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摘 要：中国是一个发展中的农业大国，农业是整个国家战略部署中的重点所在，而土地又是农业发展的生命线。在当前社会主义新农村建设的新形势下，我们必须着重于解决“三农”问题中的土地问题，尤其做好村级土地利用规划与管理，从而真正为农民创收、农业增产以及农村发展提供强有力的物质基础。因此，本文将主要分析新形势下村级土地利用规划中存在的问题，并适时指出了我们应该尽快对现有村级土地利用进行规划的必要性，并相应的提出具体的规划实施建议，深入贯彻我国“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，从而进一步推动我国全面小康社会的建设进程。
关键词：村级土地 利用规划 问题 必要性 实施建议
一、引言
在经济发展转型时期，一直以来困扰着我们的“三农”问题颇受大家的关注。其中，土地又是关系到“三农”问题能否彻底解决的关键因素，因为在我们这样一个农村人口占多数的农业大国里，土地就是农业和农民生存与发展的根本物质基础。然而，当前我国对于村级土地利用规划方面还存在不少问题，主要表现为相关研究较为滞后，更不用说合理规划村级土地利用了。因此，在社会主义新农村建设新形势下，加快对于村级土地利用规划的研究迫在眉睫，它将极大的促进农民增收、农业增产，改变农村落后的发展面貌，这在本质上就有效解决了“三农”问题。
二、村级土地利用规划中的问题剖析
1.内涵、特点及目标。村级土地利用规划就是指在一定规划时期内，依据上级土地利用规划指标，结合规划区内实际的自然条件和社会经济发展条件，确定居民点位置和面积、土地利用结构、土地利用分区、基本农田保护及耕地保护等。从本质上来说，村级土地利用规划就是基于土地规划的农村社会经济生态发展规划，其根本目的就是要彻底改变农村现有落后的面貌，努力增加农业的生产产量，进一步提高农民的收入。一般来说，村级土地利用规划应该具有数据准确性、可操作性、利益相关性等特点，其规划目标应该是满足人的需求和做好环境保护两个方面。
2. 存在的主要问题。
2.1规划类型繁多，定位不清晰。当前，我国村级土地利用规划方面还存在着多种类型的规划模式，比如说建设部村庄规划、农业部新农村建设规划、国土部土地整治规划等。这些土地利用规划是从不同部门、不同角度做出的不同安排，从而使得村级土地利用规划的范围与深度不够清晰，定位不够准确。
2.2规划标准缺乏，编制技术不明确。我国目前的村级土地利用规划可以参考的技术标准主要就是《城市用地分类与规划建设用地标准》和《镇规划标准》，而它们制定初衷主要是针对城镇土地使用的，对于村级土地利用规划具有很多矛盾之处。加之原先有过的《村镇规划标准》已经废止，使得村级土地利用规划缺乏明确的技术标准，从而无法在进行村级土地利用的时候进行科学规划。
2.3规划模式笼统，缺乏乡村规划特色。我国现有的村级土地利用规划主要是依据《全国土地利用总体规划（2006 — 2020）》，这个属于高层提出来的土地利用规划模式，是一种笼统的规划模式，并没有具体针对性。因此，在具体落实过程中，往往缺乏对于不同乡村特点的针对性，在土地利用规划方面没有使用不同的规划尺度，从而大大降低了土地利用规划的有效性与特色性。这就说明了我国目前仍然缺乏低层性的村级土地利用规划模式。
2.4法律不完善，规划效果不佳。我国对于村级土地利用规划的法律法规还不够完善，或者说还缺乏足够的规划法律作为依据，从而使得我国村级土地利用规划的实施效果不佳。虽然说很多乡村都开展了大量的规划实践与研究工作，然而，随着我国农村经济的发展，村级土地利用规划又有了新的发展要求，而我们并没有及时更新或完善相关的规划法律，这就导致了规划的有效性大打折扣。
三、村级土地利用规划的必要性解析
1.强化土地管理的需要。随着近些年来我国工业化与城市化进程的不断加快，农村地区土地利用管理已经在逐渐的被人们重视起来。然而，由于各种因素的影响，农村现有的土地利用与管理中的问题颇多，主要是农村居民点用地方式仍然是粗放式的，利用率明显偏低，农村基本设施建设薄弱，高质量的基本农田遭到破坏，农业资本流转过程中的土地用途管制规范还不够。因此，我们必须切实强化农村土地管理工作，合理利用农村土地。
