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党的十七大鲜明提出“要毫不动摇地坚持改革开放”，并将县域综合体制改革作为当下改革的一大重要举措。在目前中国改革发展的新形势下，以科学发展观为指导，县域改革将会有什么新特征与新要求？不久前，国务院发展研究中心研究员、中国发展研究会基金会副秘书长赵树凯在参加由安徽省社科院举办的一次学术活动时，就这一问题发表了学术演讲。笔者听取了赵树凯研究员的学术演讲，并就此问题访问了他。
宋宏:久仰你曾为党中央政治局学习会作过学习报告，知道你学术造诣很深。这次听了你关于县域改革专题的学术演讲，感到很有教益。我们知道，县域作为中国经济社会的一个重要基层单元，作为社会政治管理的一个基本层次，县域综合体制改革对于全局的经济和政治体制改革应当说极具基础性的意义。我想首先请教的问题是，在当下改革发展新形势的时空中，县域体制改革呈现出什么样的特征呢？
赵树凯:在中国的改革发展历程中，县域的改革与发展其实不是一个新的话题。但是，县域改革在整体布局和自身地位上具有特殊性。大致在上世纪80年代中后期，县级改革就成为中央文件和中央领导人关注的重点问题。一段时间内，县乡综合改革成为相关研究领域的突出内容，也出现了一些相当有影响的实践探索。现在，这个问题再次成为人们关注的重要话题，甚至成为改革的热点。应该说，这说明中国的改革和发展又有新的特点。就我的认识来说，新的特点或者说特征大致包括三个方面:第一，县域经济的发展地位更加突出，现在党在执政理念上关注民生问题，县域经济本质上就是民生经济;第二，县域发展在内涵上具有了科学发展的新内容，或者说，现在的县域发展应该更多地强调科学发展观的指导;第三，县域发展应该更多地强调改革，特别是政府改革的问题，而在20年前，政府改革与创新问题，还没有提得这样迫切和重要。
宋宏:对你的概括，我想是否可以这样理解:由于中国广大农民、农村是在县域范围之中，县域具有城乡结合的自然地理和经济社会的特点，中国的县域目前还承载着最多的人口，按目前中国城市化率计算应该有70%左右的人口居住在县域的城镇和农村范围，所以“民生问题”在县域这一层面占的比重最大，而你所说的“县域经济本质上是民生经济”正是出于这一理由。此外，你说到，当前县域发展在内涵上具有科学发展的新内容，应该更多地强调改革。我想这是在统筹城乡发展的新理念与新形势下的必然要求。统筹城乡发展必须有一个合适的体制作为保障与支持，县域既然是社会政治管理的一个基础层级，县级政府改革的深化当然也就有了迫切要求。
赵树凯:是这样理解的。我在演讲中说了，关于县域改革如何推进如何深化，我想讨论的主题，是县域发展和政府创新。主要提出三个问题，供大家讨论。第一，基层政府改革的目标是什么？第二，基层政府存在什么问题？第三，基层政府的创新策略是什么？
首先来讨论县乡改革的目标。我们可以从上世纪80年代中后期的中央文件说起。大致在1986年前后，中央明确提出了县级综合改革的问题，县级改革包括乡镇改革被作为一个重点改革目标提出来。当时提出的改革目标，主要是两个内容:第一，简政放权;第二，党政分开。先说简政放权问题。从具体的改革内容来说，简政和放权是两个紧密联系的问题。现在，改革20多年已经过去了，我们可以回过头来看目标达到了没有。从一般观察来看，简政的目标并没有达到。因为机构臃肿、人浮于事的问题，与20多年前比并未得到有效的解决，甚至在许多方面更加严重。放权的目标，也还没有实现。上世纪80年代中后期到90年代初期的政府体制改革中，比较强调权力下放和扩大地方自主权，在“条条”服从“块块”的基本原则下调整和理顺条块关系。但是，现在来看，基层政府自主权并没有落实，权力并没有真正放下来。相反，是在放权的口号声中，集权收权的动作不断加快。这是上世纪90年代以来政府体制变迁的突出特点:上级的集权收权成为一个突出问题。这说明，放权并没有兑现。那么，现在的问题是，是过去提出的改革的方向错了吗？如果错了，为什么没有反思;如果没有错，为什么没有得到实行。这是值得地方党政领导认真研究和思考的问题。
