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自1979年撒切尔夫人主政英国、1980年里根当选美国总统以来，先是西方发达国家纷纷效仿英美，相继开展了声势浩大的民营化运动；继之，绝大多数发展中国家和转轨中国家（如前苏联和东欧国家）也参与到民营化运动中来，并由此使得民营化成为一场持久的全球性运动，而且，这场运动依然远未结束。其基本原因是，民营化已经成为新公共管理运动的主流，成为实现政府治理的有效策略。正如萨瓦斯（2002）所言，“民营化显然属于新公共管理的主流，在新的环境下，公共管理者正在引入管理者参与的竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公共服务。……正是从这个意义上讲，民营化就是新公共管理。”影响深远的政府和行政改革已经遍及世界，而这些改革其实都或多或少地打上了民营化的烙印。随着中国改革进程的不断前进，民营化被政府正式作为有效的治理策略而导入公共事业的改革实践中。我们认为，公共事业民营化改革要获得成功，必须具备相应的前提条件。进言之，公共事业民营化改革只有具备相应的政治前提、经济前提和价值前提，才能获得理想的政策效果。
公共事业民营化的政治前提
毫无疑问，自民营化运动发轫至今，其基本的价值诉求一直指向经济、效率和效能即“3E”（economy，efficiency and effectiveness）目标。一般来说，在营利性企业，追求利润最大化的内在利益驱动使得实现“3Ｅ”目标成为组织生存和发展的根本需要，即使在营利性的政府企业，这种动机也能够较好地为社会所接受和认同。但是，对现有的公共事业来说，是无法将利润最大化作为组织使命的，它们只能在保障社会利益（即公共利益）最优化的前提下，追求经济利益的较大化。换句话说，利润最大化不是公共事业的优先战略，而只是它们的次先目标。我们认为，公共事业必须始终围绕着“4E”（equality, economy，efficiency and effectiveness）价值的实现这个主题。推言之，公共事业民营化的实践必须紧紧围绕着“4E”价值的全部实现而展开，公平的价值始终优先于效率的价值，这是公平与效率在公共事业民营化的实践中实现兼容的根本性前提。当然，追求利润从来就不是公共事业的“副产品”，而是内在地包含于公共事业的多元目标之中。
在公共事业的多元目标中，公平与效率是一对主要矛盾。公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中，以效率促公平，以公平带效率，是达成政府治理的出发点和落脚点。
萨瓦斯（2002）认为，民营化政策必须兼顾公平与效率，“一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。”
公共事业民营化政策的价值取向，归根结底要落实到效率与公平的均衡这一根本的政治前提上来。只有更多地满足公共利益的需求，更好地实现社会整体公平的改进，公共事业民营化才能在其实施和推行的全过程中获得连续的政治支持。一个支持度很低的民营化政策——如果没有人为的干扰或误导因素，或者说这个低支持度是真实的或比较接近事实——则即使民营化后的某一公共事业的实际绩效在一定时期内很好，也无法长期将这一发展势头保持下去。因为在这种情况下，社会整体公平已经遭受到明显威胁甚至是极大危害，企业的个别效率增速越高，其造成的实质性损害越大；只要损害在逐步累积，民营化政策的政治支持就会逐渐丧失，而当损害累积到引起社会的重大不公这一临界点上时，民营化政策的政治前提也将不会继续存在。这说明，如果公共事业民营化以利润最大化作为首要的或唯一的价值目标，它将会在背离公共事业赖以存在的根本宗旨和使命等方向上渐行渐远，而民营化所必须具备的政治前提最终也将会消逝。另一方面，一个支持度很高的民营化政策——如果这个高支持度是真实的、理性的反映——则无论民营化后的某一公共事业的真实业绩如何，从长远的角度来看，民营化都将有益于社会整体公平的改善。即便是真实、理性且获得高度政治支持的民营化，也有可能在短期内很难取得理想的成效。不过，此时的民营化是以必要的效率损失来维护并维持社会的整体公平。如果整体公平能够得到良好而持久的保障，那么，公共事业的效率将受益于“秩序良好的社会”（罗尔斯，2002）而渐趋显现出来。