2. 城乡统筹规划的需要。中央早在十年前就提出了“五个统筹”的目标，其中，城乡统筹是最为关键的一个目标，因为它直接关系到我国和谐社会主义社会的建设进程。另外，在城乡统筹背景下，我国还出台了《城乡规划法》，尤其对农村土地管理提出了更高的要求，随后，我国还相继出台了很多农村土地利用与管理的政策，客观上要求我们加强对于农村土地利用规划，以更好的保护农村土地用地的扩展，保护农村现有的耕地面积，在发展农村经济的同时，做好城乡统筹规划，让农村与城镇发展协调一致。
3.土地规划编制技术的需要。我国一些省市已经在推行村级土地利用规划试点工作，比如说重庆市已经推出了相关的新农村建设示范村，还在一些有条件的农村地区开展村级土地利用规划试点工作。浙江省也下发了相关通知，在几个县级市开展村级土地利用规划编制试点工作。因此，我们说，村级土地利用规划的开展，是我们当前新农村建设进程中所需的土地规划编制的技术发展需要。
四、村级土地利用规划的实施建议
既然我们已经透析了村级土地利用规划中的问题以及开展规划的必要性，那么，我们就应该依据一定的规划理论和依据，即科学发展观理论，系统平衡控制论，二元经济结构理论以及因地制宜理论，认真当前工业化、城镇化和农业现代化步伐不断加快的新形势，认真做好村级土地利用规划工作。
1.进一步完善相关法律法规。在当前新形势下，我们的村级土地利用规划工作，必须首先从法律制度方面给予完善与保障，否则，就会造成当前村级土地利用规划过程中的无法可依，有法不严的尴尬局面。那么，这就需要我们制定并不断完善相关的土地流轉管理办法。一般来说，农村土地流转的受让方主要就是承包农户以及法律允许的农业生产经营组织或个人。为了提高土地流转中的规模效益，我们就应该结合农村产业特色，开展特色经营，让农村土地管理由分散型向专业化和规范化的方向发展，它也必须由专门的《农村土地流转管理办法》来提供法律保障。此外，我们还应该针对土地经营者制定相关的政策来保障他们的合法权益，让他们获得长期且稳定的土地经营权利。 2.建立健全相关规划机制。在我们开展村级土地利用规划的时候，应该建立健全专门的村级土地利用规划机制。具体来说，我们应该强化村级土地利用规划公众参与机制，比如说，完善村级土地利用规划公告制度，提高村民认知度；建立村级土地利用规划听证、论证制度等，从而让村民拥有村级土地利用规划的决策权和参与权。同时，我们还应该进一步明晰土地权益，注重村庄特色，满足生产生活需求，最大限度的保障农民利益，保持农村发展的特色，保护好当地农村的传统农耕文化与民俗文化，从而健全村级土地利用规划的权益维护机制。此外，我们还应该建立一套激励机制来安排和实现激励主体和激励客体之间的相互作用，从而让村级土地利用规划过程中的各主体间利益协调一致。
3.强化规划实施的管理工作。村级土地利用规划的实施保障主要有行政管理保障、组织管理保障、监管保障以及规划实施效果评价制度等。具体来说，村级土地利用规划是一种政府性质的行为，因而它仍然需要一定的行政手段来进行命令、指示、规定等。但是，我们又必须在执行过程中防止行政权力的滥用，那么，我们就必须完善实施许可制度和公告制度。此外，我们还应该在工作体制上加强组织保障建设，建立相应的土地利用规划实施管理档案，加强相关的跟踪和监督工作，还要做好核查与评估工作，并把村级土地利用规划工作实施情况纳入到乡村干部的业绩考核体系当中去，从而切实保障村级土地利用规划编制的科学、有效。当然，我们还应该完善相关的违法、违规举报制度，让他们通过多种渠道来强化监督作用，并从动态的角度对村级土地利用规划进行定量与定性综合评价，及时发现问题并解决问题。
4. 注重村民参与。各地块实际的使用者以及管理人员是村民，他们对土地的使用方向的决策权和支配权是非常大的。在对村级土地进行规划的时候，不仅需要精英参与也应该考虑到普通村民的意见，让他们对规划的目标、指标的分配等上发挥作用，给予普通村民一定的知情权和决策权，同时对村民的风俗习惯要充分的尊重，对他们所提出合理的建议要给予采纳，以便于让规划更符合实际，经过这样再出台的规划或者决定操作性一定会大为提升，在实施的过程中阻力会降到最低。
