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2009年，欧盟向世贸组织提出，拟修改部分禽肉产品的关税减让表，将关税改为关税配额。2012年，欧盟与巴西、泰国就补偿问题完成谈判，确定相关产品关税配额的分配。据悉，有关措施将于2013年实施。我国企业将继2007年后再次遭受欧盟禽肉的“配额之痛”。本文将分析欧盟这一措施对我国的负面影响，及其与世贸规则是否一致，并提出我国的应对建议。
2009年6月16日，欧盟向世贸组织提交通报（文件号G/SECRET/32），提出依据《1994年关税与贸易总协定》（以下简称GATT1994）第28条，拟修改鹅肝或鸭肝制品、熟制鸡肉、熟制鸭肉等8个税号的禽肉产品的关税减让表，对上述产品进行关税配额管理。
根据GATT1994第28条第1款规定，如某一成员提出修改某项减让承诺，该成员需要与以下成员就补偿问题进行谈判：一是拥有最初谈判权的成员，二是具有主要供应利益的成员。此外，该成员还需要和在此项减让中具有实质利益（substantial interest）的任何其他成员进行磋商。欧盟依据通报前3年（即2006—2008年）相关产品进口情况，确定了谈判对象（作为参照的时间阶段被称为“基期”）。但在2008年10月前，欧盟因禽流感问题对中国禽肉产品封关，所以在欧方参照的基期内，中国对欧出口微乎其微。
因此，2009年欧盟提出修改减让表后，仅与巴西、泰国等当时的主要供应方进行补偿谈判。补偿谈判进展缓慢，直到2012年2月和3月，欧盟与巴西、泰国才分别达成一致。根据谈判结果，巴西和泰国共将获得这8个产品多于96%的配额，其他国家则分得其余不到4%的配额，配额外的高关税将完全阻碍配额外贸易。有关措施将于2013年开始实施。
欧盟曾有过修改关税减让表的先例。2006年6月15日，欧盟向世贸组织提交通报，要求将盐渍禽肉、调理火鸡肉、熟制鸡肉等3个税号禽肉产品的关税承诺修改为关税配额。同年10月、12月，欧盟分别结束与巴西、泰国的谈判，达成双边协议，两国关税配额占总量的绝大多数。2007年7月1日，该措施开始实施。
对我国的影响
2008年10月，欧盟对中国熟制禽肉产品开关。就在欧盟与巴西、泰国谈判的近3年里，中国相关禽肉产品对欧出口快速增长，已成为事实上的主要供应方（数据请见2011年欧盟27国部分禽肉产品自中国进口统计表）。按欧盟与巴西、泰国达成的协议，国内企业将蒙受巨大损失。
损害国内企业重要出口利益根据中国海关统计，在欧盟此次拟修改的8个税号产品中，我国有5个税号产品对欧盟有较大出口，其中4个税号，我国在欧盟进口量中占比超过25%，最高的甚至高达85.7%。目前，由于美、日市场仍较难进入，韩国市场利润较低，欧盟已成为我国相关产品最重要的出口市场，而且潜力巨大。2011年，山东省共出口熟制鸭肉、鹅肝、鸭肝等禽肉产品0.8亿美元，其中对欧出口0.5亿美元，占62.5%。全国人大代表、山东诸城外贸有限责任公司董事长王金友对前景表示了担忧。“打开欧盟禽肉市场，是各级政府部门多年努力和所有企业辛勤付出才争取到的。一旦失去，很难再夺回来。所有努力将付之东流”。
影响国内企业重要投资利益在欧盟对我国熟制禽肉产品开关的几年里，我国输欧禽肉产品大幅增加。国内企业为维护来之不易的对欧出口机会，在相关产品的生产上大量投入：投资金、建厂房、引进先进设备、培训专业技术人员、加大基础设施建设、招聘劳动力等等。我国原来对欧出口的主要是禽肉冻品，经过大量投入，企业调整为适合对欧出口的熟制品。据中国食品土畜品进出口商会（以下简称食土商会）反映，有关企业投入都在100万美元以上，最多的投入近5000万美元，山东11家企业共投资28亿元人民币。欧方这一变化，对国内企业投入的大量成本及其经营活动，将造成沉重打擊。
