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内容摘要：土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。我国的土地征用制度为保障社会建设顺利进行发挥了巨大作用。农村集体土地的征用，既适应了我国保护农业用地的国情需要，又解决城市土地需求问题的根本途径。但是，随着中国经济的高速发展，工业和城市的日益扩张，对土地的需求量剧增。而目前农村土地征用存在许多弊端，经济效益，社会效益都不甚理想，既造成土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，又导致失地农民生活无着，分配无公，引发了很多群体性社会矛盾。
关键词：土地征用 集体土地 公共利益 安置补偿
Abstract：Land Requisition is a great measure to assure the lands needed by national public facilities and public enterprise. Our land Requisition system takes great effort on the guarantee of smooth social development. The rural collective Land Requisition meets to protect agriculture land, and also is a primary method to solve the problem of urban requirement to lands; however, with the super development of China economy, the increasing demands of industry and cities, recently, rural Land Requisition reveals a lot of disadvantages. Economical effecti- veness, social effectiveness are not ideal; it causes the disorder use of land resource, and the great loses of land effectiveness, and more, it causes the farmers living without lands, unfair distribution which brings much social conflict.
Key words：Land Requisition collective Land common interest
一、现行的农村土地征用制度
1．土地征用的概念
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这个是我国实行土地征用的法律依据。
2．土地征用的特点
（1）土地征用的主体必须是国家
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有依法征用集体土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权。当然，在实际操作中，行使征用土地权的还是各级土地管理机关和各级人民政府，他们对外代表国家具体行使征用土地的权利。
（2）土地征用的行为是行政行为
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体—国家，土地被征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
（3）征地是国家公共利益的需要
这里所有的国家建设需要或者公共利益需要，均是从广义上理解的。其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。如国防建设，公共事业，市政建设，交通运输等，皆是以公共利益为直接目标的事业，其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。
（4）征地必须以补偿为必备条件
国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费并不是国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
（5）征用的土地只能是集体土地
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要在通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
二、农村土地征用存在的问题
我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，在给予了农村集体经济组织和农民个人相信的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。
浙江是沿海发达的省份，其土地征用中出现的问题具有代表性，也有说服力。为此，本文以浙江省的调查结果来说明这一问题。为了解“失土农民”的生活情况及土地征用中存在的问题，为各级领导和有关部门提供决策依据，2003年，浙江省农调队对桐乡市、义乌市、等24个市、县的455户1998年以来土地被征用的农户进行了抽样调查。调查结果显示，土地被征用后，多数农民当前生活未受大的影响，但部分“失土农民”生活仍然有后顾之忧，土地征用各环节也存在一些值得关注的问题。
（一）征用规模攀高
被征用的土地中，工业园区和经济开发区建设用地最多，占被征用土地的52.2%；用与铁路、公路、机场等道路交通建设征地占18.6%；房地产开发征地占12.7%。同时，加强土地征用审批制度缺乏约束力，掌握土地征用审批权的部门和个人表现出极强的“经纪人”特点，以招商引资为由，乱批征地指标，变相圈地，“征用不用”现象突出，造成土地资源浪费。据455户失土农户调查资料汇总显示，“征用未用”的土地共有190亩，占被征用土地总数的20.4%。
（二）遗留问题较多
由于在征地工作中政府有关部门的工作没有协调统一，具体的征地承若前后变化多，造成征地后遗留问题较多。一是“失土农民”的就业和养老问题没有得到很好解决。一些年龄偏大，文化程度不高，缺乏非农劳动技能的纯农户，打工没人要，经营无门路，办厂没本钱，就业问题突出。二是“失土农民”的身份变更后。“农转非”人员只是“城头转变大王旗”，在子女入托入学，房屋产权证等方面不能享受城镇居民的待遇。三是一些地方被土地的农业税没有及时核减。四是有些新建农居点仓促上马，规划不合理，公共设施不健全，环境污染问题严重。据调查，有80%的农户认为土地被征用后对当前家庭生活水平没有太大的影响，但有16.2%的农户认为生活水平明显下降，还有3.6%的农户认为土地被征用后生活已经发生严重困难。认为生活水平有明显下降的农户多数是原有家庭收入主要来自土地经营的纯农户。
（三）补偿标准偏低
