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[摘要]国有资本出资人交叉持股是指两个或两个以上的国有资本出资人代表之间相互进行股权投资，从而形成国有公司法人间相互持股的“你中有我、我中有你”现象。国有资本出资人交叉持股是改善国有公司治理结构的有效方法；是协调政府职能“二重性”的现实途径；是平衡各级政府利益和实现整体利益最走化的有效手段；是优化国有资本布局结构的理性选择。国有资本出资人交叉持股是“继续探索国有资产管理经营体制和方式”的一种改进和创新，在理论上是可行的。中央企业成功利用其资本、技术、管理、电网专营权等优势资源对地方企业优质水力资源的主导和整合导致了资本市场时公司经营发展的良好预期和股价飙升，这表明国有资本出资人交叉持股在实践上是可行和必要的。
[关键词]国有资本； 交叉持股； 可行性
国有资本出资人交叉持股是指两个或两个以上的国有资本出资人代表之间相互进行股权投资，从而形成国有公司法人间相互持股的“你中有我、我中有你”现象。从经济基础与上层建筑之间的决定和反作用逻辑关系上，国有经济发展与国有资产管理体制改革这对矛盾统一体现得非常充分。国有经济发展决定了国有资产管理体制的改革和演进方向，而国有资产管理体制的不断完善和优化，又反过来对国有经济发展壮大产生强大的推动作用。尽管国资委早在2005年就提出过“鼓励中央和地方国有企业之间、地方和地方国有企业之间的交叉持股、联合重组”。从理论和实践上看。这种交叉持股制度安排在当前进一步完善国有资产管理体制背景下。是具有必要性、可行性和现实性的。
一、国有资本出资人交叉持股的必耍性
国有资本出资人交叉持股可以有效调整当前国有公司产权的单一结构，在改善国有公司治理结构、协调政府职能“二重性”、平衡各级政府利益并实现整体利益最大化以及优化国有资本布局结构等方面具有积极作用。
(一)国有资本出资人交叉持股是改善国有公司治理结构的有效方法
作为名义上的终极所有者，“全国人民”其实对国有公司并不具有直接剩余索取权，对公司经营和绩效缺乏内在关注和监督动机。而作为自然人个体，由于进行监管的成本高、外部性强而边际效用却趋于零，对参与国有公司治理本身也缺乏外在激励条件。在内在监督动机和外部治理激励的双重缺乏下。国有公司经营事实上控制在政府出资人代表及其代理人手中，形成了与股权高度分散的上市公司相似的、典型的“内部人”控制现实。国资委当前主要是通过董事会制度来推进国有公司法人治理结构的完善，而在按行政地域和级次确定各级政府出资人代表行使所有者权益的体制安排下。国有公司为某地域或级次政府“一股独大”现实决定了其在治理结构上存在先天缺陷。通过国有资本出资人代表交叉持股，构建不同地域和级次政府在某个国有公司中“多股同大”的结构，则可以促进不同级次和地域政府股东问利益制衡关系的产生，有效改善公司治理结构。
(二)国有资本出资人交叉持股是协调政府职能“二重性”的现实途径
从理论上讲，政府目标和职能的二重性已经随着本金与基金分流(郭复初，1997)和财政与国资部门的分设进行了界定和分离，但从实践上看，同时作为公共管理者和国有资本出资人代表的各级政府，在提供公共产品和保障国有资本保值增值双重目标下。仍然一定程度上面临着职能“二重性”的矛盾冲突。通过不同级次和地域的国有资本出资人交叉持股。可以打破单一级次和地域政府出资人代表的行政意志对其独资国有公司董事及高管代理人的干预，并通过不同级次和地域国有资本出资人之间的动态博弈。最终有效协调政府职能“二重性”问题。
(三)国有资本出资人交叉持股是平衡各级政府利益和实现整体利益最大化的有效手段
国有资本是一个整体，必须紧密结合国际经济形势和我国的经济发展长远规划进行科学计划和周密安排。然而。我国毕竟是一个经济发展不平衡的国家，各级地方政府存在着一些地方保护主义甚至地方利益至上的现实，不仅不利于区域经济结构布局的调整优化，也不利于企业按照市场化原则建立、完善现代企业制度和提高核心竞争力。通过不同级次政府出资人代表交叉持股，实现国有资本产权纵向交叉。那么，各级政府之间利益的趋同性、行动的协调性和执行力将会得到强化，由于产权的地域和级次分割而导致的利益冲突可能会得到明显改善，从而形成更具有比较优势和更为优化的区域经济结构，并最终实现整体国民经济结构改进。
