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摘 要：建立农村社会保障制度，是全面建设小康社会迫切需要解决的现实问题，从重庆市农村劳动力转移中的制度缺失入手，结合农村劳动力转移中的主要特征，就农村社会保障面临的问题作出了对策性的探讨。
关键词：社会保障制度；制度创新；重庆市
中图分类号：F24文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0105-02
1 重庆市农村劳动力转移中的主要特征
重庆市农村固定观察站的调查数据显示， 2000 年重庆市农村劳动力转移比重为 26.51% （ 357 万人）,2001 年为 30.1% （ 405 万人）、 2002 年为 30.92% （ 415 万人）、 2003 年为 30.74%。其中在重庆市省内（含区县内）转移的农村劳动力占外出劳动力的比重由 2000 年的近 60% 下降为 2003 年的 40% 以内，相反跨省外出的劳动力所占比重则有逐渐上升的趋势，具体转移情况如下（数据见表 1 ）：
（1）外出劳动力在样本村中占的比重及构成。在所有样本村中， 2000 年 ~2004 年外出劳动力分别占样本村劳动力总数的 26.51%、 30.10%、 30.92%、 30.745%、 34.77%。从 2004 年十个村的调查户印证， 486 户调查对象 1166 个劳动力中外出劳动力达 457 次，比例为 39.2%，较面上为高。在 2004 年外出的样本村农民工中，有 616 户是全家出走，外出人口 2049 人，分别占调查样本总数的 9.39% 和 9.07%。其中，在 2000~2004 年的农村外出劳动力调查中， 40 岁以下的青壮劳动力所占比重约为 80% 左右（在调查户中统计，外出务工人员平均年龄 32.3 岁）。而另一方面，留在本乡本土从事传统农业的劳动力平均耕作土地由 2001 年的 2.17 亩/ 劳动力降为 2003 年的 2.00 亩/ 劳动力。这表明，农村劳动力资源仍然过剩，外流的趋势还会发展。但从农村劳动力外出性别构成上看，男女之比由 2000~2001 年的 1.3:1 升到 2004 年的 1.46 :1。
（2）流向和组织程度。2000~2004年，样本村中外出劳动力有明显的流向（直辖）市外的趋向；具体而言， 2000~2004 年向省外转移劳动力占样本村全部外出劳动力的比重分别为 40.26%、 50.41%、 50.65%、 61.64%、 65.0%，而留在本区县务工的劳动力所占比重则分别为 33.9%、 24.75%、 22.13%、 10.85%、 10.85%。至于在区县（自治县、市）外、直辖市内务工的劳动力在比例上的变化则由 25.84% 略微升到 27.51%。按地区来说，山区和库区的样本村中，外出劳动力流向（直辖）市外的趋向更为突出，到市外打工的劳动力均在 55% 左右或更多。值得注意的是，这些农村劳动力外出的盲目性很大。据对固定样本观察村调查分析，经中介机构组织外出的，尽管由 2000 年的 1% 左右上升为 2004 年的 2.97%，加上用人单位招工，也不过 5~6% 左右；而靠自己碰运气的，逐渐从 2000 年的 49.28% 下降到了 2004 的 28.13%。此外，随亲友外出的比例也很大，逐渐从 2000 年的 43.79% 上升为 2004 年的 66.31% ；其中，山区几个样本村特别突出，均接近 70%。
（3）农村劳动力转移的地域特征。以重庆固定样本观察村调查户劳动力外出为例， 2003 年向省外转移劳动力占样本村全部外出劳动力的比重高达 61.64%，远远高于省内务工转移所占比重；另外， 2004 年重庆市农村转移出乡外的劳动力中，转移到市外的劳动力 249.89 万人，占 65.0% ；转移到市内的劳动力 134.42 万人，占 35.0% ；市外地区成为重庆市农村劳动力转移的主要区域。而就跨省转移的总体就业格局而言，重庆市农村劳动力以向广东、浙江、江苏等东部地区集中为主，向周边邻近的省区转移为辅，不过近年来随着西部大开发的推进，重庆农村劳动力在西部地区之间的流动呈上升趋势，相反向东部地区转移的比重则呈现出下降走势；在 2004 年重庆市异地转移的农村劳动力中，转移到东部地区就业的人数占 54.2%，转移到中部地区就业的人数占 2.1%，转移到西部地区就业的人数占 43.7%。随着国家经济结构的调整，西部大开发的大力推进，以及“东企西移”、“外资西进”，东部地区提供的新增就业机会正在逐步减少，而西部地区的劳动力需求迅速增大，重庆市农村劳动力向西部地区转移的速度明显加快。2004年当年转移的农村劳动力中，转移到东部地区的人数占 46.8%，转移到中部地区的人数占 2.9%，转移到西部地区的人数占 50.3%。当年转移到西部地区的人数所占的比重超过东部地区约3.5 个百分点，西部地区已成为重庆市农村劳动力转移的新热点地区。