再说党政分开问题。党的十二大报告有了“党政分开”的提法，到十三大报告直接提出了“党政分开”。党政分开是十三大提出的政治改革的重要内容之一。在上世纪80年代末期到90年代中期，有一种观点认为党政分开没有必要，甚至提出应该进一步党政合一。实践中，党和政府在改革中面临的问题发生了很大变化，出现了很多新情况新问题。关于这个问题，不论是理论探讨，还是实践探索，都尚未充分展开。党政究竟要不要分开，能不能分开，需要根据新的形势发展进行新的探讨。研究党政分开问题，应该有一些新的观察和分析角度。例如，党政分开问题与转变政府机制、反腐倡廉、提高政府效率、建立法制政府有什么关系;在党政不分的情况下，建设法制政府是否可能，等等。比如说，在党政不分的情况下，如果民众起诉政府，党实际上也就可能成为被起诉对象，这种情况对于建设法制政府有什么影响。类似许多问题需要认真分析研究，特别是需要从党和政府工作面临的新情况新问题出发来研究分析。
其次来讨论关于基层政府存在的问题。我们要看到，改革开放以来中国发展的奇迹，首先要归功于政府，是政府主导下的经济实现了高速持续的发展;同时，在改革发展过程中，政府自身也在与时俱进，在转变职能、提高效率、增强问责等方面成绩巨大。但是，我们也要看到，政府运行确实存在若干问题，其中一些问题已经成为进一步改革发展的现实制约。突出体现在，政府主导经济增长的过程中所积累的大量问题。
在经济发展过程中，政府应该起什么样的作用？这是政治经济学研究的核心问题。从世界范围来看，在英美等自由市场国家，政府主要是提供发展环境，保护产权、保护市场秩序和自由竞争，政府的职能主要是监管，因此，也被称为“监管型政府”。以前苏联为代表的计划经济国家则是另一种类型，政府把几乎一切经济活动都直接管制起来。伴随上世纪70～80年代亚洲一些国家和地区的崛起，人们看到了政府与经济发展关系的一种新类型。韩国、日本等国家的政府在经济发展中的作用，可以说既不同于英美的自由市场模式，更不同于苏联的计划经济模式。政府在经济发展中更直接更积极地发挥作用，如通过制定产业政策、重点扶持等方式推动经济增长。政治经济学家将这样的政府称为“发展型政府”。现在，国际上研究中国经济起飞的一些学者，也把中国政府定位为“发展型政府”，而且是“地方发展型政府”，他们认为，中国的地方政府在推动地方经济发展中，扮演着积极主动的角色，发挥了非常重要的作用。这种“发展型政府”在经济增长中的确发挥了很大作用，但现在看来，也存在很多问题。政府过度关注和介入经济发展，忽略了社会公共服务，因而导致了一系列的问题，如城乡发展不协调，经济和社会发展不协调等。人们有时候会感到，一方面政府发展在加快，但另一方面民众对政府的信任却在动摇。因此，对于“发展型政府”是应该反思的。
宋宏:这个问题有不少学者也观察到了。有的学者就指出，“发展型政府”在全力谋求经济增长时，忽视了许多政府本来必须承担的责任，特别是社会发展和公共服务方面的责任，由此导致了经济与社会发展不同步不协调、社会管理与公共服务不对称等等不和谐状况。从实现协调发展、构建和谐社会的新要求考量，应该从“发展型政府”转型为“服务型政府”。