公共事业民营化的经济前提
民营化与民营经济之间有着天然的联系：民营化的顺利推进有赖于民营经济的物质支持；而民营经济的发展壮大和跃升离不开民营化的成功展开。
对公共事业而言，可选择的民营化方式多种多样，政府的无偿赠与或无偿转让只是众多方式中的一种非主流方式。自然，这种“无偿式”民营化是可以不需要充裕的民间资本的，当年日本明治政府就是在民间资本比较贫乏的时候，通过“殖产兴业”等示范作用来带动民间资本，并在适当的时候利用无偿转让的方式实现了成功的较大规模的民营化。而目前签约外包已经成为理论派和实践派最为常见的倾向性选择。这种“承包式”民营化暗含着一个逻辑前提，即民营经济已经充分发展，民间资本已经比较充足。在我国民营经济最为发达的浙江省，公共事业的民营化运动比较而言也更为有声有色。而浙江省统计局公布的数据资料显示，2002年，浙江省民营经济的增加值占GDP的比重达69.0%。民营经济的快速发展，带来了民间资本的存量和增量的提升，从而使其有雄厚的实力介入到公共事业的民营化运动中来，浙江省高速公路的超前发展较好地解释了这一结论。另一方面，民营经济的充分发展必然会延伸到公共事业领域，因为它的示范作用将对公共事业施加强大的外部影响力和推动力，从而使得具有亲市场属性的公共事业在面对巨大的诱惑的同时也面临着空前的压力，在诱惑和压力的共同作用下，公共事业走上民营化的道路是可预见的理性选择。
如果政府的民营化政策能够较好地符合和顺应公共事业发展的要求，那么，民营化将有利于民营经济在存量和增量上的加快积累。改革开放二十多年的历史，在某种意义上来说是一部民营经济发展壮大的历史。但总体而言，我国内地民营经济的发展仍然比较落后。虽然相对发达的东部地区在民营经济的成长上取得了局部的成绩，但是，民营经济的重要性并没有真正体现出来。内地民营经济的现实不仅与发达国家存在着巨大的反差，而且与我国的香港、台湾地区之间也存在着巨大的落差。只有加快弥补与发达国家和地区的发展差距，民营经济的重要性才能充分显现出来。值得注意的是，在弥合差距的方式方法上，如果完全依赖民营经济自身的内生性积累，那是很难达到预期目标的。
目前我国公共事业的存量非常庞大。由于多种因素的牵制，公共事业的发展已经遭遇到诸多瓶颈，越来越难以满足日益增长的公共需求，甚至在个别情况下，公共事业还走向了公共利益的对立面。要扭转公共事业发展的不利局面，不仅要在公共事业的体制内引进改革，寻求发展的内源性动力，而且要在公共事业的体制外寻找机会，寻求发展的外源性推力。公共事业的民营化，既为公共事业的发展提供了良好的际遇，也为民营经济的壮大提供了有力的支持。当庞大的公共事业存量进入民营化轨道后，民营经济就会受益于外生性积累的强大支持而提速发展。
公共事业民营化的价值前提
民营化作为新公共管理运动的主流，必然会与政府治理有着密不可分的内在逻辑。政府治理为公共事业的民营化指明了前进的价值，即民营化是为了实现有效的政府治理，或者说是为了实现善治；另一方面，民营化为实现政府的有效治理提供了手段。从这个意义上来说，民营化本身不是价值目标，而是实现政府有效治理这一价值目标的基本策略，因而是一种工具性价值。这种工具性价值只有成功地应用于政府治理，才具有真实的意义。因此，能否与政府治理形成良性互动，决定了公共事业民营化价值前提的有无。
有效的政府治理内在地包含了政府为回应公共事业改革的需要，积极主动地制定出切实可行的民营化政策，为公共事业的民营化提供必要的政策支持和科学的路向指导。政府对民营化企业的多方爱护、有效指导和得力支持，是民营化企业健康成长的重要条件。在一定程度上来说，政府在公共事业上的治理意愿和治理能力构成了民营化的合法性基础和法理来源，当合法性和法理来源得到正式确认之后，公共事业民营化在价值实现上就与政府治理形成了共生的良性互动。