波及国内重要社会利益我国是家禽饲养、生产、消费和贸易大国，禽肉产业在我国农业和农村经济中占有重要地位。企业反映，一旦失去欧洲禽肉市场，相关人员就业及禽肉产业发展均将受到较大影响。据食土商会不完全统计，相关产品直接涉及5万人就业。王金友表示，“企业的另一端连着的都是农民，仅诸城外贸就直接涉及1万多人的生计。”诸城外贸公司仅是一个缩影，如果欧盟实施关税配额安排，限制我国企业对欧禽肉出口，不仅将直接导致数万人失业，下游产业劳动力也不得不另谋生路。
阻断国内行业未来预期利益欧盟先后于2006年和2009年提出修改其部分禽肉产品的关税减让表，将关税改为关税配额，可谓“屡试不爽”。不排除其将来再次修改的可能。潍坊乐港食品股份有限公司董事长孔凡兴指出，“欧盟2006年就对几种产品进行了关税配额管理，2009年又加了几种。如果不遏制住这个势头，将来还可能提出其他产品，从而使中国的禽肉，乃至其他产品失去欧洲市场。”
据食品商会和国内有关企业反映，2008年10月我国熟制禽肉恢复对欧出口后，因质量优良、产品口感好，深得欧洲市场青睐。目前，我国的禽肉产品已摆上超市货架，真正成为了当地人消费的食品。有关企业表示，如果没有新的措施，我国禽肉凭借竞争力，将逐步取得更大的市场。山东庆云中澳集团副总裁张长景表示：“按目前我国对欧盟出口鸭肉产品的趋势，如果没有新的关税配额措施，或该措施延迟生效一段时间，泰国企业很快就会被挤出欧盟市场。但如果配额生效，我国禽肉企业无法进入欧盟市场，鸭肉出口通道基本就关闭了。”
主要法律点分析
欧方在与我国有关部门历次磋商中强调，其做法符合世贸规则。笔者认为，欧盟援引的规则值得商榷，部分条款尚存实践的空白地带。
修改禽肉减让表的合法性值得质疑
欧方观点：修改减让表的直接目的是提高相关税号产品的约束关税，而非建立关税配额制度。实施关税配额是为了对相关成员进行补偿，符合GATT1994第28条第5款的规定。
笔者认为，欧盟修改减让表，可能与世贸组织《农业协定》存在不一致，且不符合自由贸易精神。具体来说，第一，修改减让表，对关税产品实施配额管理，是一种倒退，会影响贸易的正常进行；第二，根据《农业协定》第4.2条“关税化”的规定：“各成员不得维持、采取或重新使用已被要求转换为普通关税的任何措施”。笔者认为，特殊法应优于一般法，《农业协定》应优先于GATT1994。 基期选择并不科学
欧方观点：应选择通报的前三年，即2006—2006年作为基期。这既符合世贸规则，又符合惯例做法。
笔者认为，世贸规则对基期并无明确的规定。根据《关于解释1994年关税与贸易总协定第28条的谅解》第6条规定，基期应是“最近三年代表期”（the most recentrepresentative three—year period）。虽然在实际操作中，按惯例一般选择通报前的三年作为基期，但在本案中，对中国企业最具有代表性、可以最准确地反映生产和出口能力的阶段应为2009—2011年。
中国应具有“实质利益方”地位
欧方观点：中国2006——2008年对欧出口微乎其微，不具备“实质利益方”地位。
笔者认为，欧盟以2006——2008年为基期，不能真实反映中方的生产和出口能力。从GATT1994第28条第1款注释7的解释看，“实质利益方”可理解为只涵盖那些在“寻求修改…该项减让的成员市场中占有，或在不存在影响它们出口的歧视性数量限制的情况下可合理预期占有重要份额”的成员。2008年10月前，欧盟以禽流感为由禁止中国禽肉对欧出口，造成此前几年中国对欧出口量微乎其微。若如无此措施，中国作为世界家禽饲养、生产和贸易大国，应能在欧盟市场占据相应份额。事实上，中国企业在解禁后，的确在欧盟市场占据了相当大的份额。1985年，“关税及贸易总协定”关税减让委员会曾指出，可将10%作为界定“实质利益方”的一般标准。从2009—2011年数据看，我国显然已成为欧盟相关产品主要来源国，应具有“实质利益方”地位。