5.明确定位。国内土地使用的现行规划体系种类繁多，分工也不明确，笔者建议把市、县土地使用规划合并，在村一级延伸土地利用规划，这样形成也是五级规划体系，但是和原体系相比可以解决很多实际存在的问题。可以对在规划的过程中规划过粗的问题很好的解决，让土地的用途分区和管理更加的强化，对每一块土地的用途进行详细的划分，不仅可以让国家的土地政策可以更好地落实，对新农村的建设具有现实的意义。
6.规范规划内容。与高水平的土地使用规划相似，村级土地利用规划目标具有多维性，相关性以及复杂性的特点，不单单要让耕地、农田、建设土地等条件得到满足，还必须进一步的让经济、社会、生态效益进一步的提升。笔者认为要在国家相关部门的协调下，统一的出台村级土地利用规划。
五、结语
总之，我国农村建设进入到了一个关键的转型时期，其中的土地问题是一个关系到全局的重要问题。我们必须做好村级土地利用规划，建立灵活多样的土地经营方式，充分发挥村委会的各项职能，保持土地利用规划的刚性与弹性，还要从政策方面制定土地流转的管理办法，建立农村土地流转的新机制，制定相关政策，确保土地经营者合法权益，而且还要从管理方面按规划管制各业用地，建立规划实施绩效的领导责任制，实行规划公告制度，提高公众认知度，健全基本农田保护制度，建立土地利用变动连带责任制，建立规划实施监督机制，从而让土地利用规划按照实施性、“两规合一”、 空间导向、灵活性等原则来突出特色，夯实基础，并通过分类指导和试点先行来逐步开展并强化村级土地利用规划工作，进而让农村中的“三农”问题随着土地问题的合理化解决得到彻底根治。
参考文献：
[1]渠甲源，刘秀华.论新农村建设中村级土地利用规划的编制[J].西南农业大学学报（社会科学版），2008，6（6）：10-13.
[2]单美，王静，王训等.新农村建设村级土地利用规划研究进展[J].地理与地理信息科学，2011，27（2）：76-79.
[3]王群，张颖，王万茂.关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨[J].中国土地科学，2010，24（3）：19-24.
[4]张衍广，林振山，李茂玲.远离城镇小尺度的农田土地利用变化分析—以北澇沟村为例[J].安徽农业科学，2007，35 （20） ：6202-6204.
作者简介： 艾靓，男，（1972.3—），湖北武汉人，硕士生导师，副研究员，硕士研究生，政治学（农村问题）。胡苏敏，女，（1993.11—）江苏淮安人，研究生在读，政治学。
关键词：村级土地 利用规划 问题 必要性 实施建议
一、引言
在经济发展转型时期，一直以来困扰着我们的“三农”问题颇受大家的关注。其中，土地又是关系到“三农”问题能否彻底解决的关键因素，因为在我们这样一个农村人口占多数的农业大国里，土地就是农业和农民生存与发展的根本物质基础。然而，当前我国对于村级土地利用规划方面还存在不少问题，主要表现为相关研究较为滞后，更不用说合理规划村级土地利用了。因此，在社会主义新农村建设新形势下，加快对于村级土地利用规划的研究迫在眉睫，它将极大的促进农民增收、农业增产，改变农村落后的发展面貌，这在本质上就有效解决了“三农”问题。
二、村级土地利用规划中的问题剖析
1.内涵、特点及目标。村级土地利用规划就是指在一定规划时期内，依据上级土地利用规划指标，结合规划区内实际的自然条件和社会经济发展条件，确定居民点位置和面积、土地利用结构、土地利用分区、基本农田保护及耕地保护等。从本质上来说，村级土地利用规划就是基于土地规划的农村社会经济生态发展规划，其根本目的就是要彻底改变农村现有落后的面貌，努力增加农业的生产产量，进一步提高农民的收入。一般来说，村级土地利用规划应该具有数据准确性、可操作性、利益相关性等特点，其规划目标应该是满足人的需求和做好环境保护两个方面。
2. 存在的主要问题。
2.1规划类型繁多，定位不清晰。当前，我国村级土地利用规划方面还存在着多种类型的规划模式，比如说建设部村庄规划、农业部新农村建设规划、国土部土地整治规划等。这些土地利用规划是从不同部门、不同角度做出的不同安排，从而使得村级土地利用规划的范围与深度不够清晰，定位不够准确。