对公共事业实施民营化，实际上隐含了这样一个前提性假设：公共物品的质与量都存在着重大的缺陷，因而无法满足社会需求，甚至已经严重损害到整体意义上的公共利益，即公共物品供应形式上的机会均等（“形式公平”）已经对社会整体的真实公平（“实质公平”）造成的损害超出了公众的心理容忍限度。简而言之，就是低社会效益（低公平）与低经济效益（低效率）同时并存。当前我国公共事业的低公平与低效率的同时并存，的确是比较普遍的现象。但是，要对存在下列三种情况的公共事业实行民营化，则需谨慎行事：（1）兼有低公平与高效率的公共事业；（2）兼有低效率与高公平的公共事业；以及（3）兼有高公平与高效率的公共事业。
兼有低公平与高效率的公共事业可能本来就应该属于民营的领域，或者是以牺牲社会整体公平为代价，背离自身的宗旨和使命，从而导致以利润最大化的目标驱逐第一位的公共利益最大化的目标，进而使得公平与效率出现严重的不相容。在这种情况下，要解决公平与效率的矛盾，需要政府的合理引导和科学指导，使此类公共事业在保证公平最大化的前提下，有自主追求企业利润较大化的空间和能力。虽然这种公共事业有民营化的可能性，因为它们本身具备了可营利性的品质，但始终不能离开政府的积极引导和有效指导。
兼有低效率与高公平的公共事业主要关系到社会稳定与国家安全。如果对这类企业实行民营化，可能会引起社会的重大不公或社会的严重不安，比如社会弱势群体的基本生活保障、社会治安与国防等，我国现有的国情决定了在非常漫长的时期内不适宜对此类企业强行民营化。
对于兼有高公平与高效率的公共事业；政府是否愿意放弃当前的利益，以便将精力集中在为社会提供更好的服务上，将取决于政府财力、政府治理能力与水平等多种因素的共同博弈。在这种最有利的情势下，政府在公共事业的运营形式上可以有三种选择，即彻底民营化、公私合营以及继续保持公营。可以推测的结论是，如果公共事业在未进入民营化之前就能够做到高公平与高效率同时并举，那么，这三种选择都是可行的，而到底采用哪种方式，将由政府的政策偏好决定。
尽管民营化是新公共管理运动的主流，但是，因其固有的局限性和可适用范围，它在政府治理中的地位始终都只是策略性的，而不是战略性的。也就是说，民营化自诞生第一天起，就始终都是实现政府有效治理的一种基本工具，当民营化与政府治理构成良性互动后，公共事业民营化的价值前提就能够得到确保。
（作者单位：浙江台州高速公路建设开发股份公司，浙江师范大学）
公共事业民营化的政治前提
毫无疑问，自民营化运动发轫至今，其基本的价值诉求一直指向经济、效率和效能即“3E”（economy，efficiency and effectiveness）目标。一般来说，在营利性企业，追求利润最大化的内在利益驱动使得实现“3Ｅ”目标成为组织生存和发展的根本需要，即使在营利性的政府企业，这种动机也能够较好地为社会所接受和认同。但是，对现有的公共事业来说，是无法将利润最大化作为组织使命的，它们只能在保障社会利益（即公共利益）最优化的前提下，追求经济利益的较大化。换句话说，利润最大化不是公共事业的优先战略，而只是它们的次先目标。我们认为，公共事业必须始终围绕着“4E”（equality, economy，efficiency and effectiveness）价值的实现这个主题。推言之，公共事业民营化的实践必须紧紧围绕着“4E”价值的全部实现而展开，公平的价值始终优先于效率的价值，这是公平与效率在公共事业民营化的实践中实现兼容的根本性前提。当然，追求利润从来就不是公共事业的“副产品”，而是内在地包含于公共事业的多元目标之中。
在公共事业的多元目标中，公平与效率是一对主要矛盾。公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中，以效率促公平，以公平带效率，是达成政府治理的出发点和落脚点。