“超出磋商请求时间”的说法实为推卸责任
欧方观点：根据相关规定，对于修改减让表有利益关注的成员，“应该”在修改通报散发后g0天内提出磋商请求，中方最近提出该问题，早已超出了时间范围。
笔者认为，90天的规定并非强制性义务。1980年11月10日，关贸总协定理事会通过的《关于在第28条项下进行磋商的程序的建议》（以下简称《建议》）规定，任何认为自己为主要供应方或拥有实质供应利益的成员应通过书面形式告知拟修改或撤销减让的成员，并通知秘书处。如后者接受磋商请求，则谈判将开启。如后者拒绝磋商请求，则提出请求的成员可将此事项提交至理事会。磋商请求应该在散发进口数据后90天内提出。我们认为，《建议》英文为“guidelines"，仅是关贸总协定理事会提出的为成员修改减让表提供参考和指导作用的文件，提出请求使用的词语是“应该”（should）而非“要”（shall）。因此，欧方不应以非强制性规则为依据，推卸责任。
对于中国目前遇到的这一情况，世贸组织秘书处专家表示，此前没有遇到类似情况。在补偿谈判进行期间，有关成员从无到有，获得大量出口的情况从未发生，当初设计规则时，亦未考虑这种可能性。
可能的应对措施
今年3月份以来，我国政府、商会协会、企业通过各种方式多次与欧方交涉，但欧方一直保持强硬态度，拒不承认中方的实质利益方地位。从目前情况看，欧盟修改减让表决心已下。为此，笔者认为应从以下几方面，寻找可能的应对措施：
多管齊下，加大力度继续与欧方交涉有关政府部门和商会协会、相关企业进一步加大力度，在各种场合，继续向欧方提出严重关切：在多边框架下，可要求提交给世贸组织相关委员会和理事会，引起更广泛关注；在双边接触中，可通过商务、农业、质检等多个部门的交涉，引起欧方更高层级的重视；在商会协会和企业层面，可通过欧盟进口商游说相关部门。
未雨绸缪，做好通过世贸组织其他机制解决问题的准备虽然欧盟有关措施尚未实施，但一旦实施，将严重损害中方相关利益。而且，从目前情况看，欧方将要强硬到底。为维护我国的正当利益，保护国内企业免遭“封关”之痛，有关部门可早做准备，开展相关法律点的深入研究，做好通过世贸组织其他机制解决问题的准备。
（作者单位：商务部世贸司）
2009年6月16日，欧盟向世贸组织提交通报（文件号G/SECRET/32），提出依据《1994年关税与贸易总协定》（以下简称GATT1994）第28条，拟修改鹅肝或鸭肝制品、熟制鸡肉、熟制鸭肉等8个税号的禽肉产品的关税减让表，对上述产品进行关税配额管理。
根据GATT1994第28条第1款规定，如某一成员提出修改某项减让承诺，该成员需要与以下成员就补偿问题进行谈判：一是拥有最初谈判权的成员，二是具有主要供应利益的成员。此外，该成员还需要和在此项减让中具有实质利益（substantial interest）的任何其他成员进行磋商。欧盟依据通报前3年（即2006—2008年）相关产品进口情况，确定了谈判对象（作为参照的时间阶段被称为“基期”）。但在2008年10月前，欧盟因禽流感问题对中国禽肉产品封关，所以在欧方参照的基期内，中国对欧出口微乎其微。
因此，2009年欧盟提出修改减让表后，仅与巴西、泰国等当时的主要供应方进行补偿谈判。补偿谈判进展缓慢，直到2012年2月和3月，欧盟与巴西、泰国才分别达成一致。根据谈判结果，巴西和泰国共将获得这8个产品多于96%的配额，其他国家则分得其余不到4%的配额，配额外的高关税将完全阻碍配额外贸易。有关措施将于2013年开始实施。
欧盟曾有过修改关税减让表的先例。2006年6月15日，欧盟向世贸组织提交通报，要求将盐渍禽肉、调理火鸡肉、熟制鸡肉等3个税号禽肉产品的关税承诺修改为关税配额。同年10月、12月，欧盟分别结束与巴西、泰国的谈判，达成双边协议，两国关税配额占总量的绝大多数。2007年7月1日，该措施开始实施。
对我国的影响
