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摘 要：新农村建设涵盖农村生产生活的方方面面，需要相应的土地制度作支撑。我国经济社会的全面发展，要求建立更加完善的土地流转制度。分析当前土地流转过程中所存在的问题，探索完善土地流转制度的路径。
关键词：新农村建设;土地流转;制度完善
中图分类号：F32文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）07-0042-01
1 社会主义新农村建设与土地流转
建设社会主义新农村，是中央贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的一个重大战略部署。党的十六届五中全会、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和我国“十一五”规划纲要, 对建设社会主义新农村进行了全面部署。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村, 是农村“三个文明”共同发展的新农村, 是体现全面建设小康社会发展水准、城乡一体化的发展趋势和社会主义本质特征的富裕、民主、文明、和谐的新农村。
土地作为农业生产的一种最基本要素和稀缺资源，只有同劳动力、资金、技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动，才能实现要素间的优化组合，实现土地的高效益利用。另外由于农民观念的转变，农民受经济利益的驱使，大批劳动力到城市务工或改为从事非农产业，出现土地闲置荒芜等土地资源浪费的情况，农村面临着土地流转问题。
因此，建立灵活、高效的土地流转机制对加快新农村建设，解放农村生产力，促进现代农业的快速发展，增加国民经济收入具有重要意义。
2 目前土地流转过程中存在的问题和原因
2.1 产权不明，法制缺陷
我国2002年8月29日 由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我国土地承包经营权具有产权结构的使用权、收入享受权和自由转让权三个重要权能。但是在现实的土地流转过程中，相对于完整的产权而言，承包者只拥有土地的部分产权，即承包经营权，但这部分产权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，这就导致土地不能像普通商品一样在市场流动。
2.2 缺乏规范的组织管理
当前, 尚未建立规范的土地流转机制,农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系，书面协议只是少数，即使是书面协议，条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷后往往难于处理，给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短,且不稳定,大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置，属于村社集体经济组织所有的农用地，理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是，作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地，在进行流转时，既不向农经管理部门申报审批，也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范，流转后土地用途有失控之势，流转土地面积无法统计，尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益,流转必须按规范操作。
2.3 农业比较利益底，农民负担重
农业风险大和比较利益底阻碍了土地流转。由于各种自然因素，如阳光、土壤、雨量等直接进入农业系统的物质和能量循环过程，成为影响农业投入产出关系的决定因素，这就使得农业生产的风险高于其他产业。小规模经营的农民对农业风险往往无能为力。同时，农产品需求弹性小，供给弹性相对大，从而陷入经济学上的“蛛网模型”。波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性，从而形成农业的市场风险。
2.4 农村社会保障体制建设落后
土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转发展速度发展缓慢。大部分农村地区又因缺乏社会保障制度, 农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障, 宁肯种 “粗放田”、“应付田”,甚至不惜暂时抛荒,也不愿放弃土地的承包权。没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。
3 完善土地流转制度，促进社会主义新农村建设
3.1 规范土地产权，完善法律法规
完整的产权将具有较高的经济效益, 合理界定和安排农用土地产权,重点是明确农民的土地所有权主体地位, 使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的, 完善征地补偿办法, 确立合理的补偿标准。缩小征地范围,严格区分公共目的征用和其他目的征用,并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构，强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。
3.2 建立健全土地流转的组织机构和监管机制
在现行的农村土地管理体制下，结合《土地承包法》对土地流转提出的要求，在进一步完善相关组织机构建设的基础上，各行政职能部门和农村集体经济组织切实担负起土地流转的监督和管理，保证土地流转的依法、规范、有序、高效。国家一方面对农村土地进行宏观管理与监督，制定土地利用总体规划，管制土地用途，管理土地征用和地籍；另一方面，协调解决用地矛盾，保护农民的土地权利，稳定土地经济秩序。进一步各行政职能部门在土地承包合同和土地流转合同登记、备案、纠纷中的职责。农村集体经济组织除了对土地实施具体管理外，还通过对集体内部农户进行土地发包、监督土地农业用途、收取集体提留、协调农户之间的承包用地及土地流转纠纷等方面发挥管理职能。另外，农村集体经济组还要加强对承包合同和各类流转合同的签订与执行的监督管理，要求合同内容规范、完备。
3.3 建立农业风险防范机制，增加农民收益
综合运用各种手段对农业风险源进行有效管理，以减少农业生产波动，建立政府、市场、企业、农户、组织体等多元化复合结构的风险防范机制。政府应提供统一的农业风险防范管理的法律框架，形成统一制度，颁布农业风险法等相关法规；实行价格保护制度，保障农产品价格，增加农民收益；提供信息服务，减少信息匮乏引起的农业风险。实行农业组织化经营，使得农户的市场风险、技术风险、借贷风险等转嫁给了农业龙头企业，农户和农业企业在契约组织关系中互动，获得双赢。发展农产品期货市场，转嫁农产品流通中现货交易带来的价格波动大、市场风险无法排解等缺点。
3.4 完善农村社会保障制度, 稳定农村经济和农业发展大局
建立最底生活保障、养老保险、合作医疗等多层次的农村社会保障体系, 弱化农民对土地的依赖。在其出让土地经营收益权的同时,辅之以强制性的社会保障措施, 将经营收益权转让所带来的收益部分用作基本生活保障费, 使被转移的农户在出让土地经营收益权的过程中,实现由土地保障形式向社会保障形式的过渡。只有为土地转出者解决后顾之忧, 才能真正让农民放心,为土地集中彻底扫除制度障碍。
参考文献
［1］陈锡文.推进社会主义新农村建设［N］.人民日报,2005-11-04.
