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2005年中央“一号文件”把提高农业综合生产能力作为今年农村工作的主题，寓意深刻，意义重大。我国农业综合开发17年来，在省委、省政府高度重视下，福建省始终坚持把改善农业生产条件和提高农业综合生产能力作为首要任务，既推进了农业基础设施和生态环境建设，又推进了农业和农村经济结构的战略性调整，同时为增加农民收入发挥了重要作用。据统计，1990-2004年，福建省项目区内农民人均纯收入比非项目区内农民人均纯收入增加260-300元，经调整种植结构，农民亩均耕地增收400-600元，农业生产成本降低10-15个百分点。“十五”以来，福建省农业综合开发区直接受益农民达600多万人，累计年直接新增农业增加值54亿元。实践证明，农业综合开发已成为政府支持和保护农业发展的一个有效手段，在福建省农业结构调整和增加农民收入方面发挥着越来越重要的作用。
提高农业综合生产能力的举措与成效
福建省从1990年开始列入国家立项投资的农业综合开发项目区，刚开始仅有6个地市21个县，中央对福建省的投资仅有2000万元，后逐步扩大，现已发展到全省9个地市的57个县（市、区）。据统计，仅2001-2004年四年间，累计投资37.36亿元，其中争取中央财政7.87亿元，地方各级财政配套资金8.78亿元，项目区群众和建设单位、企业自筹资金及银行贷款20.71亿元。
一、加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。“十五”以来，福建省累计改造中低产田239.1万亩，发展节水农业示范面积37.2万亩，建设生态农业示范工程6.3万亩，并投入了1.2亿多元建设5个大中型灌区节水配套改造项目，受益面积达49.8万亩。农业生产条件和基础设施的改善，促进了农业综合生产能力进一步提高。“十五”以来，福建省累计新增粮食生产能力35231万公斤，油料1037.1万公斤，新增优质粮食产量8211万公斤。
二、培植农业产业化龙头企业，提升农业产业化经营水平。“十五”以来，全省农业综合开发集中50%以上的农业产业化经营项目财政资金，重点扶持发展产业化龙头企业和农业服务项目117个，其中国家级和省级龙头企业48个，累计新增农产品加工能力105.6万吨，带动各类种养基地100多万亩，带动农户32.9万户，转移农村劳动力3.5万个。
三、推进农业结构调整，增加农民收入。“十五”以来，全省共扶持发展优势农产品种养基地76.5万亩，区域优势产业规模进一步扩大，推动了优势农产品产业带的形成，绝大部分项目区种植业内部结构得到调整和优化，同时也带动了非项目区的农业结构调整，农业综合效益进一步提高。
四、促进农业新技术的普及推广和农民科技文化素质的提高。“十五”以来，全省项目区累计示范推广农业新品种、新技术95.9万亩，开展新技术培训68.6万人次。与此同时，按照“高标准、严要求、重在示范”的原则，围绕不同区域主导产业的培育发展和壮大，投入财政资金7000多万元，重点安排建设了建瓯、漳浦、新罗、长乐、惠安等5个国家级和一批省级农业综合开发科技推广综合示范项目和现代化农业示范项目，起到了很好的示范、带动和辐射作用，积极探索现代农业的发展路子。
五、强化资金和项目管理。建立以专家评审为核心的立项制度，以工程招投标为核心的建设管理制度，以中期检查和竣工验收为核心的监督检查制度，确保已建成的项目长期发挥作用。同时，全面实行县级财政报帐制和财政有偿资金银行委贷制，建立完善资金管理制度。
现阶段农业综合开发存在的问题
近年来，福建省农业综合开发在投资规模不断增长的同时，适时调整完善投资政策，并相应制定完善了一系列管理制度和办法，管理水平逐渐提高。但是，随着市场经济体制的逐步完善和公共财政体制框架的形成，原有的农业综合开发投资政策和管理机制有些已不太适应形势发展的要求，出现难以有效运行的状况。