（4）农村劳动力转移的职业结构特征。2006年5~8月，本人负责的课题组通过对酉阳、开县、石柱、巴南等地的实地调研，发现目前重庆市各区县农村劳动力外出从事二、三产业（即进入城镇务工经商）的人数占外出劳动力总数的80%以上，且所占比重仍有上升的趋势。另据重庆市农调队调研数据显示，2004年重庆市异地转移的农村劳动力中，从事农业的劳动力占0.8%，从事工业的劳动力占31.5%，从事建筑业的劳动力占28.3%，从事交通运输业的劳动力占2.5%，从事商业的劳动力占2.7%，从事住宿、饮食业、居民服务等行业的劳动力占34.2%。这反映了农村劳动力异地转移与就业的职业具有很强的可替代性和竞争性。
2 农村劳动力转移过程中的制度缺失
影响农村劳动力转移的因素有很多，从转移的主体农民来说，其转移行为主要受到经济收入的驱动力、受教育程度、转移就业环境等因素的影响。但制约农村劳动力转移的深层次因素仍旧是户籍制度与农村土地制度、农村社会保障制度等。
目前许多研究表明，户籍制度、农村土地制度等制度因素所导致的对农村劳动力市民化转移的阻碍作用正在逐渐减弱甚至消除，惟有社会保障制度依然维持了城乡居民之间的利益差别。具体而言，目前农民工的社会保障问题主要表现在以下四个方面：
（1）农村社会保障机构不健全且缺少保障农民工的相关法律制度。一方面，农村基层没有专门机构管理和从事农民（含农民工）养老保险及医疗保险，农村社会保障难以全面建立；另一方面，现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，重庆市虽然出台了一些地方性法规条例，但由于地方性法规和规章效力的限制以及缺乏系统性和完备性，因此，在现实中很难保障农民工的权益，大部分的农民工并未得到社会保险的保障。
（2）社保缴费基数和比例对农民工收入而言过高。据笔者组织课题组成员对重庆市“三农”问题的调研发现，10年来，重庆地区的农民工月工资只提高了60元，却要用1/6的收入缴纳社保费，负担过重。
（3）未按农民工需求的轻重缓急程度提供社会保障。农民工有强烈的保障需求，根据重庆市农调队的调查资料，农民工认为用工单位要为外来工解决的问题依序有：按时发放工资占30%，居首位；办理失业、医疗保险占22%，居第二。据笔者组织课题组成员于2006年8月进行的调查，发现医疗费用问题是农民工们最大的心病，他们普遍对“得大病没有钱医治”以及“工伤后老板不管”的情况非常担心，认为养老保险是“遥远的事情”。由此可见，现行五大社会保障险种中，农民工对工伤保险和重大疾病的医疗保险、失业保险的保障需求最为迫切。
（4）城乡社会保障制度不对接造成农民工退保率高。据调查，重庆每年都有大量农村外出农民工在春节前后办理退保手续。这主要是因为目前我国广大农村的社会保障制度尚未建立，在外地的重庆籍农民工按照当地规定都要参加社会保险，但是他们在重庆农村地区还主要是家庭保障模式，一旦这些外出农民工离开打工地，其养老保险个人账户无法转回原籍。
从上述农民工社会保障问题中可以看出，真正阻碍我市农村劳动力市民化转移进程的最主要障碍表面上是城镇户籍制度，实际上是我国社会保障制度的二元性。在农村劳动力转移进程中缺乏化解市场风险的社会保障制度安排，其结果造成非农化与市民化呈现为两个分割的过程。因此，我市应从加快工业化、城镇化和现代化进程的战略高度，正确把握时代发展的要求，顺应农村劳动力市民化转移的内在规律，创造性地建立适合农民工特点的社会保障制度，为全面建设小康社会提供强有力的制度保障。
3 农村劳动力转移进程中的社会保障制度创新
为了构建覆盖全社会的社会保障制度,我们必须借鉴西方国家关于社会保障从工业延展到农业的理论成果,从我国的实际出发,构建城、乡各自既相对独立,又利于衔接的连通式社会保障体系。作为一种制度创新，从我国目前的情况看，首先应构建农民工市民化社会保障制度，有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个衔接的平台，对最终实现城乡一体化的社会保障制度具有重要的意义。
（1）建立健全重庆市级农村社保管理协调机构与农村社会保障法规体系。为了加强农村社会保障管理，应当设立重庆市级农村社保工作管理委员会，负责农村社会保障的全面管理与协调工作。区县(市)可成立相应的机构负责统筹协调本区县(市)农村社会保障工作。在乡(镇)可设立相应的办事机构，配备专职人员从事农村社会保障日常业务工作。
