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天津市自然科学基金支持项目（11JCYBJC02800）“天津滨海新区城市用海规划可持续性空间规划设计研究”
【摘 要】随着工业化和城市化的迅猛推进，土地短缺制约着沿海地区的发展，很多沿海城市实施了向海要地的政策，掀起了围填海热潮。填海区作为城市发展的新空间，如何建设成为城市新的增长极，公共服务设施的建设起着重要的作用。本文针对填海区公共设施体系，提出规划原则和优化策略，以期为我国填海区的开发建设提供一个可以借鉴的思路。
【关键词】快速填海、填海区、公共设施规划
1 引言
我国围填海活动有着悠久的历史，新中国成立已先后经历了三次大规模的围填海热潮。但是随着工业化和城市化的迅猛推进，城市土地资源日趋紧张，土地短缺制约沿海地区经济的发展。我国很多沿海城市实施了向海洋发展、城市向海要地的策略，掀起了新一轮的大规模的围填海造地热潮。2002年以后，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%~4%，占沿海省（区、市）每年新增建设用地面积的13%~15%。
2 填海区公共设施现状
在城市化和工业化的推动下，快速围填海造地增加的土地，被用来建设工业开发区、滨海旅游区、滨海新城和大型基础设施。在填海区快速发展建设的过程中，完善的公共设施建设能够促进填海区的产业集聚、功能复合、人才吸引、资源集中和社会融合，保障填海区健康有序的发展。但是，目前我国填海区开发建设中公共设施体系存在着诸多问题。
（1）总量不足和门类缺失。填海区的建设中，最常见的问题是公共设施的总量不足和门类缺失。特别是在建设初期，大量的生产要素和经济活动在区域内集聚，人们对生活、工作类的公共设施需求随之提升，但是日常生活性的公共设施数量较少且设施水平欠佳，公共设施在总量上的不足将加剧填海区与中心城间的交通量。同时，教育、文化、体育等设施的不健全将导致新城难以形成公共中心，缺少人气，使填海新城的吸引力不足。
（2）规划缺失或难以整合。每年围填海带来大面积的土地，在经济利益的驱使下快速的转变为城市建设用地，时间的短暂性导致某些区域难以做到规划全覆盖，致使公共设施相关规划缺失，给后续的城市建设和发展造成不利的影响。
（3）规划针对性差。填海区在城市职能、社会构成等方面将呈现出与原有状态或一般城市所截然不同的特殊性，设施规划的战略方向、配置内容及其灵活性、阶段性特点等都对规划提出了更高要求。
3 公共设施体系规划策略研究
公共设施体系的残缺与断裂直接影响了填海区软环境的提升和可持续发展，建构一个完善的公共设施体系来促进填海区健康、快速、可持续的发展，就显得迫在眉睫，由此引导此体系建设的公共设施体系规划也就应运而生。
3.1 规划原则
（1）规划先行，动态调整。填海热潮带来的是每年沿海城市填海项目数量的剧增，围填海项目审批通过的同时也确定了围填海的范围、时限和土地利用性质等。此时，规划部门应该对填海区进行相关规划的编制，确保在填海工程完成后土地快速开发的同时，各种规划制定完成。填海区域的土地开发建设，应保证公共设施规划先行，通过设施的建立确定发展重点区域和功能布局结构，促使公共设施周边的土地升值，增加建设收益转嫁到公共设施的建设，从而形成良性循环。开发建设是一个动态的过程，不确定因素随时可能发生，这就要求公共设施规划在实施的过程中，因时制宜、因地制宜，针对各种不利因素进行动态的调整，保障开发建设的顺利进行。
（2）统筹规划，互补发展。公共设施规划包括教育、卫生、市政、文化、体育和园林绿化等相关专项规划。各类专项规划在编制的过程中应当相互协调，统筹规划，提高规划的合理性和科学性，协调平衡各类专项规划的矛盾和冲突，科学制定切实可行的规划方案，形成一套满足多元化需求的规划体系，切实增强规划的可操作性和可实施性。