赵树凯:探索基层政府存在的问题，要思考造成中国发展型政府的原因，要了解政府过度介入经济发展而忽视社会公共服务的机制。要回答这些问题，必须从政府运作体系内部找答案。
县级政府运作体系的问题，我个人认为，主要归结为三个方面。第一，是公司化的运行逻辑。这是说，随着政府独立性和自利性的发展，许多县级政府运行起来就像一个公司，GDP是其营业额，财政收入是其利润。在这个过程当中可能忽略了民众利益。换言之，一些县级的政府运行还没有搞清楚最应该干什么事情。现在讲科学发展，政府关心的问题已经有一个很大的改变，但体制上还没有根本转变过来。第二，是运动式的工作机制。有些县级政府的工作方式缺乏常规性，一拨一拨地搞运动，从发展乡镇企业，“普九”达标，政治学习，农业结构调整等，主要靠“运动”在推进。可以说，政府还没有学会按部就班的运作。这个运动化的政府集中表现在，一个领导一种思路，一届班子一个思路，许多声势浩大的工作其实是在折腾。政府的运动化工作方式到现在还没有根本改观。第三，是碎片化的权威结构。表面上看，政府运行很有效率，上边有号召，下边就有响应，每一项工作到总结的时候都硕果累累，但其实不是那么回事。政府在运行中，权威相当脆弱，权力体系很不完整。对于同一个工作，上下级之间各有各的利益和理解，各部门之间也各有各的利益和理解，执行起来看上去声势浩大，但其实是碎片化了。这种“碎片化”的政府现象是美国学者先概括出来。这些问题说明，管理现代经济需要现代政府。在基层，我们现代政府的发育相对滞后，制度化水平不高。有时候，制度规则不清楚，有时候，虽然有规则但是不运转。制度化水平低，政府行为的稳定性差，预见性差，随意性大，效率低。这不是现代政府的特征。所以，将县级政府等基层政府建立成为现代化的政府很重要。
宋宏:据我所知，实际中的有些情况正如你描述的那样。有的市县政府官员就曾公开宣称:政府就要像个公司，追求地方GDP，追求地方财政收入。这样一来，政府的经济职能就有了无限放大的趋势，即从本应定位于宏观经济层面放大到了微观经济层面，对微观市场主体干预过度，替代企业的决策，干预企业的运营。由此看来，我们只强调转变政府职能可能不能涵盖问题的全部，还有必要明确政府职能的准确定位。在基层政府中，还相当普遍地存在“一届班子一个调，换了领导换口号”的现象，导致如你所言的“政府行为稳定性差，随意性大”的种种问题。那么，怎样才能建设现代化政府，以避免上述缺陷呢？
赵树凯:我想是推进体制改革才有出路。县域体制改革如何深化，如何推进县级政府改革创新的问题，还需要作深入研究。这里我想提出一点思路，即政府创新的重点，应该是提高制度化的水平。现在，基层政府的一个很大缺点是不能及时回应公众诉求。怎样才能做到这一点，民主就是很好的方式。改革以来，中国的社会经济结构发生了深刻变化，群众对于自身利益的表达要求不断发育，表达的能力也不断提高。这种变化本身说明了民主的社会基础在变得丰厚，民主力量在不断成长。这对政府提出了更高的要求。政府行为应该更加理性，政府工作应该更加有效率，政府与公众的沟通应该更加通畅。所以，政府创新要抓制度化建设。在这个过程中，要特别重视民主化建设，通过民主建设来建立政府和公众的良性互动机制，保证政府的运行以公众需要为价值取向，克服政府运行的自利性和随意性。