2008年10月，欧盟对中国熟制禽肉产品开关。就在欧盟与巴西、泰国谈判的近3年里，中国相关禽肉产品对欧出口快速增长，已成为事实上的主要供应方（数据请见2011年欧盟27国部分禽肉产品自中国进口统计表）。按欧盟与巴西、泰国达成的协议，国内企业将蒙受巨大损失。
损害国内企业重要出口利益根据中国海关统计，在欧盟此次拟修改的8个税号产品中，我国有5个税号产品对欧盟有较大出口，其中4个税号，我国在欧盟进口量中占比超过25%，最高的甚至高达85.7%。目前，由于美、日市场仍较难进入，韩国市场利润较低，欧盟已成为我国相关产品最重要的出口市场，而且潜力巨大。2011年，山东省共出口熟制鸭肉、鹅肝、鸭肝等禽肉产品0.8亿美元，其中对欧出口0.5亿美元，占62.5%。全国人大代表、山东诸城外贸有限责任公司董事长王金友对前景表示了担忧。“打开欧盟禽肉市场，是各级政府部门多年努力和所有企业辛勤付出才争取到的。一旦失去，很难再夺回来。所有努力将付之东流”。
影响国内企业重要投资利益在欧盟对我国熟制禽肉产品开关的几年里，我国输欧禽肉产品大幅增加。国内企业为维护来之不易的对欧出口机会，在相关产品的生产上大量投入：投资金、建厂房、引进先进设备、培训专业技术人员、加大基础设施建设、招聘劳动力等等。我国原来对欧出口的主要是禽肉冻品，经过大量投入，企业调整为适合对欧出口的熟制品。据中国食品土畜品进出口商会（以下简称食土商会）反映，有关企业投入都在100万美元以上，最多的投入近5000万美元，山东11家企业共投资28亿元人民币。欧方这一变化，对国内企业投入的大量成本及其经营活动，将造成沉重打擊。
波及国内重要社会利益我国是家禽饲养、生产、消费和贸易大国，禽肉产业在我国农业和农村经济中占有重要地位。企业反映，一旦失去欧洲禽肉市场，相关人员就业及禽肉产业发展均将受到较大影响。据食土商会不完全统计，相关产品直接涉及5万人就业。王金友表示，“企业的另一端连着的都是农民，仅诸城外贸就直接涉及1万多人的生计。”诸城外贸公司仅是一个缩影，如果欧盟实施关税配额安排，限制我国企业对欧禽肉出口，不仅将直接导致数万人失业，下游产业劳动力也不得不另谋生路。
阻断国内行业未来预期利益欧盟先后于2006年和2009年提出修改其部分禽肉产品的关税减让表，将关税改为关税配额，可谓“屡试不爽”。不排除其将来再次修改的可能。潍坊乐港食品股份有限公司董事长孔凡兴指出，“欧盟2006年就对几种产品进行了关税配额管理，2009年又加了几种。如果不遏制住这个势头，将来还可能提出其他产品，从而使中国的禽肉，乃至其他产品失去欧洲市场。”
据食品商会和国内有关企业反映，2008年10月我国熟制禽肉恢复对欧出口后，因质量优良、产品口感好，深得欧洲市场青睐。目前，我国的禽肉产品已摆上超市货架，真正成为了当地人消费的食品。有关企业表示，如果没有新的措施，我国禽肉凭借竞争力，将逐步取得更大的市场。山东庆云中澳集团副总裁张长景表示：“按目前我国对欧盟出口鸭肉产品的趋势，如果没有新的关税配额措施，或该措施延迟生效一段时间，泰国企业很快就会被挤出欧盟市场。但如果配额生效，我国禽肉企业无法进入欧盟市场，鸭肉出口通道基本就关闭了。”
主要法律点分析
欧方在与我国有关部门历次磋商中强调，其做法符合世贸规则。笔者认为，欧盟援引的规则值得商榷，部分条款尚存实践的空白地带。
修改禽肉减让表的合法性值得质疑
欧方观点：修改减让表的直接目的是提高相关税号产品的约束关税，而非建立关税配额制度。实施关税配额是为了对相关成员进行补偿，符合GATT1994第28条第5款的规定。
笔者认为，欧盟修改减让表，可能与世贸组织《农业协定》存在不一致，且不符合自由贸易精神。具体来说，第一，修改减让表，对关税产品实施配额管理，是一种倒退，会影响贸易的正常进行；第二，根据《农业协定》第4.2条“关税化”的规定：“各成员不得维持、采取或重新使用已被要求转换为普通关税的任何措施”。笔者认为，特殊法应优于一般法，《农业协定》应优先于GATT1994。 基期选择并不科学