（3）内容全面，大小兼顾。规划编制应多角度考虑填海区公共设施的直接使用者和受益人的需求。公共设施体系构建要做到内容全面，大小兼顾，包括能代表填海区形象的大型公建设施、加强对外联系的交通服务设施、改善环境的公共卫生设施、满足生活需求的社区服务设施等。
（4）层次分明，衔接有序。公共设施规划纵向贯穿于总体规划、分区规划和详细规划各个层次中，横向又包含各类专项设施规划。除了纵向上的衔接之外，各专项规划的横向协调也十分重要，良好的衔接协调是保证公共设施体系形成的关键。
（5）远近结合，预留用地。填海区的开发建设是一个长期的过程，充满着变数，不同的发展阶段建设的重点，公共设施的建设难以做到一步到位。同时，随着经济的发展，人民对公共设施的需求也不断增长，新的设施类型也将随之出现，预留发展备用地将为填海区的发展创造良好的弹性空间。
3.2 规划策略
通过对公共设施规划的决策、编制、审批、设施和管理等层面的优化提升，为填海区的公共设施的规划实施提供整体思路、基本原则和指导思想，使其公共设施建设能够易于落实，迅速的引导填海区自身公共设施体系的建构。
（1）建立决策机制。公共设施的专项规划一般都是经过深入调研、科学分析以及征求各方面意见等，把握当前社会对公共设施的合理需求，并根据近期社会和经济发展的实际情况来确定设施的供给规模和布局结构。但是，公共设施建设受信息传播渠道、沟通机制和相关配套政策缺失等多方面因素的影响，而规划部门就目前所处的地位来讲，难以统筹政府其他相关职能部门的工作，无法对所有的专项规划进行统一的协调和优化，仅从规划部门自身进行调整已很难解决公共服务设施建设中实际发生的问题。针对目前存在的问题，公共设施的建设在决策机制方面要强化各专项规划之间的相互协调。
在填海区的开发建设中，社会、经济以及区域功能等因素影响着公共设施专项规划的编制，必须建立能够快速协调不同规划部门、统筹各类专项规划的管理机构，完善相关的配套政策，在机制上保障专项规划的相互协调、优化，以期在公共设施的决策领域中发挥政策的导向作用。
（2）控制规划分层。作为城市发展的新空间，根据填海区的自身特点和发展要求，制订符合其需求的公共设施规划，对其开发建设非常重要。填海区公共设施规划体系控制可分为两个层次：总规和控规，每个层次都有不同的针对性和控制性。
在总体规划层次中实行总量控制，公共设施用地的总量控制反映为各类设施用地占规划总用地的比例和人均建设规模两项指标，其反映了公共设施用地构成的合理性和倾向性。填海区根据城市发展战略中的功能定位，在总体规划的编制中，针对区域主体功能，在保持总量控制的前提下，可适当增加有利于填海区开发建设的相关公共设施比例。
在控规层次中实行“控制”和“引导”，强制性的“控制”，具有刚性，有力的保证“控制”得以实施；弹性的“引导”能够适应城市发展的多变性，应对各种变化因素，使得规划保持相对的灵活性和应变形。填海区作为城市发展新的增长极，公共设施在市场经济的影响下，极易受到市场力的侵蚀损害公共利益，必须对其采用强制性的手段控制，使其按照规划实施；同时，城市化高速推进，加之区域所处的特殊位置，导致填海区的开发建设充满较多不确定因素，为了应对难以预测的情况，公共设施规划要保持一定的弹性，从而适应复杂多变的实际需求。
（3）控制建设时序。近期建设规划的年限为五年，但是对于填海区的快速开发建设，五年期间的变数很大，不确定因素也很多，近期建设规划对公共设施的管控尚显刚性不足。所以必须在近期规划的基础上，加强在时间维度上规划的变革，强化时段上的分解，增强控制力。
在总体规划的时间轴上进一步分解，形成“城市总体规划——近期规划——年度实施计划”的规划动态实施体系，对所有服务设施项目在建设时序上统筹安排，强化在时间轴上规划的“刚性”，在年度用地总供应量一定的情况下，根据填海区的发展阶段、城市功能的紧迫需求、各公共服务设施项目的重要情况以及资金的到位情况，综合安排项目的实施时序，使有限的资金和用地都合理的使用，通过每年滚动制定规划，逐步的实现填海区公共设施体系的优化与完善。