1998年以来各类征地平均付给村里的土地补偿费为12160元/亩，平均安置补助费2400元/人，失地农户平均获得的土地补偿费为7980元/亩、安置补助费2078元/人、青苗补偿费平均498/元/亩，目前农户家庭已经得到的所有征地费总额为人均8800元。这与政府向社会高价出售土地相比，征地补偿费更是九牛一毛。征地补偿安置费中，35%被村留用，有一半以上的农户对实际得到的征地补偿费用表示不满意。在征地实际操作中，不少地方政府为加快区域经济建设和社会发展的步伐，片面强调“投资环境”，不惜采用牺牲农民利益的办法降低本来就已经偏低的征地补偿标准，在基数和倍数上做文章，甚至在算产值时人为调节粮经比例压低补偿标准，不按统计部门的法定数据计算产值。
（四）补偿安置混乱
在实际操作中，对于征地的安置补助费，缺乏一个分配到农户的具体细则，造成各村对征地补偿安置费的分配比较混乱。有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的按人头发放，有的一半按人口一半按被征用土地面积分配，有的征到谁家的土地，安置费归谁所有，没有征到的一分不给。同时，村集体留用的土地补偿费款在具体的使用上欠规范。有些村还没有建立规范的财务公开制度，缺乏严格的监督管理机智，具体使用时更欠透明，有些村干部用征地补偿费支付村里日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资，个别村委会甚至拿征地补偿金到外地旅游。
（五）程序透明不足
调查中许多农民反映，地方政府、有关部门或村委会征用土地工作透明度不够，没有充分体现“公平、公开、公正”。某些乡镇、有关部门和村委会在征用农村集体土地前，宣传力度不够，很少在征地公告，基本没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等；在征地进程中，极少有向有关村民发放《土地法》等法律法规，造成农民对先行的征地政策不明确，特别是在补偿标准的确定时，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法，在没有村民代表参加下决定补偿安置的倍数，事后也没有同村民讨论协商；在征地工作完成后，一些村分户补偿安置没有公示，有关部门没有公开不同村的征地补偿情况。剥夺了农民的土地发展权。
三、土地征用制度存在的问题分析
从根本上说，是制度存在着缺陷。我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下问题有待解决：
（一）公共利益界定不清
土地征用在学多国家作为一种普通的行政行为受到《土地征用法》的规范调整，其征用目的也严格依照“公共利益”原则进行。如日本的《土地征用法》以列举式规定了允许征用或使用土地的35种公共事业项目，包括国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益等，其“公共利益”边界是比较清楚的。我国没有完善的《土地征用法》，土地征用由《宪法》和《土地管理法》来调整。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用。”《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用。”这些规定是符合我国公共管理及社会发展的现实需要的。在我国，土地征用权归属国家，因此土地征用制度在公法意义上也具有强制性。征用权一般由政府及有关部门作为代理人在服务于“公共利益”的前提下，依法行使，被征地人有履行征地义务。国家为了公共利益，征用农民集体所有的土地有其必要性和合理性，是国家利益高于集体利益的体现。但由于我国现行法律对征地目的、征地范围的规定过于原则，在实践中不少地方和部门处于经济目标甚至集团或个人利益而进行的商业行为，也被纳入了“公共利益”征用土地的行列。在实际上不论是国家公益性建设项目，还是经营性项目，或者是房地产开发项目，从国家重点建设到个体企业用地，从国家、企业、单位到个人，不论任何投资主体搞建设，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权，远远超出了“公共利益”范围。“公共利益”被扩大化，主要归咎于我国只在立法例上对“公共利益”作了概括性规定，而没有明确界定“公共利益”范畴。
（二）土地产权主体不明
土地产权不明，导致土地收益分配不明确。我国的集体土地产权主体是不明确的。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都规定农村土地为农民集体所有。但是，集体具体指哪一级哪个组织，缺乏相关法律规定。《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织的农民集体所有，由村内各该农村集体经济组织或村民小组织经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体组织经营、管理。
（三）补偿计划色彩太浓
关于征地的补偿，我国补偿标准不是按照国际通行的依据现行市价通过协商谈判来确定，而是按照被征用土地的原用途给予补偿。《关于土地管理法修订草案的说明》指出：“征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低原则。”这是我国制定土地征用补偿法律的依据。从征地工作的实际情况来看，征地补偿费用补偿过于强调行政计划色彩，未能体现我国土地价格形成的市场性、多样性与灵活性。农民的权利和利益严重流失。
（四）征用权利乱用滥用
从世界各国土地征用权利的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人必须使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等想投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单位解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现一种新的群体“失地农民”。他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。《土地管理法》规定：“征用农用地的，应当依照规定先行办理农用地转用审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有绝对的权力，农村土地的所有权属于农村集体所有，但是县、乡、镇政府部门却是所有者主要的代表，同时又是征地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便出现政府擅自占用土地，买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重
（五）司法救济途径欠缺
近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但是在案件审理过程中，法院常常受到来自地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否使用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好的解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。
四、解决农村土地征用问题的对策措施
究竟要进行怎样的征地改革来解决这些问题？应本着效率与公平的原则，改革必须有利增加而不是减少农民的利益，应当有利于缩小而不是扩大城乡差距，贫富差距，使得农民能分享国家工业化、城市化的成果，同时又能保障工业化、城市化的进程。
（一）认真把握征用原则
