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摘 要 随着司法体制改革的不断推进，行政审判工作中的法律漏洞越来越明显，体现在缺乏恶意诉讼规制机制导致案多人少，实质性解决法律条文的缺失导致行政争议实质解决难，执行法律条文的不规范导致行政执行案件执行难等等。在司法改革的背景下，亟需优化行政法及行政诉讼法，从而更好的为行政审判工作提供全面科学合理的法律依据。
关键词 行政审判 困难 漏洞 优化
作者简介：赵首元，内蒙古师范大学附属中学。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.181
从中国裁判文书网的数据显示看，近些年来我国行政纠纷案件例居高不下，从2013年的4.2万件上升到2017年的43.7万件，增速惊人。而同时，由于立法还存在一些漏洞，导致行政审判工作越来越艰难，案多人少、当事人矛盾突出等现象越来越尖锐。这些法律漏洞继续完善，进一步促进法院行政审判工作优化。
一、行政审判的法律漏洞及影响
（一）缺乏恶意诉讼规制制度导致案件审理难
行政诉讼案件涉及领域多，但是同时缺少规制恶意诉讼的法律制度，导致案件审理难度较大。以A市为例，2013年以来，该市中级人民法院共受理了921件行政诉讼案件，其中涉及到重大工程项目引起的土地、拆迁、环保案件有438件，占总案件数的47.6%，而从案件审理周期看，此类案件的审理周期要比其他行政诉讼案件长20.7天，审理周期长，审判难度大。另外，我国行政案件开始实行立案登记制，案件量更是呈现猛增的势头，但是同时，恶意诉讼现象也越来越严重，由于缺乏恶意诉讼的规制制度，导致恶意诉讼愈演愈烈。从统计数据看，近些年来恶意诉讼等滥用诉权的情况不断增加，2013年全国法院行政诉讼恶意诉讼案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年恶意行政诉讼案件相对于2013年，上升了25.88倍，上升速度非常快，预计2018年将超过1000件。大量的恶意诉讼等滥用诉权的案件情况，让行政诉讼中本来就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待缓和并予以规制。
（二）欠缺强制执行制度导致案件执行难
法律对于行政机关不履行的没有科学的强制执行条款和制度，导致很多行政案件执行难。以非诉案件执行为例，由于缺乏强制执行制度措施，常年来非诉执行占据着行政审判的大量人力物力，让原本就复杂的案多人少矛盾更加突出。从案件数量看，2013年以来，全国法院有关非诉行政案件共121647件，案件体量庞大。而从案件涉及的类型看，包括行政强制拆除、强制履行行政协议、非法占地、行政不作为等。这些案件如何强制执行，如何进行非诉执行，通过何种程序进行非诉执行，法律都没有相应的法律规定，从而导致了当事人大量申诉到法院，将矛盾转移到诉讼环节，不仅让法院面临的矛盾更加尖锐，也无形中增加了法院的压力。
（三）实质性争议解决条款缺失导致争议解决难
大量的行政案件虽然结案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性条款，缺乏实质性化解矛盾的法律条款，实体行政争议并未化解，行政争议实体性解决难。从中国裁判文书网的数据看，2010年以来，全国法院审理行政诉讼案件超过1548765件，而通过判决解决实体行政争议的有33.4万件，裁定方式结案的有108.87万件，调解方式结案的仅249件，其他方式结案的有5593件，从上述数据分析看，判决解决实体争议的占21.6%，裁定结案的占70.3%，而裁定结案的大部分都是裁定，实质争议并未解决，行政机关与行政当事人之间的矛盾并未实质解决，矛盾有可能继续加深，行政诉讼的功能没有较好的发挥。
（四）行政诉讼司法适用力度不够