（4）优化审批程序。强化各部门联动的决策机制，细化和完善规划编制的空间层级和时间序列，是为了进一步优化填海区公共设施规划的审批程序，使各类设施的规划审批顺利实施。
公共设施可分为政府投资的划拨类（公益性）设施和市场主导的出让类（经营性）设施，在审批的阶段应该有针对性、侧重性的予以差异控制。对划拨类的设施项目可依据近期规划和控规直接批复，简化审批程序，但是在项目决策的过程中，必须广泛征求各部门意见，谨慎决策，引导政府有限的资金运用在填海区公共服务设施建设最需要的领域；而对于出让类的设施项目，政府应尽量避免参与项目的决策，更多的是引导市场的投资行为，但在项目的审批过程中必须严格控制。
（5）加强公众监督。公众监督能够促进规划的公开、公正、民主、高效和廉洁，提高规划的管理水平，使规划更加科学合理、规范；同时公众作为公共服务设施的直接使用者和受益者，应当参与到设施规划的监督管理当中，从而保障填海区持续健康有序的发展。
4 结语
在我国社会经济转型的时期，城市发展空间也在经历着结构性的调整——填海区，成为城市发展新的空间，担负着城市发展的重任。因此，及时完善公共设施体系不仅能够促使填海区的产业类型向多样化、复合型、产学研相结合发展；更能促进填海区的社会融合，培育和提升其凝聚力，吸引和留住更多的高素质人才，从而推动填海区的持续健康发展。但是，填海区毕竟不同于一般城市，各个功能需求也不完全相同，所以文中的公共设施研究仍是一种初步的探索，需要在今后不断的调整和检验。
参考文献
[1]刘伟.我国围填海现状、问题及调控对策[J].广州环境科学，2008.06
[2]张军岩，于格.世界各国围海造地发展现状及其对我国的借鉴意义［J］.国土资源，2008.08
[3]陈宏军，施源.城市规划实施机制的逻辑自洽与制度保证[J].城市规划，2007
[4]王鹏.大连新城公共设施规划研究[D].大连理工大学硕士学位论文，2011
[5]陈弋.开发区公共服务设施体系研究[D].浙江大学硕士论文，2009
【摘 要】随着工业化和城市化的迅猛推进，土地短缺制约着沿海地区的发展，很多沿海城市实施了向海要地的政策，掀起了围填海热潮。填海区作为城市发展的新空间，如何建设成为城市新的增长极，公共服务设施的建设起着重要的作用。本文针对填海区公共设施体系，提出规划原则和优化策略，以期为我国填海区的开发建设提供一个可以借鉴的思路。
【关键词】快速填海、填海区、公共设施规划
1 引言
我国围填海活动有着悠久的历史，新中国成立已先后经历了三次大规模的围填海热潮。但是随着工业化和城市化的迅猛推进，城市土地资源日趋紧张，土地短缺制约沿海地区经济的发展。我国很多沿海城市实施了向海洋发展、城市向海要地的策略，掀起了新一轮的大规模的围填海造地热潮。2002年以后，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%~4%，占沿海省（区、市）每年新增建设用地面积的13%~15%。
2 填海区公共设施现状
在城市化和工业化的推动下，快速围填海造地增加的土地，被用来建设工业开发区、滨海旅游区、滨海新城和大型基础设施。在填海区快速发展建设的过程中，完善的公共设施建设能够促进填海区的产业集聚、功能复合、人才吸引、资源集中和社会融合，保障填海区健康有序的发展。但是，目前我国填海区开发建设中公共设施体系存在着诸多问题。
（1）总量不足和门类缺失。填海区的建设中，最常见的问题是公共设施的总量不足和门类缺失。特别是在建设初期，大量的生产要素和经济活动在区域内集聚，人们对生活、工作类的公共设施需求随之提升，但是日常生活性的公共设施数量较少且设施水平欠佳，公共设施在总量上的不足将加剧填海区与中心城间的交通量。同时，教育、文化、体育等设施的不健全将导致新城难以形成公共中心，缺少人气，使填海新城的吸引力不足。