宋宏:由你刚才的分析和提出的思路使我想到，关注公众民生、供给公共服务、提高公共福利，这应该说是现代政府的价值取向和职能定位。在民主化的基础上建设政府运作的制度化，健全稳定的规范和程序，这一点比单纯地增减基层政府机构和人员的数量要重要得多。你提出的县域政府改革创新的思路，包括你刚才提出的县域政府改革的目标、存在问题和创新策略三个问题，我想都是很值得人们去深入思考和研究的。非常感谢你！
(责编:郑钊)
宋宏:久仰你曾为党中央政治局学习会作过学习报告，知道你学术造诣很深。这次听了你关于县域改革专题的学术演讲，感到很有教益。我们知道，县域作为中国经济社会的一个重要基层单元，作为社会政治管理的一个基本层次，县域综合体制改革对于全局的经济和政治体制改革应当说极具基础性的意义。我想首先请教的问题是，在当下改革发展新形势的时空中，县域体制改革呈现出什么样的特征呢？
赵树凯:在中国的改革发展历程中，县域的改革与发展其实不是一个新的话题。但是，县域改革在整体布局和自身地位上具有特殊性。大致在上世纪80年代中后期，县级改革就成为中央文件和中央领导人关注的重点问题。一段时间内，县乡综合改革成为相关研究领域的突出内容，也出现了一些相当有影响的实践探索。现在，这个问题再次成为人们关注的重要话题，甚至成为改革的热点。应该说，这说明中国的改革和发展又有新的特点。就我的认识来说，新的特点或者说特征大致包括三个方面:第一，县域经济的发展地位更加突出，现在党在执政理念上关注民生问题，县域经济本质上就是民生经济;第二，县域发展在内涵上具有了科学发展的新内容，或者说，现在的县域发展应该更多地强调科学发展观的指导;第三，县域发展应该更多地强调改革，特别是政府改革的问题，而在20年前，政府改革与创新问题，还没有提得这样迫切和重要。
宋宏:对你的概括，我想是否可以这样理解:由于中国广大农民、农村是在县域范围之中，县域具有城乡结合的自然地理和经济社会的特点，中国的县域目前还承载着最多的人口，按目前中国城市化率计算应该有70%左右的人口居住在县域的城镇和农村范围，所以“民生问题”在县域这一层面占的比重最大，而你所说的“县域经济本质上是民生经济”正是出于这一理由。此外，你说到，当前县域发展在内涵上具有科学发展的新内容，应该更多地强调改革。我想这是在统筹城乡发展的新理念与新形势下的必然要求。统筹城乡发展必须有一个合适的体制作为保障与支持，县域既然是社会政治管理的一个基础层级，县级政府改革的深化当然也就有了迫切要求。
赵树凯:是这样理解的。我在演讲中说了，关于县域改革如何推进如何深化，我想讨论的主题，是县域发展和政府创新。主要提出三个问题，供大家讨论。第一，基层政府改革的目标是什么？第二，基层政府存在什么问题？第三，基层政府的创新策略是什么？
首先来讨论县乡改革的目标。我们可以从上世纪80年代中后期的中央文件说起。大致在1986年前后，中央明确提出了县级综合改革的问题，县级改革包括乡镇改革被作为一个重点改革目标提出来。当时提出的改革目标，主要是两个内容:第一，简政放权;第二，党政分开。先说简政放权问题。从具体的改革内容来说，简政和放权是两个紧密联系的问题。现在，改革20多年已经过去了，我们可以回过头来看目标达到了没有。从一般观察来看，简政的目标并没有达到。因为机构臃肿、人浮于事的问题，与20多年前比并未得到有效的解决，甚至在许多方面更加严重。放权的目标，也还没有实现。上世纪80年代中后期到90年代初期的政府体制改革中，比较强调权力下放和扩大地方自主权，在“条条”服从“块块”的基本原则下调整和理顺条块关系。但是，现在来看，基层政府自主权并没有落实，权力并没有真正放下来。相反，是在放权的口号声中，集权收权的动作不断加快。这是上世纪90年代以来政府体制变迁的突出特点:上级的集权收权成为一个突出问题。这说明，放权并没有兑现。那么，现在的问题是，是过去提出的改革的方向错了吗？如果错了，为什么没有反思;如果没有错，为什么没有得到实行。这是值得地方党政领导认真研究和思考的问题。