［2］ 卢现祥.新制度经济学［M］.北京:北京大学出版社,2007.
关键词：新农村建设;土地流转;制度完善
中图分类号：F32文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）07-0042-01
1 社会主义新农村建设与土地流转
建设社会主义新农村，是中央贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的一个重大战略部署。党的十六届五中全会、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和我国“十一五”规划纲要, 对建设社会主义新农村进行了全面部署。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村, 是农村“三个文明”共同发展的新农村, 是体现全面建设小康社会发展水准、城乡一体化的发展趋势和社会主义本质特征的富裕、民主、文明、和谐的新农村。
土地作为农业生产的一种最基本要素和稀缺资源，只有同劳动力、资金、技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动，才能实现要素间的优化组合，实现土地的高效益利用。另外由于农民观念的转变，农民受经济利益的驱使，大批劳动力到城市务工或改为从事非农产业，出现土地闲置荒芜等土地资源浪费的情况，农村面临着土地流转问题。
因此，建立灵活、高效的土地流转机制对加快新农村建设，解放农村生产力，促进现代农业的快速发展，增加国民经济收入具有重要意义。
2 目前土地流转过程中存在的问题和原因
2.1 产权不明，法制缺陷
我国2002年8月29日 由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我国土地承包经营权具有产权结构的使用权、收入享受权和自由转让权三个重要权能。但是在现实的土地流转过程中，相对于完整的产权而言，承包者只拥有土地的部分产权，即承包经营权，但这部分产权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，这就导致土地不能像普通商品一样在市场流动。
2.2 缺乏规范的组织管理
当前, 尚未建立规范的土地流转机制,农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系，书面协议只是少数，即使是书面协议，条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷后往往难于处理，给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短,且不稳定,大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置，属于村社集体经济组织所有的农用地，理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是，作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地，在进行流转时，既不向农经管理部门申报审批，也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范，流转后土地用途有失控之势，流转土地面积无法统计，尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益,流转必须按规范操作。
2.3 农业比较利益底，农民负担重
农业风险大和比较利益底阻碍了土地流转。由于各种自然因素，如阳光、土壤、雨量等直接进入农业系统的物质和能量循环过程，成为影响农业投入产出关系的决定因素，这就使得农业生产的风险高于其他产业。小规模经营的农民对农业风险往往无能为力。同时，农产品需求弹性小，供给弹性相对大，从而陷入经济学上的“蛛网模型”。波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性，从而形成农业的市场风险。
2.4 农村社会保障体制建设落后
土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转发展速度发展缓慢。大部分农村地区又因缺乏社会保障制度, 农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障, 宁肯种 “粗放田”、“应付田”,甚至不惜暂时抛荒,也不愿放弃土地的承包权。没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。
3 完善土地流转制度，促进社会主义新农村建设
3.1 规范土地产权，完善法律法规
完整的产权将具有较高的经济效益, 合理界定和安排农用土地产权,重点是明确农民的土地所有权主体地位, 使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的, 完善征地补偿办法, 确立合理的补偿标准。缩小征地范围,严格区分公共目的征用和其他目的征用,并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构，强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。
3.2 建立健全土地流转的组织机构和监管机制
在现行的农村土地管理体制下，结合《土地承包法》对土地流转提出的要求，在进一步完善相关组织机构建设的基础上，各行政职能部门和农村集体经济组织切实担负起土地流转的监督和管理，保证土地流转的依法、规范、有序、高效。国家一方面对农村土地进行宏观管理与监督，制定土地利用总体规划，管制土地用途，管理土地征用和地籍；另一方面，协调解决用地矛盾，保护农民的土地权利，稳定土地经济秩序。进一步各行政职能部门在土地承包合同和土地流转合同登记、备案、纠纷中的职责。农村集体经济组织除了对土地实施具体管理外，还通过对集体内部农户进行土地发包、监督土地农业用途、收取集体提留、协调农户之间的承包用地及土地流转纠纷等方面发挥管理职能。另外，农村集体经济组还要加强对承包合同和各类流转合同的签订与执行的监督管理，要求合同内容规范、完备。
3.3 建立农业风险防范机制，增加农民收益
综合运用各种手段对农业风险源进行有效管理，以减少农业生产波动，建立政府、市场、企业、农户、组织体等多元化复合结构的风险防范机制。政府应提供统一的农业风险防范管理的法律框架，形成统一制度，颁布农业风险法等相关法规；实行价格保护制度，保障农产品价格，增加农民收益；提供信息服务，减少信息匮乏引起的农业风险。实行农业组织化经营，使得农户的市场风险、技术风险、借贷风险等转嫁给了农业龙头企业，农户和农业企业在契约组织关系中互动，获得双赢。发展农产品期货市场，转嫁农产品流通中现货交易带来的价格波动大、市场风险无法排解等缺点。
3.4 完善农村社会保障制度, 稳定农村经济和农业发展大局
建立最底生活保障、养老保险、合作医疗等多层次的农村社会保障体系, 弱化农民对土地的依赖。在其出让土地经营收益权的同时,辅之以强制性的社会保障措施, 将经营收益权转让所带来的收益部分用作基本生活保障费, 使被转移的农户在出让土地经营收益权的过程中,实现由土地保障形式向社会保障形式的过渡。只有为土地转出者解决后顾之忧, 才能真正让农民放心,为土地集中彻底扫除制度障碍。
参考文献
［1］陈锡文.推进社会主义新农村建设［N］.人民日报,2005-11-04.
［2］ 卢现祥.新制度经济学［M］.北京:北京大学出版社,2007.