（2）规划缺失或难以整合。每年围填海带来大面积的土地，在经济利益的驱使下快速的转变为城市建设用地，时间的短暂性导致某些区域难以做到规划全覆盖，致使公共设施相关规划缺失，给后续的城市建设和发展造成不利的影响。
（3）规划针对性差。填海区在城市职能、社会构成等方面将呈现出与原有状态或一般城市所截然不同的特殊性，设施规划的战略方向、配置内容及其灵活性、阶段性特点等都对规划提出了更高要求。
3 公共设施体系规划策略研究
公共设施体系的残缺与断裂直接影响了填海区软环境的提升和可持续发展，建构一个完善的公共设施体系来促进填海区健康、快速、可持续的发展，就显得迫在眉睫，由此引导此体系建设的公共设施体系规划也就应运而生。
3.1 规划原则
（1）规划先行，动态调整。填海热潮带来的是每年沿海城市填海项目数量的剧增，围填海项目审批通过的同时也确定了围填海的范围、时限和土地利用性质等。此时，规划部门应该对填海区进行相关规划的编制，确保在填海工程完成后土地快速开发的同时，各种规划制定完成。填海区域的土地开发建设，应保证公共设施规划先行，通过设施的建立确定发展重点区域和功能布局结构，促使公共设施周边的土地升值，增加建设收益转嫁到公共设施的建设，从而形成良性循环。开发建设是一个动态的过程，不确定因素随时可能发生，这就要求公共设施规划在实施的过程中，因时制宜、因地制宜，针对各种不利因素进行动态的调整，保障开发建设的顺利进行。
（2）统筹规划，互补发展。公共设施规划包括教育、卫生、市政、文化、体育和园林绿化等相关专项规划。各类专项规划在编制的过程中应当相互协调，统筹规划，提高规划的合理性和科学性，协调平衡各类专项规划的矛盾和冲突，科学制定切实可行的规划方案，形成一套满足多元化需求的规划体系，切实增强规划的可操作性和可实施性。
（3）内容全面，大小兼顾。规划编制应多角度考虑填海区公共设施的直接使用者和受益人的需求。公共设施体系构建要做到内容全面，大小兼顾，包括能代表填海区形象的大型公建设施、加强对外联系的交通服务设施、改善环境的公共卫生设施、满足生活需求的社区服务设施等。
（4）层次分明，衔接有序。公共设施规划纵向贯穿于总体规划、分区规划和详细规划各个层次中，横向又包含各类专项设施规划。除了纵向上的衔接之外，各专项规划的横向协调也十分重要，良好的衔接协调是保证公共设施体系形成的关键。
（5）远近结合，预留用地。填海区的开发建设是一个长期的过程，充满着变数，不同的发展阶段建设的重点，公共设施的建设难以做到一步到位。同时，随着经济的发展，人民对公共设施的需求也不断增长，新的设施类型也将随之出现，预留发展备用地将为填海区的发展创造良好的弹性空间。
3.2 规划策略
通过对公共设施规划的决策、编制、审批、设施和管理等层面的优化提升，为填海区的公共设施的规划实施提供整体思路、基本原则和指导思想，使其公共设施建设能够易于落实，迅速的引导填海区自身公共设施体系的建构。
（1）建立决策机制。公共设施的专项规划一般都是经过深入调研、科学分析以及征求各方面意见等，把握当前社会对公共设施的合理需求，并根据近期社会和经济发展的实际情况来确定设施的供给规模和布局结构。但是，公共设施建设受信息传播渠道、沟通机制和相关配套政策缺失等多方面因素的影响，而规划部门就目前所处的地位来讲，难以统筹政府其他相关职能部门的工作，无法对所有的专项规划进行统一的协调和优化，仅从规划部门自身进行调整已很难解决公共服务设施建设中实际发生的问题。针对目前存在的问题，公共设施的建设在决策机制方面要强化各专项规划之间的相互协调。
在填海区的开发建设中，社会、经济以及区域功能等因素影响着公共设施专项规划的编制，必须建立能够快速协调不同规划部门、统筹各类专项规划的管理机构，完善相关的配套政策，在机制上保障专项规划的相互协调、优化，以期在公共设施的决策领域中发挥政策的导向作用。