一、农业综合开发资金投入与实际需求存在差距。据统计，全省仍有1000多万亩的土地需要治理改造，按每亩投入800元标准计算，需资金80多亿元，同时还有大面积的低产果茶园、低产鱼虾塘以及内陆水域、沿海滩涂需要改造与开发利用。一方面，国家对福建省农业综合开发投入的增加，给本省地方财政配套带来了一定压力，特别是国务院办公厅和财政部明文规定地方财政配套中省级财政必须承担70%以上，造成省级财政配套压力大；另一方面，县乡财政普遍困难。福建省财政收入增量主要集中在晋江、石狮、南安、惠安、福清、长乐、闽候等少数县市，全省2/3的县乡未形成稳定有效的财政收入增长机制。据统计，2003年全省58个县（市）中有41个县属困难县，需要省级财政转移支付补助才能维持正常运转，“吃饭”资金大量挤占“建设”资金。
二、有利于农民投入的机制仍未形成。随着农村税费改革的不断深入，在广大农民负担大幅度减轻的同时，部分乡、村两级财力不同程度地受到影响，一些乡村运转困难。全省共有415个乡镇划入困难乡镇，占全省乡镇数的43.2%,农村集体经济积累能力弱化直接影响了农业资金的投入，这种情况在闽北经济不发达或欠发达地区更为突出，同时农民投入的积极性也没有很好地调动起来。
三、投资标准偏低。目前国家农业综合开发中低产田改造项目亩投资标准定为570元（含财政和自筹资金），但福建省属丘陵地貌，山垅田多，单位造价高，每亩真正需投入800元。实际上，中央财政用于土地治理项目的补助1亩不足200元，加上财政有偿资金、地方财政配套和农民自筹的投入，福建省每亩总投入只有400元，土地治理改造效果受到一定影响。
四、全省农业综合开发工作开展不平衡。部分县（市、区）农业综合开发工作不适应新时期农业综合开发的发展要求，机构不健全，人员力量不足，没有建立规范的项目管理制度、资金管理制度和全方位的工程管护制度，影响了农业综合开发工作正常运行和长期发挥效益。
进一步提高农业综合生产能力的对策和建议
为树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进海峡西岸经济区建设，加快提高福建省农业综合生产能力，实现农民持续增收，促进福建省农村经济全面发展，我们建议：
一、明确任务和目标。在坚持贯彻落实国家农业综合开发政策前提下，根据福建省的省情和特点，制定出符合福建省内陆山区和沿海地区特点的农业综合开发项目立项条件，重点的扶持区域和范围要与国家农业综合开发总体规划相衔接。当前和今后一个时期，作为提高福建省农业综合生产能力的一项重大而紧迫的战略任务，要坚持“三突出”：突出土地综合治理，加强农业基础设施建设，努力改善农业生产条件；突出培育优势农产品，推进农业结构调整；突出扶持龙头企业、推进农业产业化经营。
二、加大对重点县、山区县（市）的扶持力度。适当调整现行财政体制，调整的重点应当侧重于县级农用资金自身投入能力的加强上。要按照发展农业的常年需要重新核定县级农用资金的预算基数，使基数安排能够在保证正常情况下发展农业生产、活跃农村经济的需要。每年新增的农业综合开发资金主要用于农业综合开发重点县（市）建设。省级财政要加大向宁德、三明、南平、龙岩山区四市和经济欠发达县的倾斜扶持力度，逐年增加省级财政承担的配套资金，减轻市县财政配套压力。
三、落实配套资金，积极争取中央财政对福建省的更大支持。近年来，国家资金一直是福建省各级财政增加农业投入的主渠道之一，为确保农业综合开发项目顺利实施，针对福建山区和沿海经济发展水平不平衡的实际情况，制定不同的配套政策。地方各级财政应按照批准的项目计划足额落实财政配套资金，将财政配套资金列入同级财政年度预算，以确保财政配套资金落实到位。鉴于福建省属丘陵地貌，山垅田多的实际情况，要积极争取国家提高对福建省单位投入的标准，确保土地治理改造效果。
四、创新开发与投入机制。要进一步研究完善以农民为主体的开发机制，积极探索定额补助、以奖代补、拍卖产权和单项工程业主负责制等多种有效形式。进一步拓宽财政资金的投资领域，完善财政资金引导机制。积极吸引民间资本、工商资本及外资落户项目区。农业各部门特别是有自筹资金任务的部门，要从农业综合开发改革发展的大局出发，积极筹措资金投入项目建设，树立多方位的农业综合开发投入格局。完善农业投入的内部机制，包括积累、补偿、协调和激励等机制，通过内部机制的建立和完善，不断增强农业投入机制活力。