再说党政分开问题。党的十二大报告有了“党政分开”的提法，到十三大报告直接提出了“党政分开”。党政分开是十三大提出的政治改革的重要内容之一。在上世纪80年代末期到90年代中期，有一种观点认为党政分开没有必要，甚至提出应该进一步党政合一。实践中，党和政府在改革中面临的问题发生了很大变化，出现了很多新情况新问题。关于这个问题，不论是理论探讨，还是实践探索，都尚未充分展开。党政究竟要不要分开，能不能分开，需要根据新的形势发展进行新的探讨。研究党政分开问题，应该有一些新的观察和分析角度。例如，党政分开问题与转变政府机制、反腐倡廉、提高政府效率、建立法制政府有什么关系;在党政不分的情况下，建设法制政府是否可能，等等。比如说，在党政不分的情况下，如果民众起诉政府，党实际上也就可能成为被起诉对象，这种情况对于建设法制政府有什么影响。类似许多问题需要认真分析研究，特别是需要从党和政府工作面临的新情况新问题出发来研究分析。
其次来讨论关于基层政府存在的问题。我们要看到，改革开放以来中国发展的奇迹，首先要归功于政府，是政府主导下的经济实现了高速持续的发展;同时，在改革发展过程中，政府自身也在与时俱进，在转变职能、提高效率、增强问责等方面成绩巨大。但是，我们也要看到，政府运行确实存在若干问题，其中一些问题已经成为进一步改革发展的现实制约。突出体现在，政府主导经济增长的过程中所积累的大量问题。
在经济发展过程中，政府应该起什么样的作用？这是政治经济学研究的核心问题。从世界范围来看，在英美等自由市场国家，政府主要是提供发展环境，保护产权、保护市场秩序和自由竞争，政府的职能主要是监管，因此，也被称为“监管型政府”。以前苏联为代表的计划经济国家则是另一种类型，政府把几乎一切经济活动都直接管制起来。伴随上世纪70～80年代亚洲一些国家和地区的崛起，人们看到了政府与经济发展关系的一种新类型。韩国、日本等国家的政府在经济发展中的作用，可以说既不同于英美的自由市场模式，更不同于苏联的计划经济模式。政府在经济发展中更直接更积极地发挥作用，如通过制定产业政策、重点扶持等方式推动经济增长。政治经济学家将这样的政府称为“发展型政府”。现在，国际上研究中国经济起飞的一些学者，也把中国政府定位为“发展型政府”，而且是“地方发展型政府”，他们认为，中国的地方政府在推动地方经济发展中，扮演着积极主动的角色，发挥了非常重要的作用。这种“发展型政府”在经济增长中的确发挥了很大作用，但现在看来，也存在很多问题。政府过度关注和介入经济发展，忽略了社会公共服务，因而导致了一系列的问题，如城乡发展不协调，经济和社会发展不协调等。人们有时候会感到，一方面政府发展在加快，但另一方面民众对政府的信任却在动摇。因此，对于“发展型政府”是应该反思的。
宋宏:这个问题有不少学者也观察到了。有的学者就指出，“发展型政府”在全力谋求经济增长时，忽视了许多政府本来必须承担的责任，特别是社会发展和公共服务方面的责任，由此导致了经济与社会发展不同步不协调、社会管理与公共服务不对称等等不和谐状况。从实现协调发展、构建和谐社会的新要求考量，应该从“发展型政府”转型为“服务型政府”。
赵树凯:探索基层政府存在的问题，要思考造成中国发展型政府的原因，要了解政府过度介入经济发展而忽视社会公共服务的机制。要回答这些问题，必须从政府运作体系内部找答案。
