业和商业。有些行业协会如服装、眼镜、家具等已具有相当的规模。这些行业协会在促进温州民营经济的发展方面发挥了重要作用。由于民营企业在经济起步阶段存在单纯追求经济利润、无序恶性竞争等现象，因此，沿海地区许多地方政府十分注重发挥行业协会作用，除了组织、引导各行各业建立不同的行业协会以外，更多的是在各行业协会之间进行必要的统筹和协调的工作，协调他们之间的矛盾，平衡他们的利益，使他们能够同心协力，共创辉煌。(5)监督考核的职能。以宁波市为代表的沿海地方政府非常注重政府监督考核的工作，不仅花大力气建立监督考核的规章制度，而且切实开展这方面的工作，注重建立比较系统而长期的评价体系与考核机制，促进了民营经济的更好更快发展。
3.必须科学地处理好几个关系。(1)权威型政府和服务型政府的关系。
在民营经济发达地区，政府社会管理职能的实现需要一个既是权威型、又是服务型的崭新政府模式。从表面上看，权威型和服务型相互矛盾，而实际上两者相辅相成，相得益彰，共同支撑政府完成适应市场经济社会、适应和谐社会需求的转型，使之最大限度地履行其社会管理职能。所谓权威政府是指政府在整个社会运行中处于管理中心地位。所谓服务型政府是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的有限政府。政府由原来的控制者，转变为兴利者和服务者，意味着施政目标由行政领导和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府从以控制管理至上转变为以指导服务为要务，其职能重心也转移到社会管理和公共服务领域。在民营经济发达地区，政府只有权威性没有服务性是不行的；而同时，只有服务性而没有权威性同样是行不通的。和谐社会的政府要实现社会管理职能，既要强调权威，也要强调服务。权威性是政府服务于社会的基础，服务性是政府树立权威的目的。(2)政府力量和市场力量的关系。政府社会管理职能的提出，是市场经济社会中政府社会管理的经济主导职能演进而来，而经济主导职能在相当长的时期里都是政府社会管理职能最重要的组成部分。在民营经济发达地区，经济领域中政府力量和市场力量的和谐共生，是政府社会管理职能成功实现的衡量标准，也是保持经济持续发展与构建和谐社会的重要保障。
一方面，政府经济管理职能应主要体现在“市场失灵”的领域，主要包括：第一，提供公共物品；第二，保持宏观经济稳定；第三，减少经济外部性，减低交易成本；第四，限制垄断；第五，调节收入和财富的分配；第六，弥补市场的不完全性和信息的不对称性，而这些都是政府的社会管理职能的重要组成部分。另一方面，市场力量的进入则应该主要体现在诸如价格机制、资源配制等“政府失灵”的领域。同时，政府力量和市场力量的替代是有一定条件的，无论是市场对政府组织的替代，还是政府组织对市场的替代，都要面临着政府职能的转变，而这种转变也就意味着政府社会管理职能的加强。(3)政府社会管理和社会自我管理的关系。和谐社会是国家权力与公民权利都能良性运转的社会，是政府的行政管理与公民的自主管理相统一的社会。构建社会主义和谐社会，在强调政府的社会管理职能的同时，也绝不能忽视社会的自我管理功能。在民营经济发达地区，政府的职能应该是“掌舵而非划桨”，政府的职能是制定政策(掌舵)，而政策的具体执行(划桨)则是通过社会的自治来完成。政府的社会管理职能存在着缺乏弹性手段、环节错综复杂等问题，而社会的自我管理又存在着动员能力薄弱缺乏刚性手段等缺陷。这就要求我们建立一个政府主导与社会自治适度平衡的关系结构，即在进一步提高政府管理社会效能的同时，不要忽视社会自我管理的作用。
综上所述，围绕和谐社会的构建，当前我国的政府社会管理必须从体制、观念和手段、方法等几方面着手，首先，必须完善四个机制：社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。其次，在政府社会管理方式方法方面，实现六个创新：转变政府职能，由过去的“生产型”政府转变为“服务型”的政府，为社会搞好公共服务；充分发挥社会中间组织的作用，形成社会协同、公众参与的社会管理体系；制定正确合理的社会政策，不断完善社会法律法规体系；发挥社区作用，加强社区管理；建立和完善灵敏有效的社会风险和突发事件的机制，加强应急管理；建立健全社会发展、社会进步、社会管理的监督检查和考核评价体系。只有这样，才能真正发挥政府在和谐社会建设中的主导作用。
参考文献：
1.史晋川等.制度变迁与经济发展研究：温州模式研究.浙江大学出版社，2002
2.政府社会管理课题组.“政府社会管理”研究成果之一、二、三、四.东南学术，2005(4)
3.袁刚.论完善中国政府的社会管理职能.新浪网，2005.6.15
4.窦泽秀.推进政府社会管理职能的转变.人民日报，2004.6.29
5.唐铁汉.强化政府社会管理职能的思路与对策.国家行政学院学报，2005(6)
6.温家宝.深化行政管理体制改革 加快实现政府管理创新.国家行政学院学报，2004(1)
(作者简介：陈国治，教授，硕士生导师，浙江温州大学法政学院党总支书记，研究方向为行政管理、领导科学等。)
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