（2）控制规划分层。作为城市发展的新空间，根据填海区的自身特点和发展要求，制订符合其需求的公共设施规划，对其开发建设非常重要。填海区公共设施规划体系控制可分为两个层次：总规和控规，每个层次都有不同的针对性和控制性。
在总体规划层次中实行总量控制，公共设施用地的总量控制反映为各类设施用地占规划总用地的比例和人均建设规模两项指标，其反映了公共设施用地构成的合理性和倾向性。填海区根据城市发展战略中的功能定位，在总体规划的编制中，针对区域主体功能，在保持总量控制的前提下，可适当增加有利于填海区开发建设的相关公共设施比例。
在控规层次中实行“控制”和“引导”，强制性的“控制”，具有刚性，有力的保证“控制”得以实施；弹性的“引导”能够适应城市发展的多变性，应对各种变化因素，使得规划保持相对的灵活性和应变形。填海区作为城市发展新的增长极，公共设施在市场经济的影响下，极易受到市场力的侵蚀损害公共利益，必须对其采用强制性的手段控制，使其按照规划实施；同时，城市化高速推进，加之区域所处的特殊位置，导致填海区的开发建设充满较多不确定因素，为了应对难以预测的情况，公共设施规划要保持一定的弹性，从而适应复杂多变的实际需求。
（3）控制建设时序。近期建设规划的年限为五年，但是对于填海区的快速开发建设，五年期间的变数很大，不确定因素也很多，近期建设规划对公共设施的管控尚显刚性不足。所以必须在近期规划的基础上，加强在时间维度上规划的变革，强化时段上的分解，增强控制力。
在总体规划的时间轴上进一步分解，形成“城市总体规划——近期规划——年度实施计划”的规划动态实施体系，对所有服务设施项目在建设时序上统筹安排，强化在时间轴上规划的“刚性”，在年度用地总供应量一定的情况下，根据填海区的发展阶段、城市功能的紧迫需求、各公共服务设施项目的重要情况以及资金的到位情况，综合安排项目的实施时序，使有限的资金和用地都合理的使用，通过每年滚动制定规划，逐步的实现填海区公共设施体系的优化与完善。
（4）优化审批程序。强化各部门联动的决策机制，细化和完善规划编制的空间层级和时间序列，是为了进一步优化填海区公共设施规划的审批程序，使各类设施的规划审批顺利实施。
公共设施可分为政府投资的划拨类（公益性）设施和市场主导的出让类（经营性）设施，在审批的阶段应该有针对性、侧重性的予以差异控制。对划拨类的设施项目可依据近期规划和控规直接批复，简化审批程序，但是在项目决策的过程中，必须广泛征求各部门意见，谨慎决策，引导政府有限的资金运用在填海区公共服务设施建设最需要的领域；而对于出让类的设施项目，政府应尽量避免参与项目的决策，更多的是引导市场的投资行为，但在项目的审批过程中必须严格控制。
（5）加强公众监督。公众监督能够促进规划的公开、公正、民主、高效和廉洁，提高规划的管理水平，使规划更加科学合理、规范；同时公众作为公共服务设施的直接使用者和受益者，应当参与到设施规划的监督管理当中，从而保障填海区持续健康有序的发展。
4 结语
在我国社会经济转型的时期，城市发展空间也在经历着结构性的调整——填海区，成为城市发展新的空间，担负着城市发展的重任。因此，及时完善公共设施体系不仅能够促使填海区的产业类型向多样化、复合型、产学研相结合发展；更能促进填海区的社会融合，培育和提升其凝聚力，吸引和留住更多的高素质人才，从而推动填海区的持续健康发展。但是，填海区毕竟不同于一般城市，各个功能需求也不完全相同，所以文中的公共设施研究仍是一种初步的探索，需要在今后不断的调整和检验。
参考文献
[1]刘伟.我国围填海现状、问题及调控对策[J].广州环境科学，2008.06
[2]张军岩，于格.世界各国围海造地发展现状及其对我国的借鉴意义［J］.国土资源，2008.08
[3]陈宏军，施源.城市规划实施机制的逻辑自洽与制度保证[J].城市规划，2007
[4]王鹏.大连新城公共设施规划研究[D].大连理工大学硕士学位论文，2011
[5]陈弋.开发区公共服务设施体系研究[D].浙江大学硕士论文，2009