2.2规划标准缺乏，编制技术不明确。我国目前的村级土地利用规划可以参考的技术标准主要就是《城市用地分类与规划建设用地标准》和《镇规划标准》，而它们制定初衷主要是针对城镇土地使用的，对于村级土地利用规划具有很多矛盾之处。加之原先有过的《村镇规划标准》已经废止，使得村级土地利用规划缺乏明确的技术标准，从而无法在进行村级土地利用的时候进行科学规划。
2.3规划模式笼统，缺乏乡村规划特色。我国现有的村级土地利用规划主要是依据《全国土地利用总体规划（2006 — 2020）》，这个属于高层提出来的土地利用规划模式，是一种笼统的规划模式，并没有具体针对性。因此，在具体落实过程中，往往缺乏对于不同乡村特点的针对性，在土地利用规划方面没有使用不同的规划尺度，从而大大降低了土地利用规划的有效性与特色性。这就说明了我国目前仍然缺乏低层性的村级土地利用规划模式。
2.4法律不完善，规划效果不佳。我国对于村级土地利用规划的法律法规还不够完善，或者说还缺乏足够的规划法律作为依据，从而使得我国村级土地利用规划的实施效果不佳。虽然说很多乡村都开展了大量的规划实践与研究工作，然而，随着我国农村经济的发展，村级土地利用规划又有了新的发展要求，而我们并没有及时更新或完善相关的规划法律，这就导致了规划的有效性大打折扣。
三、村级土地利用规划的必要性解析
1.强化土地管理的需要。随着近些年来我国工业化与城市化进程的不断加快，农村地区土地利用管理已经在逐渐的被人们重视起来。然而，由于各种因素的影响，农村现有的土地利用与管理中的问题颇多，主要是农村居民点用地方式仍然是粗放式的，利用率明显偏低，农村基本设施建设薄弱，高质量的基本农田遭到破坏，农业资本流转过程中的土地用途管制规范还不够。因此，我们必须切实强化农村土地管理工作，合理利用农村土地。
2. 城乡统筹规划的需要。中央早在十年前就提出了“五个统筹”的目标，其中，城乡统筹是最为关键的一个目标，因为它直接关系到我国和谐社会主义社会的建设进程。另外，在城乡统筹背景下，我国还出台了《城乡规划法》，尤其对农村土地管理提出了更高的要求，随后，我国还相继出台了很多农村土地利用与管理的政策，客观上要求我们加强对于农村土地利用规划，以更好的保护农村土地用地的扩展，保护农村现有的耕地面积，在发展农村经济的同时，做好城乡统筹规划，让农村与城镇发展协调一致。
3.土地规划编制技术的需要。我国一些省市已经在推行村级土地利用规划试点工作，比如说重庆市已经推出了相关的新农村建设示范村，还在一些有条件的农村地区开展村级土地利用规划试点工作。浙江省也下发了相关通知，在几个县级市开展村级土地利用规划编制试点工作。因此，我们说，村级土地利用规划的开展，是我们当前新农村建设进程中所需的土地规划编制的技术发展需要。
四、村级土地利用规划的实施建议
既然我们已经透析了村级土地利用规划中的问题以及开展规划的必要性，那么，我们就应该依据一定的规划理论和依据，即科学发展观理论，系统平衡控制论，二元经济结构理论以及因地制宜理论，认真当前工业化、城镇化和农业现代化步伐不断加快的新形势，认真做好村级土地利用规划工作。
1.进一步完善相关法律法规。在当前新形势下，我们的村级土地利用规划工作，必须首先从法律制度方面给予完善与保障，否则，就会造成当前村级土地利用规划过程中的无法可依，有法不严的尴尬局面。那么，这就需要我们制定并不断完善相关的土地流轉管理办法。一般来说，农村土地流转的受让方主要就是承包农户以及法律允许的农业生产经营组织或个人。为了提高土地流转中的规模效益，我们就应该结合农村产业特色，开展特色经营，让农村土地管理由分散型向专业化和规范化的方向发展，它也必须由专门的《农村土地流转管理办法》来提供法律保障。此外，我们还应该针对土地经营者制定相关的政策来保障他们的合法权益，让他们获得长期且稳定的土地经营权利。 2.建立健全相关规划机制。在我们开展村级土地利用规划的时候，应该建立健全专门的村级土地利用规划机制。具体来说，我们应该强化村级土地利用规划公众参与机制，比如说，完善村级土地利用规划公告制度，提高村民认知度；建立村级土地利用规划听证、论证制度等，从而让村民拥有村级土地利用规划的决策权和参与权。同时，我们还应该进一步明晰土地权益，注重村庄特色，满足生产生活需求，最大限度的保障农民利益，保持农村发展的特色，保护好当地农村的传统农耕文化与民俗文化，从而健全村级土地利用规划的权益维护机制。此外，我们还应该建立一套激励机制来安排和实现激励主体和激励客体之间的相互作用，从而让村级土地利用规划过程中的各主体间利益协调一致。