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此《土地管理法》：“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地；要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地；要有限利用劣地，尽量不用良田；加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会的公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人行使加以限制以维护社会公共利益。而且土地征用的补偿并不是国家支付，而是由用地单位支付，用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
（二）严格限定征用范围
对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地的 范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性想联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得意实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地，耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。
（三）不断完善征用程序
农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一，应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听政程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听政程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高政敌的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利与保护国家有限的土地资源。
（四）科学确定补偿标准
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题。《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。现在是市场经济的时代，只有以土地的时常价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足，保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除降低成本征地的不合理状况，耕地的常年产量因为不能反映土地的位置，地区经济发展水平，人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为政敌补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下继续这样做就不利于保护农村集体经济组织和村民利益，为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实现公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在共开市场中所有全形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我过目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用，新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地则还包括建筑物的补偿费。
（五）继续健全征用制度
农村土地的重用是宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被重用的农民通常不能获得更充分的救济。我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到急迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应该成立。因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位置。在农村土地征用中设计到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损一方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实守信原则，因此，在受理这种类型案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。
参考文献：
1.曹小鹃.土地利用中利益衡平的法律问题研究[M].人民出版社，2006
2.荆月新、宋家敬.土地储备经营的法律程序与监管[M].中国方正出版社，2006
3.唐德华.土地管理法及配套规定新释新解[M].人民法院出版社，2002
4.符启林.房地产法.法律出版社[M]，2002
5.符启林.城市房地产开发用地法律制度研究[M].法律出版社，2000
6.符启林.房地产法[M].法律出版社，2002
7.温世扬.房地产法教程[M].武汉大学出版社，1996
关键词：土地征用 集体土地 公共利益 安置补偿
Abstract：Land Requisition is a great measure to assure the lands needed by national public facilities and public enterprise. Our land Requisition system takes great effort on the guarantee of smooth social development. The rural collective Land Requisition meets to protect agriculture land, and also is a primary method to solve the problem of urban requirement to lands; however, with the super development of China economy, the increasing demands of industry and cities, recently, rural Land Requisition reveals a lot of disadvantages. Economical effecti- veness, social effectiveness are not ideal; it causes the disorder use of land resource, and the great loses of land effectiveness, and more, it causes the farmers living without lands, unfair distribution which brings much social conflict.