(四)国有资本出资人交叉持股是优化国有资本布局结构的理性选择
我国当前国有资本布局结构不尽合理，企业分布仍然过宽，国有资本集中度仍然处于较低水平，中小型企业数量过多，大型企业与优秀的国际大公司相比，差距还相当大。按照国资委的发展规划，中央企业要通过兼并、重组等方式进行整合。初步形成一批具有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的大公司大集团。而国有资本出资人交叉持股制度安排就可以提供实现这一目标的路径和平台，一方面有利于国有资本出资人通过产权结构调整和重组，实现产业资本的规模经济和产业链整合；另一方面也可以通过交叉持股的初始化及调整变更，有效推动国有资本布局结构的动态优化。各地方政府可以根据自身的资源状况和产业结构特点，有进有退，有保有压，实时调整交叉持股对象和结构。优化存量国有资本布局结构，在突出和强化比较优势的原则下，收缩战线，集中资本，做大做强优势产业和企业。中央政府则可以通过国有资本的交叉持股对象和结构的调整，统顾全局经济结构和缩小地区差异，并集中资本强化对涉及国计民生和具有重要政治经济战略意义行业和企业的控制力。
二、国有资本出资人交叉持股的可行性
中共十六大报告对继续调整国有经济结构和布局，改革国有资产管理体制提出了纲领性原则，基本前提是“坚持国家所有”，具体方式是“中央政府和地方政府分别代表国家”，明确的职能是“履行出资人职责”；而“关系到国民经济命脉和国家安全的由中央政府代表国家履行出资人职责”实际上是一个中央与地方的权限划分。
国有资本跨级次和跨地域的政府出资人代表之间相互进行股权投资所形成交叉持股形态，只是在作为微观经营主体的国有或国有控股公司层面上，行使“出资人职责”的主体由单一化向多元化改进，而多元化之后的多元主体仍然是各级各地政府出资人代表，国有资本的“国家所有”基本性质并没有发生任何改变，也仍然符合“中央政府和地方政府分别代表国家”这一形式要求。而从控制权和公司治理理论的视角，这种方式通过国有资本微观主体股权多元化改善，进一步优化公司治理结构，并调动了中央和地方两个积极性，促进中央和地方之间的优势和资源整合。因此，国有资本出 资人交叉持股不仅没有违背中央关于国有资产管理体制改革的基本原则，而且是“继续探索国有资产管理经营体制和方式”的一种改进和创新，在理论上是可行的。
三、国有资本出资人交叉持股的成功案例
2007年5月22日，西昌电力(600505)发布公告称，公司第三大股东四川省电力公司正在与公司其他股东协商购买公司的股份事宜。25日发布公告称，四川省电力公司已与四家公司签署了股份转让协议，股份受让后将成为公司第一大股东和实际控制人。从表面上看，这两则公告只是普通的公司股权转让和控制权问题，但却引起了资本市场的强烈反应。西昌电力股票从22日公告前一日以8.25元开盘至31日创出历史新高1318元，在仅5个交易日最高上涨59.76％。
在股权转让前，西昌电力的前三大股东中，凉山州国有资产经营管理有限责任公司隶属凉山州国资委，四川省水电投资经营集团有限公司是隶属四川省国资委，而四川省电力公司是中央企业国家电网公司子公司，隶属国务院国资委。在股权转让完成后，西昌电力实际上形成了中央政府控股、州政府为第二大股东、省政府为三大股东的三级政府持股结构。表面上是普通的公司股权转让和控制权问题。其背后却隐含着中央政府、州政府和省政府三级国有资本出资人代表对存量资源配置的强力调整。中央企业成功利用其资本、技术、管理、电网专营权等优势资源对地方企业优质水力资源的主导和整合。这种行为和结果，自然导致了资本市场对公司经营发展的良好预期和股价飙升。通过该案例，国有资本出资人交叉持股在实践上同样是可行和必要的。