上文已经提到，在中国裁判文书网输入关键词“行政诉讼”，得到的搜索结果是1548765个，从数据看，我国行政诉讼案件纠纷总量大，2010年至今共有154万余件。这充分说明了完善行政诉讼审判制度的现实意义。同时，从数据中，我们看到，行政诉讼的司法适用地区差异大的问题客观存在。案件数量最多的是浙江省有14.8万件，而案件最少的是西藏自治区，仅175件，两者但从案件数量看相差数百倍，排除地区经济社会发展因素差异，两地的行政诉讼案件司法适用差异还是很大。另外，还需引起关注的是，近年来，行政诉讼案件出现井喷现象，值得关注。2013年全国仅4.2万件，2014年超过22万件，2015年超过28万件，2016年增长到38万件，2017年超过43万件。案件数量持续高位增长，人民法治意识提升引起案件量增长是一方面原因，另一方面说明私力对行政管理等纠纷的解决遇到越来越多的问题，需要靠法院的公力救济，因此，发现并解决审判实践中的问题显得尤为重要。
（五）裁判标准不统一现象频发
另外，由于缺乏统一的法律规定，导致现实中出现大量同案不同判的现象。同样的性质的案件，各地法院的判决结果却截然不同。例如，同样的房屋拆迁案件，重庆某法院认定政府行为违法，判决政府败诉。而北京某法院认为，该案件政府行为不违法，不能适用赔偿。同时，江苏某法院认为，由于原告举证不足导致原告败诉，驳回了原告的诉讼请求。同样的案件，结果却大相径庭，如此司法适用，对于法律的严肃性、权威性大打折扣。
二、行政审判存在法律漏洞的原因
当前行政审判工作产生上述困境是由多方面的原因造成的，既有法院内部原因，也有法院系统外部的原因，笔者从内外两个角度对产生行政审判工作困境的原因进行简要分析。
（一）行政审判的外部环境有待优化
一方面，人民群众的行政诉讼意识还不强，造成了行政诉讼案件中行政相对人败诉率高。据统计，行政诉讼案件中，行政相对人的败诉率高达70.9%，这既和当事人的法律意识不强有关，还和当事人的行政诉讼能力薄弱息息相关，特别是证据收集、程序应对等诉讼能力。最终导致行政相对人不知告、不愿告、不敢告，有的甚至“信访不信法”。另一方面，少数行政机关不履行法律生效行政判决甚至暴力抵抗的现象仍然存在。从网络统计数据看，行政机关抗法的现象不同程度存在，在百度中输入关键词“行政机关抗法”得到搜索结果约56.9万个，关键词有行政机关忽视法律规定、行为抗法、缺乏规则意识、屡屡抗法等等。另外，行政機关对法院的判决抗拒执行的也时而有之，以A市法院为例，经统计，近五年来，有多地行政机关及其工作人员不履行法院生效裁决，被列入失信被执行人名单，从而有损行政机关形象，直接损害了行政相对人的合法利益，也有损法院的公信力。
关键词 行政审判 困难 漏洞 优化
作者简介：赵首元，内蒙古师范大学附属中学。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.181
从中国裁判文书网的数据显示看，近些年来我国行政纠纷案件例居高不下，从2013年的4.2万件上升到2017年的43.7万件，增速惊人。而同时，由于立法还存在一些漏洞，导致行政审判工作越来越艰难，案多人少、当事人矛盾突出等现象越来越尖锐。这些法律漏洞继续完善，进一步促进法院行政审判工作优化。
一、行政审判的法律漏洞及影响
（一）缺乏恶意诉讼规制制度导致案件审理难
行政诉讼案件涉及领域多，但是同时缺少规制恶意诉讼的法律制度，导致案件审理难度较大。以A市为例，2013年以来，该市中级人民法院共受理了921件行政诉讼案件，其中涉及到重大工程项目引起的土地、拆迁、环保案件有438件，占总案件数的47.6%，而从案件审理周期看，此类案件的审理周期要比其他行政诉讼案件长20.7天，审理周期长，审判难度大。另外，我国行政案件开始实行立案登记制，案件量更是呈现猛增的势头，但是同时，恶意诉讼现象也越来越严重，由于缺乏恶意诉讼的规制制度，导致恶意诉讼愈演愈烈。从统计数据看，近些年来恶意诉讼等滥用诉权的情况不断增加，2013年全国法院行政诉讼恶意诉讼案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年恶意行政诉讼案件相对于2013年，上升了25.88倍，上升速度非常快，预计2018年将超过1000件。大量的恶意诉讼等滥用诉权的案件情况，让行政诉讼中本来就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待缓和并予以规制。
（二）欠缺强制执行制度导致案件执行难