Key words：Land Requisition collective Land common interest
一、现行的农村土地征用制度
1．土地征用的概念
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这个是我国实行土地征用的法律依据。
2．土地征用的特点
（1）土地征用的主体必须是国家
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有依法征用集体土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权。当然，在实际操作中，行使征用土地权的还是各级土地管理机关和各级人民政府，他们对外代表国家具体行使征用土地的权利。
（2）土地征用的行为是行政行为
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体—国家，土地被征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
（3）征地是国家公共利益的需要
这里所有的国家建设需要或者公共利益需要，均是从广义上理解的。其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。如国防建设，公共事业，市政建设，交通运输等，皆是以公共利益为直接目标的事业，其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。
（4）征地必须以补偿为必备条件
国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费并不是国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
（5）征用的土地只能是集体土地
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要在通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
二、农村土地征用存在的问题
我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，在给予了农村集体经济组织和农民个人相信的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。
浙江是沿海发达的省份，其土地征用中出现的问题具有代表性，也有说服力。为此，本文以浙江省的调查结果来说明这一问题。为了解“失土农民”的生活情况及土地征用中存在的问题，为各级领导和有关部门提供决策依据，2003年，浙江省农调队对桐乡市、义乌市、等24个市、县的455户1998年以来土地被征用的农户进行了抽样调查。调查结果显示，土地被征用后，多数农民当前生活未受大的影响，但部分“失土农民”生活仍然有后顾之忧，土地征用各环节也存在一些值得关注的问题。
（一）征用规模攀高
被征用的土地中，工业园区和经济开发区建设用地最多，占被征用土地的52.2%；用与铁路、公路、机场等道路交通建设征地占18.6%；房地产开发征地占12.7%。同时，加强土地征用审批制度缺乏约束力，掌握土地征用审批权的部门和个人表现出极强的“经纪人”特点，以招商引资为由，乱批征地指标，变相圈地，“征用不用”现象突出，造成土地资源浪费。据455户失土农户调查资料汇总显示，“征用未用”的土地共有190亩，占被征用土地总数的20.4%。
（二）遗留问题较多
由于在征地工作中政府有关部门的工作没有协调统一，具体的征地承若前后变化多，造成征地后遗留问题较多。一是“失土农民”的就业和养老问题没有得到很好解决。一些年龄偏大，文化程度不高，缺乏非农劳动技能的纯农户，打工没人要，经营无门路，办厂没本钱，就业问题突出。二是“失土农民”的身份变更后。“农转非”人员只是“城头转变大王旗”，在子女入托入学，房屋产权证等方面不能享受城镇居民的待遇。三是一些地方被土地的农业税没有及时核减。四是有些新建农居点仓促上马，规划不合理，公共设施不健全，环境污染问题严重。据调查，有80%的农户认为土地被征用后对当前家庭生活水平没有太大的影响，但有16.2%的农户认为生活水平明显下降，还有3.6%的农户认为土地被征用后生活已经发生严重困难。认为生活水平有明显下降的农户多数是原有家庭收入主要来自土地经营的纯农户。
（三）补偿标准偏低
1998年以来各类征地平均付给村里的土地补偿费为12160元/亩，平均安置补助费2400元/人，失地农户平均获得的土地补偿费为7980元/亩、安置补助费2078元/人、青苗补偿费平均498/元/亩，目前农户家庭已经得到的所有征地费总额为人均8800元。这与政府向社会高价出售土地相比，征地补偿费更是九牛一毛。征地补偿安置费中，35%被村留用，有一半以上的农户对实际得到的征地补偿费用表示不满意。在征地实际操作中，不少地方政府为加快区域经济建设和社会发展的步伐，片面强调“投资环境”，不惜采用牺牲农民利益的办法降低本来就已经偏低的征地补偿标准，在基数和倍数上做文章，甚至在算产值时人为调节粮经比例压低补偿标准，不按统计部门的法定数据计算产值。
（四）补偿安置混乱
在实际操作中，对于征地的安置补助费，缺乏一个分配到农户的具体细则，造成各村对征地补偿安置费的分配比较混乱。有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的按人头发放，有的一半按人口一半按被征用土地面积分配，有的征到谁家的土地，安置费归谁所有，没有征到的一分不给。同时，村集体留用的土地补偿费款在具体的使用上欠规范。有些村还没有建立规范的财务公开制度，缺乏严格的监督管理机智，具体使用时更欠透明，有些村干部用征地补偿费支付村里日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资，个别村委会甚至拿征地补偿金到外地旅游。
（五）程序透明不足
调查中许多农民反映，地方政府、有关部门或村委会征用土地工作透明度不够，没有充分体现“公平、公开、公正”。某些乡镇、有关部门和村委会在征用农村集体土地前，宣传力度不够，很少在征地公告，基本没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等；在征地进程中，极少有向有关村民发放《土地法》等法律法规，造成农民对先行的征地政策不明确，特别是在补偿标准的确定时，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法，在没有村民代表参加下决定补偿安置的倍数，事后也没有同村民讨论协商；在征地工作完成后，一些村分户补偿安置没有公示，有关部门没有公开不同村的征地补偿情况。剥夺了农民的土地发展权。
三、土地征用制度存在的问题分析
从根本上说，是制度存在着缺陷。我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下问题有待解决：
（一）公共利益界定不清
土地征用在学多国家作为一种普通的行政行为受到《土地征用法》的规范调整，其征用目的也严格依照“公共利益”原则进行。如日本的《土地征用法》以列举式规定了允许征用或使用土地的35种公共事业项目，包括国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益等，其“公共利益”边界是比较清楚的。我国没有完善的《土地征用法》，土地征用由《宪法》和《土地管理法》来调整。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用。”《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用。”这些规定是符合我国公共管理及社会发展的现实需要的。在我国，土地征用权归属国家，因此土地征用制度在公法意义上也具有强制性。征用权一般由政府及有关部门作为代理人在服务于“公共利益”的前提下，依法行使，被征地人有履行征地义务。国家为了公共利益，征用农民集体所有的土地有其必要性和合理性，是国家利益高于集体利益的体现。但由于我国现行法律对征地目的、征地范围的规定过于原则，在实践中不少地方和部门处于经济目标甚至集团或个人利益而进行的商业行为，也被纳入了“公共利益”征用土地的行列。在实际上不论是国家公益性建设项目，还是经营性项目，或者是房地产开发项目，从国家重点建设到个体企业用地，从国家、企业、单位到个人，不论任何投资主体搞建设，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权，远远超出了“公共利益”范围。“公共利益”被扩大化，主要归咎于我国只在立法例上对“公共利益”作了概括性规定，而没有明确界定“公共利益”范畴。