五、加强资金与项目管理工作。研究制定科学、规范的部门项目资金绩效评价指标体系，建立绩效考评制度，促进农业综合开发资金使用效益不断提高。建立完善农业综合开发项目库制度和项目评审机制，明确责任，做好竣工项目验收和财政有偿资金回收工作。建立项目效益监测机制，完善建后工程管护制度，确保已建成的项目长期发挥效益。
课题指导: 张 帆
课题组负责人: 金铁平 杜 民陈 奇
课题组成员: 郑 曦 王 宏 连美荣 卢 辉
执笔 : 郑 曦
提高农业综合生产能力的举措与成效
福建省从1990年开始列入国家立项投资的农业综合开发项目区，刚开始仅有6个地市21个县，中央对福建省的投资仅有2000万元，后逐步扩大，现已发展到全省9个地市的57个县（市、区）。据统计，仅2001-2004年四年间，累计投资37.36亿元，其中争取中央财政7.87亿元，地方各级财政配套资金8.78亿元，项目区群众和建设单位、企业自筹资金及银行贷款20.71亿元。
一、加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。“十五”以来，福建省累计改造中低产田239.1万亩，发展节水农业示范面积37.2万亩，建设生态农业示范工程6.3万亩，并投入了1.2亿多元建设5个大中型灌区节水配套改造项目，受益面积达49.8万亩。农业生产条件和基础设施的改善，促进了农业综合生产能力进一步提高。“十五”以来，福建省累计新增粮食生产能力35231万公斤，油料1037.1万公斤，新增优质粮食产量8211万公斤。
二、培植农业产业化龙头企业，提升农业产业化经营水平。“十五”以来，全省农业综合开发集中50%以上的农业产业化经营项目财政资金，重点扶持发展产业化龙头企业和农业服务项目117个，其中国家级和省级龙头企业48个，累计新增农产品加工能力105.6万吨，带动各类种养基地100多万亩，带动农户32.9万户，转移农村劳动力3.5万个。
三、推进农业结构调整，增加农民收入。“十五”以来，全省共扶持发展优势农产品种养基地76.5万亩，区域优势产业规模进一步扩大，推动了优势农产品产业带的形成，绝大部分项目区种植业内部结构得到调整和优化，同时也带动了非项目区的农业结构调整，农业综合效益进一步提高。
四、促进农业新技术的普及推广和农民科技文化素质的提高。“十五”以来，全省项目区累计示范推广农业新品种、新技术95.9万亩，开展新技术培训68.6万人次。与此同时，按照“高标准、严要求、重在示范”的原则，围绕不同区域主导产业的培育发展和壮大，投入财政资金7000多万元，重点安排建设了建瓯、漳浦、新罗、长乐、惠安等5个国家级和一批省级农业综合开发科技推广综合示范项目和现代化农业示范项目，起到了很好的示范、带动和辐射作用，积极探索现代农业的发展路子。
五、强化资金和项目管理。建立以专家评审为核心的立项制度，以工程招投标为核心的建设管理制度，以中期检查和竣工验收为核心的监督检查制度，确保已建成的项目长期发挥作用。同时，全面实行县级财政报帐制和财政有偿资金银行委贷制，建立完善资金管理制度。
现阶段农业综合开发存在的问题
近年来，福建省农业综合开发在投资规模不断增长的同时，适时调整完善投资政策，并相应制定完善了一系列管理制度和办法，管理水平逐渐提高。但是，随着市场经济体制的逐步完善和公共财政体制框架的形成，原有的农业综合开发投资政策和管理机制有些已不太适应形势发展的要求，出现难以有效运行的状况。
一、农业综合开发资金投入与实际需求存在差距。据统计，全省仍有1000多万亩的土地需要治理改造，按每亩投入800元标准计算，需资金80多亿元，同时还有大面积的低产果茶园、低产鱼虾塘以及内陆水域、沿海滩涂需要改造与开发利用。一方面，国家对福建省农业综合开发投入的增加，给本省地方财政配套带来了一定压力，特别是国务院办公厅和财政部明文规定地方财政配套中省级财政必须承担70%以上，造成省级财政配套压力大；另一方面，县乡财政普遍困难。福建省财政收入增量主要集中在晋江、石狮、南安、惠安、福清、长乐、闽候等少数县市，全省2/3的县乡未形成稳定有效的财政收入增长机制。据统计，2003年全省58个县（市）中有41个县属困难县，需要省级财政转移支付补助才能维持正常运转，“吃饭”资金大量挤占“建设”资金。
