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财政供养人员的“只减不增”,与基层政府工作量的“只增不减”,是基层治理中一对突出的矛盾。对粤北S县的田野调查表明:乡镇政府编外用工是压力型体制下的无奈之举,但我们不能因此忽视乡镇在面对复杂任务时的能动者角色;它们发展出一套基于基层自主性的扩张策略,使得国家治理链条的最末端也充盈着自主决策的元素。自主性扩张的解释框架有助于我们管窥大国治理中合法性与有效性之间的张力,洞察集权与分权之间的逻辑,审视乡镇在政策执行过程中的角色与努力。