（二）土地产权主体不明
土地产权不明，导致土地收益分配不明确。我国的集体土地产权主体是不明确的。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都规定农村土地为农民集体所有。但是，集体具体指哪一级哪个组织，缺乏相关法律规定。《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织的农民集体所有，由村内各该农村集体经济组织或村民小组织经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体组织经营、管理。
（三）补偿计划色彩太浓
关于征地的补偿，我国补偿标准不是按照国际通行的依据现行市价通过协商谈判来确定，而是按照被征用土地的原用途给予补偿。《关于土地管理法修订草案的说明》指出：“征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低原则。”这是我国制定土地征用补偿法律的依据。从征地工作的实际情况来看，征地补偿费用补偿过于强调行政计划色彩，未能体现我国土地价格形成的市场性、多样性与灵活性。农民的权利和利益严重流失。
（四）征用权利乱用滥用
从世界各国土地征用权利的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人必须使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等想投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单位解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现一种新的群体“失地农民”。他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。《土地管理法》规定：“征用农用地的，应当依照规定先行办理农用地转用审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有绝对的权力，农村土地的所有权属于农村集体所有，但是县、乡、镇政府部门却是所有者主要的代表，同时又是征地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便出现政府擅自占用土地，买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重
（五）司法救济途径欠缺
近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但是在案件审理过程中，法院常常受到来自地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否使用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好的解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。
四、解决农村土地征用问题的对策措施
究竟要进行怎样的征地改革来解决这些问题？应本着效率与公平的原则，改革必须有利增加而不是减少农民的利益，应当有利于缩小而不是扩大城乡差距，贫富差距，使得农民能分享国家工业化、城市化的成果，同时又能保障工业化、城市化的进程。
（一）认真把握征用原则
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此《土地管理法》：“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地；要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地；要有限利用劣地，尽量不用良田；加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会的公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人行使加以限制以维护社会公共利益。而且土地征用的补偿并不是国家支付，而是由用地单位支付，用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
（二）严格限定征用范围
对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地的 范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性想联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得意实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地，耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。
（三）不断完善征用程序
农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一，应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听政程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听政程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高政敌的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利与保护国家有限的土地资源。
（四）科学确定补偿标准
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题。《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。现在是市场经济的时代，只有以土地的时常价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足，保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除降低成本征地的不合理状况，耕地的常年产量因为不能反映土地的位置，地区经济发展水平，人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为政敌补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下继续这样做就不利于保护农村集体经济组织和村民利益，为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实现公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在共开市场中所有全形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我过目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用，新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地则还包括建筑物的补偿费。
（五）继续健全征用制度
农村土地的重用是宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被重用的农民通常不能获得更充分的救济。我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到急迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应该成立。因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位置。在农村土地征用中设计到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损一方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实守信原则，因此，在受理这种类型案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。
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