县级政府运作体系的问题，我个人认为，主要归结为三个方面。第一，是公司化的运行逻辑。这是说，随着政府独立性和自利性的发展，许多县级政府运行起来就像一个公司，GDP是其营业额，财政收入是其利润。在这个过程当中可能忽略了民众利益。换言之，一些县级的政府运行还没有搞清楚最应该干什么事情。现在讲科学发展，政府关心的问题已经有一个很大的改变，但体制上还没有根本转变过来。第二，是运动式的工作机制。有些县级政府的工作方式缺乏常规性，一拨一拨地搞运动，从发展乡镇企业，“普九”达标，政治学习，农业结构调整等，主要靠“运动”在推进。可以说，政府还没有学会按部就班的运作。这个运动化的政府集中表现在，一个领导一种思路，一届班子一个思路，许多声势浩大的工作其实是在折腾。政府的运动化工作方式到现在还没有根本改观。第三，是碎片化的权威结构。表面上看，政府运行很有效率，上边有号召，下边就有响应，每一项工作到总结的时候都硕果累累，但其实不是那么回事。政府在运行中，权威相当脆弱，权力体系很不完整。对于同一个工作，上下级之间各有各的利益和理解，各部门之间也各有各的利益和理解，执行起来看上去声势浩大，但其实是碎片化了。这种“碎片化”的政府现象是美国学者先概括出来。这些问题说明，管理现代经济需要现代政府。在基层，我们现代政府的发育相对滞后，制度化水平不高。有时候，制度规则不清楚，有时候，虽然有规则但是不运转。制度化水平低，政府行为的稳定性差，预见性差，随意性大，效率低。这不是现代政府的特征。所以，将县级政府等基层政府建立成为现代化的政府很重要。
宋宏:据我所知，实际中的有些情况正如你描述的那样。有的市县政府官员就曾公开宣称:政府就要像个公司，追求地方GDP，追求地方财政收入。这样一来，政府的经济职能就有了无限放大的趋势，即从本应定位于宏观经济层面放大到了微观经济层面，对微观市场主体干预过度，替代企业的决策，干预企业的运营。由此看来，我们只强调转变政府职能可能不能涵盖问题的全部，还有必要明确政府职能的准确定位。在基层政府中，还相当普遍地存在“一届班子一个调，换了领导换口号”的现象，导致如你所言的“政府行为稳定性差，随意性大”的种种问题。那么，怎样才能建设现代化政府，以避免上述缺陷呢？
赵树凯:我想是推进体制改革才有出路。县域体制改革如何深化，如何推进县级政府改革创新的问题，还需要作深入研究。这里我想提出一点思路，即政府创新的重点，应该是提高制度化的水平。现在，基层政府的一个很大缺点是不能及时回应公众诉求。怎样才能做到这一点，民主就是很好的方式。改革以来，中国的社会经济结构发生了深刻变化，群众对于自身利益的表达要求不断发育，表达的能力也不断提高。这种变化本身说明了民主的社会基础在变得丰厚，民主力量在不断成长。这对政府提出了更高的要求。政府行为应该更加理性，政府工作应该更加有效率，政府与公众的沟通应该更加通畅。所以，政府创新要抓制度化建设。在这个过程中，要特别重视民主化建设，通过民主建设来建立政府和公众的良性互动机制，保证政府的运行以公众需要为价值取向，克服政府运行的自利性和随意性。
宋宏:由你刚才的分析和提出的思路使我想到，关注公众民生、供给公共服务、提高公共福利，这应该说是现代政府的价值取向和职能定位。在民主化的基础上建设政府运作的制度化，健全稳定的规范和程序，这一点比单纯地增减基层政府机构和人员的数量要重要得多。你提出的县域政府改革创新的思路，包括你刚才提出的县域政府改革的目标、存在问题和创新策略三个问题，我想都是很值得人们去深入思考和研究的。非常感谢你！
(责编:郑钊)