萨瓦斯（2002）认为，民营化政策必须兼顾公平与效率，“一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。”
公共事业民营化政策的价值取向，归根结底要落实到效率与公平的均衡这一根本的政治前提上来。只有更多地满足公共利益的需求，更好地实现社会整体公平的改进，公共事业民营化才能在其实施和推行的全过程中获得连续的政治支持。一个支持度很低的民营化政策——如果没有人为的干扰或误导因素，或者说这个低支持度是真实的或比较接近事实——则即使民营化后的某一公共事业的实际绩效在一定时期内很好，也无法长期将这一发展势头保持下去。因为在这种情况下，社会整体公平已经遭受到明显威胁甚至是极大危害，企业的个别效率增速越高，其造成的实质性损害越大；只要损害在逐步累积，民营化政策的政治支持就会逐渐丧失，而当损害累积到引起社会的重大不公这一临界点上时，民营化政策的政治前提也将不会继续存在。这说明，如果公共事业民营化以利润最大化作为首要的或唯一的价值目标，它将会在背离公共事业赖以存在的根本宗旨和使命等方向上渐行渐远，而民营化所必须具备的政治前提最终也将会消逝。另一方面，一个支持度很高的民营化政策——如果这个高支持度是真实的、理性的反映——则无论民营化后的某一公共事业的真实业绩如何，从长远的角度来看，民营化都将有益于社会整体公平的改善。即便是真实、理性且获得高度政治支持的民营化，也有可能在短期内很难取得理想的成效。不过，此时的民营化是以必要的效率损失来维护并维持社会的整体公平。如果整体公平能够得到良好而持久的保障，那么，公共事业的效率将受益于“秩序良好的社会”（罗尔斯，2002）而渐趋显现出来。
公共事业民营化的经济前提
民营化与民营经济之间有着天然的联系：民营化的顺利推进有赖于民营经济的物质支持；而民营经济的发展壮大和跃升离不开民营化的成功展开。
对公共事业而言，可选择的民营化方式多种多样，政府的无偿赠与或无偿转让只是众多方式中的一种非主流方式。自然，这种“无偿式”民营化是可以不需要充裕的民间资本的，当年日本明治政府就是在民间资本比较贫乏的时候，通过“殖产兴业”等示范作用来带动民间资本，并在适当的时候利用无偿转让的方式实现了成功的较大规模的民营化。而目前签约外包已经成为理论派和实践派最为常见的倾向性选择。这种“承包式”民营化暗含着一个逻辑前提，即民营经济已经充分发展，民间资本已经比较充足。在我国民营经济最为发达的浙江省，公共事业的民营化运动比较而言也更为有声有色。而浙江省统计局公布的数据资料显示，2002年，浙江省民营经济的增加值占GDP的比重达69.0%。民营经济的快速发展，带来了民间资本的存量和增量的提升，从而使其有雄厚的实力介入到公共事业的民营化运动中来，浙江省高速公路的超前发展较好地解释了这一结论。另一方面，民营经济的充分发展必然会延伸到公共事业领域，因为它的示范作用将对公共事业施加强大的外部影响力和推动力，从而使得具有亲市场属性的公共事业在面对巨大的诱惑的同时也面临着空前的压力，在诱惑和压力的共同作用下，公共事业走上民营化的道路是可预见的理性选择。
如果政府的民营化政策能够较好地符合和顺应公共事业发展的要求，那么，民营化将有利于民营经济在存量和增量上的加快积累。改革开放二十多年的历史，在某种意义上来说是一部民营经济发展壮大的历史。但总体而言，我国内地民营经济的发展仍然比较落后。虽然相对发达的东部地区在民营经济的成长上取得了局部的成绩，但是，民营经济的重要性并没有真正体现出来。内地民营经济的现实不仅与发达国家存在着巨大的反差，而且与我国的香港、台湾地区之间也存在着巨大的落差。只有加快弥补与发达国家和地区的发展差距，民营经济的重要性才能充分显现出来。值得注意的是，在弥合差距的方式方法上，如果完全依赖民营经济自身的内生性积累，那是很难达到预期目标的。