二、有利于农民投入的机制仍未形成。随着农村税费改革的不断深入，在广大农民负担大幅度减轻的同时，部分乡、村两级财力不同程度地受到影响，一些乡村运转困难。全省共有415个乡镇划入困难乡镇，占全省乡镇数的43.2%,农村集体经济积累能力弱化直接影响了农业资金的投入，这种情况在闽北经济不发达或欠发达地区更为突出，同时农民投入的积极性也没有很好地调动起来。
三、投资标准偏低。目前国家农业综合开发中低产田改造项目亩投资标准定为570元（含财政和自筹资金），但福建省属丘陵地貌，山垅田多，单位造价高，每亩真正需投入800元。实际上，中央财政用于土地治理项目的补助1亩不足200元，加上财政有偿资金、地方财政配套和农民自筹的投入，福建省每亩总投入只有400元，土地治理改造效果受到一定影响。
四、全省农业综合开发工作开展不平衡。部分县（市、区）农业综合开发工作不适应新时期农业综合开发的发展要求，机构不健全，人员力量不足，没有建立规范的项目管理制度、资金管理制度和全方位的工程管护制度，影响了农业综合开发工作正常运行和长期发挥效益。
进一步提高农业综合生产能力的对策和建议
为树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进海峡西岸经济区建设，加快提高福建省农业综合生产能力，实现农民持续增收，促进福建省农村经济全面发展，我们建议：
一、明确任务和目标。在坚持贯彻落实国家农业综合开发政策前提下，根据福建省的省情和特点，制定出符合福建省内陆山区和沿海地区特点的农业综合开发项目立项条件，重点的扶持区域和范围要与国家农业综合开发总体规划相衔接。当前和今后一个时期，作为提高福建省农业综合生产能力的一项重大而紧迫的战略任务，要坚持“三突出”：突出土地综合治理，加强农业基础设施建设，努力改善农业生产条件；突出培育优势农产品，推进农业结构调整；突出扶持龙头企业、推进农业产业化经营。
二、加大对重点县、山区县（市）的扶持力度。适当调整现行财政体制，调整的重点应当侧重于县级农用资金自身投入能力的加强上。要按照发展农业的常年需要重新核定县级农用资金的预算基数，使基数安排能够在保证正常情况下发展农业生产、活跃农村经济的需要。每年新增的农业综合开发资金主要用于农业综合开发重点县（市）建设。省级财政要加大向宁德、三明、南平、龙岩山区四市和经济欠发达县的倾斜扶持力度，逐年增加省级财政承担的配套资金，减轻市县财政配套压力。
三、落实配套资金，积极争取中央财政对福建省的更大支持。近年来，国家资金一直是福建省各级财政增加农业投入的主渠道之一，为确保农业综合开发项目顺利实施，针对福建山区和沿海经济发展水平不平衡的实际情况，制定不同的配套政策。地方各级财政应按照批准的项目计划足额落实财政配套资金，将财政配套资金列入同级财政年度预算，以确保财政配套资金落实到位。鉴于福建省属丘陵地貌，山垅田多的实际情况，要积极争取国家提高对福建省单位投入的标准，确保土地治理改造效果。
四、创新开发与投入机制。要进一步研究完善以农民为主体的开发机制，积极探索定额补助、以奖代补、拍卖产权和单项工程业主负责制等多种有效形式。进一步拓宽财政资金的投资领域，完善财政资金引导机制。积极吸引民间资本、工商资本及外资落户项目区。农业各部门特别是有自筹资金任务的部门，要从农业综合开发改革发展的大局出发，积极筹措资金投入项目建设，树立多方位的农业综合开发投入格局。完善农业投入的内部机制，包括积累、补偿、协调和激励等机制，通过内部机制的建立和完善，不断增强农业投入机制活力。
五、加强资金与项目管理工作。研究制定科学、规范的部门项目资金绩效评价指标体系，建立绩效考评制度，促进农业综合开发资金使用效益不断提高。建立完善农业综合开发项目库制度和项目评审机制，明确责任，做好竣工项目验收和财政有偿资金回收工作。建立项目效益监测机制，完善建后工程管护制度，确保已建成的项目长期发挥效益。
课题指导: 张 帆
课题组负责人: 金铁平 杜 民陈 奇
课题组成员: 郑 曦 王 宏 连美荣 卢 辉
执笔 : 郑 曦