欧方观点：应选择通报的前三年，即2006—2006年作为基期。这既符合世贸规则，又符合惯例做法。
笔者认为，世贸规则对基期并无明确的规定。根据《关于解释1994年关税与贸易总协定第28条的谅解》第6条规定，基期应是“最近三年代表期”（the most recentrepresentative three—year period）。虽然在实际操作中，按惯例一般选择通报前的三年作为基期，但在本案中，对中国企业最具有代表性、可以最准确地反映生产和出口能力的阶段应为2009—2011年。
中国应具有“实质利益方”地位
欧方观点：中国2006——2008年对欧出口微乎其微，不具备“实质利益方”地位。
笔者认为，欧盟以2006——2008年为基期，不能真实反映中方的生产和出口能力。从GATT1994第28条第1款注释7的解释看，“实质利益方”可理解为只涵盖那些在“寻求修改…该项减让的成员市场中占有，或在不存在影响它们出口的歧视性数量限制的情况下可合理预期占有重要份额”的成员。2008年10月前，欧盟以禽流感为由禁止中国禽肉对欧出口，造成此前几年中国对欧出口量微乎其微。若如无此措施，中国作为世界家禽饲养、生产和贸易大国，应能在欧盟市场占据相应份额。事实上，中国企业在解禁后，的确在欧盟市场占据了相当大的份额。1985年，“关税及贸易总协定”关税减让委员会曾指出，可将10%作为界定“实质利益方”的一般标准。从2009—2011年数据看，我国显然已成为欧盟相关产品主要来源国，应具有“实质利益方”地位。
“超出磋商请求时间”的说法实为推卸责任
欧方观点：根据相关规定，对于修改减让表有利益关注的成员，“应该”在修改通报散发后g0天内提出磋商请求，中方最近提出该问题，早已超出了时间范围。
笔者认为，90天的规定并非强制性义务。1980年11月10日，关贸总协定理事会通过的《关于在第28条项下进行磋商的程序的建议》（以下简称《建议》）规定，任何认为自己为主要供应方或拥有实质供应利益的成员应通过书面形式告知拟修改或撤销减让的成员，并通知秘书处。如后者接受磋商请求，则谈判将开启。如后者拒绝磋商请求，则提出请求的成员可将此事项提交至理事会。磋商请求应该在散发进口数据后90天内提出。我们认为，《建议》英文为“guidelines"，仅是关贸总协定理事会提出的为成员修改减让表提供参考和指导作用的文件，提出请求使用的词语是“应该”（should）而非“要”（shall）。因此，欧方不应以非强制性规则为依据，推卸责任。
对于中国目前遇到的这一情况，世贸组织秘书处专家表示，此前没有遇到类似情况。在补偿谈判进行期间，有关成员从无到有，获得大量出口的情况从未发生，当初设计规则时，亦未考虑这种可能性。
可能的应对措施
今年3月份以来，我国政府、商会协会、企业通过各种方式多次与欧方交涉，但欧方一直保持强硬态度，拒不承认中方的实质利益方地位。从目前情况看，欧盟修改减让表决心已下。为此，笔者认为应从以下几方面，寻找可能的应对措施：
多管齊下，加大力度继续与欧方交涉有关政府部门和商会协会、相关企业进一步加大力度，在各种场合，继续向欧方提出严重关切：在多边框架下，可要求提交给世贸组织相关委员会和理事会，引起更广泛关注；在双边接触中，可通过商务、农业、质检等多个部门的交涉，引起欧方更高层级的重视；在商会协会和企业层面，可通过欧盟进口商游说相关部门。
未雨绸缪，做好通过世贸组织其他机制解决问题的准备虽然欧盟有关措施尚未实施，但一旦实施，将严重损害中方相关利益。而且，从目前情况看，欧方将要强硬到底。为维护我国的正当利益，保护国内企业免遭“封关”之痛，有关部门可早做准备，开展相关法律点的深入研究，做好通过世贸组织其他机制解决问题的准备。
（作者单位：商务部世贸司）