目前我国公共事业的存量非常庞大。由于多种因素的牵制，公共事业的发展已经遭遇到诸多瓶颈，越来越难以满足日益增长的公共需求，甚至在个别情况下，公共事业还走向了公共利益的对立面。要扭转公共事业发展的不利局面，不仅要在公共事业的体制内引进改革，寻求发展的内源性动力，而且要在公共事业的体制外寻找机会，寻求发展的外源性推力。公共事业的民营化，既为公共事业的发展提供了良好的际遇，也为民营经济的壮大提供了有力的支持。当庞大的公共事业存量进入民营化轨道后，民营经济就会受益于外生性积累的强大支持而提速发展。
公共事业民营化的价值前提
民营化作为新公共管理运动的主流，必然会与政府治理有着密不可分的内在逻辑。政府治理为公共事业的民营化指明了前进的价值，即民营化是为了实现有效的政府治理，或者说是为了实现善治；另一方面，民营化为实现政府的有效治理提供了手段。从这个意义上来说，民营化本身不是价值目标，而是实现政府有效治理这一价值目标的基本策略，因而是一种工具性价值。这种工具性价值只有成功地应用于政府治理，才具有真实的意义。因此，能否与政府治理形成良性互动，决定了公共事业民营化价值前提的有无。
有效的政府治理内在地包含了政府为回应公共事业改革的需要，积极主动地制定出切实可行的民营化政策，为公共事业的民营化提供必要的政策支持和科学的路向指导。政府对民营化企业的多方爱护、有效指导和得力支持，是民营化企业健康成长的重要条件。在一定程度上来说，政府在公共事业上的治理意愿和治理能力构成了民营化的合法性基础和法理来源，当合法性和法理来源得到正式确认之后，公共事业民营化在价值实现上就与政府治理形成了共生的良性互动。
对公共事业实施民营化，实际上隐含了这样一个前提性假设：公共物品的质与量都存在着重大的缺陷，因而无法满足社会需求，甚至已经严重损害到整体意义上的公共利益，即公共物品供应形式上的机会均等（“形式公平”）已经对社会整体的真实公平（“实质公平”）造成的损害超出了公众的心理容忍限度。简而言之，就是低社会效益（低公平）与低经济效益（低效率）同时并存。当前我国公共事业的低公平与低效率的同时并存，的确是比较普遍的现象。但是，要对存在下列三种情况的公共事业实行民营化，则需谨慎行事：（1）兼有低公平与高效率的公共事业；（2）兼有低效率与高公平的公共事业；以及（3）兼有高公平与高效率的公共事业。
兼有低公平与高效率的公共事业可能本来就应该属于民营的领域，或者是以牺牲社会整体公平为代价，背离自身的宗旨和使命，从而导致以利润最大化的目标驱逐第一位的公共利益最大化的目标，进而使得公平与效率出现严重的不相容。在这种情况下，要解决公平与效率的矛盾，需要政府的合理引导和科学指导，使此类公共事业在保证公平最大化的前提下，有自主追求企业利润较大化的空间和能力。虽然这种公共事业有民营化的可能性，因为它们本身具备了可营利性的品质，但始终不能离开政府的积极引导和有效指导。
兼有低效率与高公平的公共事业主要关系到社会稳定与国家安全。如果对这类企业实行民营化，可能会引起社会的重大不公或社会的严重不安，比如社会弱势群体的基本生活保障、社会治安与国防等，我国现有的国情决定了在非常漫长的时期内不适宜对此类企业强行民营化。
对于兼有高公平与高效率的公共事业；政府是否愿意放弃当前的利益，以便将精力集中在为社会提供更好的服务上，将取决于政府财力、政府治理能力与水平等多种因素的共同博弈。在这种最有利的情势下，政府在公共事业的运营形式上可以有三种选择，即彻底民营化、公私合营以及继续保持公营。可以推测的结论是，如果公共事业在未进入民营化之前就能够做到高公平与高效率同时并举，那么，这三种选择都是可行的，而到底采用哪种方式，将由政府的政策偏好决定。
尽管民营化是新公共管理运动的主流，但是，因其固有的局限性和可适用范围，它在政府治理中的地位始终都只是策略性的，而不是战略性的。也就是说，民营化自诞生第一天起，就始终都是实现政府有效治理的一种基本工具，当民营化与政府治理构成良性互动后，公共事业民营化的价值前提就能够得到确保。
（作者单位：浙江台州高速公路建设开发股份公司，浙江师范大学）