综上所述，随着国有资产管理体制改革的不断深化，国有资本规模和盈利能力不断迈上新的台阶，而国有资本的发展壮大，反过来对国有资产管理体制改革提出了更高要求。国有资本出资人交叉持股制度安排在进一步完善国有资产管理体制改革中是有必要和可行的，而其最终能否成为一种帕累托改进?进一步完善国有资产管理体制是一个非常庞大、复杂和艰巨的课题。国有资本出资人交叉持股只是也仅是这个庞大工程中的一环。作为一个帕累托改进方式的国有资本出资人交叉持股的制度安排，其最终的效果在很大程度上还依赖于其他完善国有资本管理体制配套措施的有效性。
[关键词]国有资本； 交叉持股； 可行性
国有资本出资人交叉持股是指两个或两个以上的国有资本出资人代表之间相互进行股权投资，从而形成国有公司法人间相互持股的“你中有我、我中有你”现象。从经济基础与上层建筑之间的决定和反作用逻辑关系上，国有经济发展与国有资产管理体制改革这对矛盾统一体现得非常充分。国有经济发展决定了国有资产管理体制的改革和演进方向，而国有资产管理体制的不断完善和优化，又反过来对国有经济发展壮大产生强大的推动作用。尽管国资委早在2005年就提出过“鼓励中央和地方国有企业之间、地方和地方国有企业之间的交叉持股、联合重组”。从理论和实践上看。这种交叉持股制度安排在当前进一步完善国有资产管理体制背景下。是具有必要性、可行性和现实性的。
一、国有资本出资人交叉持股的必耍性
国有资本出资人交叉持股可以有效调整当前国有公司产权的单一结构，在改善国有公司治理结构、协调政府职能“二重性”、平衡各级政府利益并实现整体利益最大化以及优化国有资本布局结构等方面具有积极作用。
(一)国有资本出资人交叉持股是改善国有公司治理结构的有效方法
作为名义上的终极所有者，“全国人民”其实对国有公司并不具有直接剩余索取权，对公司经营和绩效缺乏内在关注和监督动机。而作为自然人个体，由于进行监管的成本高、外部性强而边际效用却趋于零，对参与国有公司治理本身也缺乏外在激励条件。在内在监督动机和外部治理激励的双重缺乏下。国有公司经营事实上控制在政府出资人代表及其代理人手中，形成了与股权高度分散的上市公司相似的、典型的“内部人”控制现实。国资委当前主要是通过董事会制度来推进国有公司法人治理结构的完善，而在按行政地域和级次确定各级政府出资人代表行使所有者权益的体制安排下。国有公司为某地域或级次政府“一股独大”现实决定了其在治理结构上存在先天缺陷。通过国有资本出资人代表交叉持股，构建不同地域和级次政府在某个国有公司中“多股同大”的结构，则可以促进不同级次和地域政府股东问利益制衡关系的产生，有效改善公司治理结构。
(二)国有资本出资人交叉持股是协调政府职能“二重性”的现实途径
从理论上讲，政府目标和职能的二重性已经随着本金与基金分流(郭复初，1997)和财政与国资部门的分设进行了界定和分离，但从实践上看，同时作为公共管理者和国有资本出资人代表的各级政府，在提供公共产品和保障国有资本保值增值双重目标下。仍然一定程度上面临着职能“二重性”的矛盾冲突。通过不同级次和地域的国有资本出资人交叉持股。可以打破单一级次和地域政府出资人代表的行政意志对其独资国有公司董事及高管代理人的干预，并通过不同级次和地域国有资本出资人之间的动态博弈。最终有效协调政府职能“二重性”问题。
(三)国有资本出资人交叉持股是平衡各级政府利益和实现整体利益最大化的有效手段
国有资本是一个整体，必须紧密结合国际经济形势和我国的经济发展长远规划进行科学计划和周密安排。然而。我国毕竟是一个经济发展不平衡的国家，各级地方政府存在着一些地方保护主义甚至地方利益至上的现实，不仅不利于区域经济结构布局的调整优化，也不利于企业按照市场化原则建立、完善现代企业制度和提高核心竞争力。通过不同级次政府出资人代表交叉持股，实现国有资本产权纵向交叉。那么，各级政府之间利益的趋同性、行动的协调性和执行力将会得到强化，由于产权的地域和级次分割而导致的利益冲突可能会得到明显改善，从而形成更具有比较优势和更为优化的区域经济结构，并最终实现整体国民经济结构改进。
(四)国有资本出资人交叉持股是优化国有资本布局结构的理性选择