3.强化规划实施的管理工作。村级土地利用规划的实施保障主要有行政管理保障、组织管理保障、监管保障以及规划实施效果评价制度等。具体来说，村级土地利用规划是一种政府性质的行为，因而它仍然需要一定的行政手段来进行命令、指示、规定等。但是，我们又必须在执行过程中防止行政权力的滥用，那么，我们就必须完善实施许可制度和公告制度。此外，我们还应该在工作体制上加强组织保障建设，建立相应的土地利用规划实施管理档案，加强相关的跟踪和监督工作，还要做好核查与评估工作，并把村级土地利用规划工作实施情况纳入到乡村干部的业绩考核体系当中去，从而切实保障村级土地利用规划编制的科学、有效。当然，我们还应该完善相关的违法、违规举报制度，让他们通过多种渠道来强化监督作用，并从动态的角度对村级土地利用规划进行定量与定性综合评价，及时发现问题并解决问题。
4. 注重村民参与。各地块实际的使用者以及管理人员是村民，他们对土地的使用方向的决策权和支配权是非常大的。在对村级土地进行规划的时候，不仅需要精英参与也应该考虑到普通村民的意见，让他们对规划的目标、指标的分配等上发挥作用，给予普通村民一定的知情权和决策权，同时对村民的风俗习惯要充分的尊重，对他们所提出合理的建议要给予采纳，以便于让规划更符合实际，经过这样再出台的规划或者决定操作性一定会大为提升，在实施的过程中阻力会降到最低。
5.明确定位。国内土地使用的现行规划体系种类繁多，分工也不明确，笔者建议把市、县土地使用规划合并，在村一级延伸土地利用规划，这样形成也是五级规划体系，但是和原体系相比可以解决很多实际存在的问题。可以对在规划的过程中规划过粗的问题很好的解决，让土地的用途分区和管理更加的强化，对每一块土地的用途进行详细的划分，不仅可以让国家的土地政策可以更好地落实，对新农村的建设具有现实的意义。
6.规范规划内容。与高水平的土地使用规划相似，村级土地利用规划目标具有多维性，相关性以及复杂性的特点，不单单要让耕地、农田、建设土地等条件得到满足，还必须进一步的让经济、社会、生态效益进一步的提升。笔者认为要在国家相关部门的协调下，统一的出台村级土地利用规划。
五、结语
总之，我国农村建设进入到了一个关键的转型时期，其中的土地问题是一个关系到全局的重要问题。我们必须做好村级土地利用规划，建立灵活多样的土地经营方式，充分发挥村委会的各项职能，保持土地利用规划的刚性与弹性，还要从政策方面制定土地流转的管理办法，建立农村土地流转的新机制，制定相关政策，确保土地经营者合法权益，而且还要从管理方面按规划管制各业用地，建立规划实施绩效的领导责任制，实行规划公告制度，提高公众认知度，健全基本农田保护制度，建立土地利用变动连带责任制，建立规划实施监督机制，从而让土地利用规划按照实施性、“两规合一”、 空间导向、灵活性等原则来突出特色，夯实基础，并通过分类指导和试点先行来逐步开展并强化村级土地利用规划工作，进而让农村中的“三农”问题随着土地问题的合理化解决得到彻底根治。
参考文献：
[1]渠甲源，刘秀华.论新农村建设中村级土地利用规划的编制[J].西南农业大学学报（社会科学版），2008，6（6）：10-13.
[2]单美，王静，王训等.新农村建设村级土地利用规划研究进展[J].地理与地理信息科学，2011，27（2）：76-79.
[3]王群，张颖，王万茂.关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨[J].中国土地科学，2010，24（3）：19-24.
[4]张衍广，林振山，李茂玲.远离城镇小尺度的农田土地利用变化分析—以北澇沟村为例[J].安徽农业科学，2007，35 （20） ：6202-6204.
作者简介： 艾靓，男，（1972.3—），湖北武汉人，硕士生导师，副研究员，硕士研究生，政治学（农村问题）。胡苏敏，女，（1993.11—）江苏淮安人，研究生在读，政治学。