法律对于行政机关不履行的没有科学的强制执行条款和制度，导致很多行政案件执行难。以非诉案件执行为例，由于缺乏强制执行制度措施，常年来非诉执行占据着行政审判的大量人力物力，让原本就复杂的案多人少矛盾更加突出。从案件数量看，2013年以来，全国法院有关非诉行政案件共121647件，案件体量庞大。而从案件涉及的类型看，包括行政强制拆除、强制履行行政协议、非法占地、行政不作为等。这些案件如何强制执行，如何进行非诉执行，通过何种程序进行非诉执行，法律都没有相应的法律规定，从而导致了当事人大量申诉到法院，将矛盾转移到诉讼环节，不仅让法院面临的矛盾更加尖锐，也无形中增加了法院的压力。
（三）实质性争议解决条款缺失导致争议解决难
大量的行政案件虽然结案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性条款，缺乏实质性化解矛盾的法律条款，实体行政争议并未化解，行政争议实体性解决难。从中国裁判文书网的数据看，2010年以来，全国法院审理行政诉讼案件超过1548765件，而通过判决解决实体行政争议的有33.4万件，裁定方式结案的有108.87万件，调解方式结案的仅249件，其他方式结案的有5593件，从上述数据分析看，判决解决实体争议的占21.6%，裁定结案的占70.3%，而裁定结案的大部分都是裁定，实质争议并未解决，行政机关与行政当事人之间的矛盾并未实质解决，矛盾有可能继续加深，行政诉讼的功能没有较好的发挥。
（四）行政诉讼司法适用力度不够
上文已经提到，在中国裁判文书网输入关键词“行政诉讼”，得到的搜索结果是1548765个，从数据看，我国行政诉讼案件纠纷总量大，2010年至今共有154万余件。这充分说明了完善行政诉讼审判制度的现实意义。同时，从数据中，我们看到，行政诉讼的司法适用地区差异大的问题客观存在。案件数量最多的是浙江省有14.8万件，而案件最少的是西藏自治区，仅175件，两者但从案件数量看相差数百倍，排除地区经济社会发展因素差异，两地的行政诉讼案件司法适用差异还是很大。另外，还需引起关注的是，近年来，行政诉讼案件出现井喷现象，值得关注。2013年全国仅4.2万件，2014年超过22万件，2015年超过28万件，2016年增长到38万件，2017年超过43万件。案件数量持续高位增长，人民法治意识提升引起案件量增长是一方面原因，另一方面说明私力对行政管理等纠纷的解决遇到越来越多的问题，需要靠法院的公力救济，因此，发现并解决审判实践中的问题显得尤为重要。
（五）裁判标准不统一现象频发
另外，由于缺乏统一的法律规定，导致现实中出现大量同案不同判的现象。同样的性质的案件，各地法院的判决结果却截然不同。例如，同样的房屋拆迁案件，重庆某法院认定政府行为违法，判决政府败诉。而北京某法院认为，该案件政府行为不违法，不能适用赔偿。同时，江苏某法院认为，由于原告举证不足导致原告败诉，驳回了原告的诉讼请求。同样的案件，结果却大相径庭，如此司法适用，对于法律的严肃性、权威性大打折扣。
二、行政审判存在法律漏洞的原因
当前行政审判工作产生上述困境是由多方面的原因造成的，既有法院内部原因，也有法院系统外部的原因，笔者从内外两个角度对产生行政审判工作困境的原因进行简要分析。
（一）行政审判的外部环境有待优化
一方面，人民群众的行政诉讼意识还不强，造成了行政诉讼案件中行政相对人败诉率高。据统计，行政诉讼案件中，行政相对人的败诉率高达70.9%，这既和当事人的法律意识不强有关，还和当事人的行政诉讼能力薄弱息息相关，特别是证据收集、程序应对等诉讼能力。最终导致行政相对人不知告、不愿告、不敢告，有的甚至“信访不信法”。另一方面，少数行政机关不履行法律生效行政判决甚至暴力抵抗的现象仍然存在。从网络统计数据看，行政机关抗法的现象不同程度存在，在百度中输入关键词“行政机关抗法”得到搜索结果约56.9万个，关键词有行政机关忽视法律规定、行为抗法、缺乏规则意识、屡屡抗法等等。另外，行政機关对法院的判决抗拒执行的也时而有之，以A市法院为例，经统计，近五年来，有多地行政机关及其工作人员不履行法院生效裁决，被列入失信被执行人名单，从而有损行政机关形象，直接损害了行政相对人的合法利益，也有损法院的公信力。