我国当前国有资本布局结构不尽合理，企业分布仍然过宽，国有资本集中度仍然处于较低水平，中小型企业数量过多，大型企业与优秀的国际大公司相比，差距还相当大。按照国资委的发展规划，中央企业要通过兼并、重组等方式进行整合。初步形成一批具有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的大公司大集团。而国有资本出资人交叉持股制度安排就可以提供实现这一目标的路径和平台，一方面有利于国有资本出资人通过产权结构调整和重组，实现产业资本的规模经济和产业链整合；另一方面也可以通过交叉持股的初始化及调整变更，有效推动国有资本布局结构的动态优化。各地方政府可以根据自身的资源状况和产业结构特点，有进有退，有保有压，实时调整交叉持股对象和结构。优化存量国有资本布局结构，在突出和强化比较优势的原则下，收缩战线，集中资本，做大做强优势产业和企业。中央政府则可以通过国有资本的交叉持股对象和结构的调整，统顾全局经济结构和缩小地区差异，并集中资本强化对涉及国计民生和具有重要政治经济战略意义行业和企业的控制力。
二、国有资本出资人交叉持股的可行性
中共十六大报告对继续调整国有经济结构和布局，改革国有资产管理体制提出了纲领性原则，基本前提是“坚持国家所有”，具体方式是“中央政府和地方政府分别代表国家”，明确的职能是“履行出资人职责”；而“关系到国民经济命脉和国家安全的由中央政府代表国家履行出资人职责”实际上是一个中央与地方的权限划分。
国有资本跨级次和跨地域的政府出资人代表之间相互进行股权投资所形成交叉持股形态，只是在作为微观经营主体的国有或国有控股公司层面上，行使“出资人职责”的主体由单一化向多元化改进，而多元化之后的多元主体仍然是各级各地政府出资人代表，国有资本的“国家所有”基本性质并没有发生任何改变，也仍然符合“中央政府和地方政府分别代表国家”这一形式要求。而从控制权和公司治理理论的视角，这种方式通过国有资本微观主体股权多元化改善，进一步优化公司治理结构，并调动了中央和地方两个积极性，促进中央和地方之间的优势和资源整合。因此，国有资本出 资人交叉持股不仅没有违背中央关于国有资产管理体制改革的基本原则，而且是“继续探索国有资产管理经营体制和方式”的一种改进和创新，在理论上是可行的。
三、国有资本出资人交叉持股的成功案例
2007年5月22日，西昌电力(600505)发布公告称，公司第三大股东四川省电力公司正在与公司其他股东协商购买公司的股份事宜。25日发布公告称，四川省电力公司已与四家公司签署了股份转让协议，股份受让后将成为公司第一大股东和实际控制人。从表面上看，这两则公告只是普通的公司股权转让和控制权问题，但却引起了资本市场的强烈反应。西昌电力股票从22日公告前一日以8.25元开盘至31日创出历史新高1318元，在仅5个交易日最高上涨59.76％。
在股权转让前，西昌电力的前三大股东中，凉山州国有资产经营管理有限责任公司隶属凉山州国资委，四川省水电投资经营集团有限公司是隶属四川省国资委，而四川省电力公司是中央企业国家电网公司子公司，隶属国务院国资委。在股权转让完成后，西昌电力实际上形成了中央政府控股、州政府为第二大股东、省政府为三大股东的三级政府持股结构。表面上是普通的公司股权转让和控制权问题。其背后却隐含着中央政府、州政府和省政府三级国有资本出资人代表对存量资源配置的强力调整。中央企业成功利用其资本、技术、管理、电网专营权等优势资源对地方企业优质水力资源的主导和整合。这种行为和结果，自然导致了资本市场对公司经营发展的良好预期和股价飙升。通过该案例，国有资本出资人交叉持股在实践上同样是可行和必要的。
综上所述，随着国有资产管理体制改革的不断深化，国有资本规模和盈利能力不断迈上新的台阶，而国有资本的发展壮大，反过来对国有资产管理体制改革提出了更高要求。国有资本出资人交叉持股制度安排在进一步完善国有资产管理体制改革中是有必要和可行的，而其最终能否成为一种帕累托改进?进一步完善国有资产管理体制是一个非常庞大、复杂和艰巨的课题。国有资本出资人交叉持股只是也仅是这个庞大工程中的一环。作为一个帕累托改进方式的国有资本出资人交叉持股的制度安排，其最终的效果在很大程度上还依赖于其他完善国有资本管理体制配套措施的有效性。