（2）对重庆市属内的农民工积极实施城镇化政策，如制定农民工的城镇准入制度，完善农民工的城镇进入机制；制定农村土地流动转和土地经营制度，完善农民工的农业退出机制、建立农村社会保险制度；完善农民工的农村返回机制。
（3）将重庆市属内的农民工纳入城镇社会保障制度。无论重庆市属内的农民工是否放弃了家乡承包的土地，其就业和生活的场所是城镇，而且未来重庆市城镇化的步伐会迅速加快，这意味着在“十一五”期间就要逐步将本市进城农民工纳入到城镇社会保障体系中。
在为全体农民工建立最低生活保障制度的基础上，对农民工进行分类，将之逐步纳入城镇社保体系：①为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农民工，应直接将他们纳入城镇社会保险体系，其参保险种和社会保险费的缴纳办法视同于城镇职工；②对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则设计过渡性方案，规定必须参保的险种以及自愿参保险种，如工伤保险和医疗保险为强制性参保险种，凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病医疗卡到指定医疗单位接受治疗。而养老保险则制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的保险费；③对于进入城市从事经营性的自雇性农民，这类农民实质上已经实现非农就业转移，可以参照城镇个体工商户的保障制度进行安排。
（4）为失地农民提供社会保障。重庆市失地农民主要分布在都市经济圈及渝西经济走廊等经济相对发达地区，根据笔者对茶园新城区、北部经开区的失地农民调查，发现有40％左右的失地农民无法就业，他们最需要医疗、养老和就业保障。随着我市工业化和城镇化的进程，还将有更多的农用土地被征为建设用地，这意味着失地农民的规模还将继续扩大。目前，我市各区、县已开始探索建设失地农民保障体系，将征地款首先用于为他们提供社会保障，将社会保障体系与城乡一体化就业市场的建设相结合。
因此，我市在“十一五”期间，可利用给予农民的土地补偿金以及政府收取的土地出让金，为失地农民提供较好的社会保障：为转向非农生产的农民创造就业机会并提供各种相应保障；建设和完善农村合作医疗保险制度、养老制度、最低生活保障制度，为失地后继续从事农业生产的农民提供保障。
（5）根据生产力发展状况分类实施,率先在我市都市经济圈等发达地区实现城乡社会保障体系的对接。重庆市区域间经济发展水平存在较大差异，城镇化水平不同，导致了地方财力和农村社会保障制度发展水平不一。因此全市的农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，更无法在短时间内实现城乡社会保障体系的统筹。一个比较切实可行的做法是在“十一五”期间，率先在经济发达的都市经济圈实现城乡统筹，为全市积累经验和发挥表率作用。都市经济圈的城乡社保体系一体化，也可按照农民需求的顺序先实现医疗保险的统筹，然后是养老保险。具体而言：
①完成制度模型设计,形成城乡连通的社会保障信息技术网络,在全社会(或一定区城) 推行社会保障卡工程,使所有社会成员均拥有自已的专用社会保障卡号和专用卡,并且在社会保障卡上输入所有与其个人社会保障相关信息,卡随人走,本人和相关单位必须履行相关义务,其信息及时录入,形成完全社会保障信息库。
②在制度模型实化为实施措施,并搭建了信息技术平台之后,应分别根据农村社区人员结构状况,采取形成“漏斗”的方式“赶羊入圈”:首先将农村有工薪收入的社会成员（包括村干部、乡镇企业职工）纳入社会保险。其次，通过建立社会保障卡工程,实行社会成员个体社会保障的属地管理,可以将仍然是农民身份的“民工”逐步纳入全市统一的社会保险系统。然后，对农村社区中有固定的收入且生活稳定的个体经营者和自由职业者,当地政府可以参照城镇将个体经营者和自由职业者纳入社会保障体系的做法,从实际出发,制定可行的实施方案。最后，通过广泛的宣传教育，引导相对富裕的农村居民自愿地投入到社会保险体系之中,从而扩大社会保险覆盖范围。通过分类实施和“赶羊入圈”,让那些有条件进入社会保险体系的农村居民,通过有利于城乡社会保障衔接制度设计的“漏斗”,逐步进入全市统一的社会保障体系,从全社会的角度,从发展的角度最大限度地减缓社会成员的各类风险,最大限度地降低城乡社会保障对接的成本。
（6）通过城市化推动城乡一体化社保体系的发展。2005年重庆市城市化水平(45.2%)落后于工业化水平（二、三产业就业人口比重50.68%）局面的形成。据此，2005年重庆市委、市府正式印发《关于推进城镇化的若干政策意见》，规划重庆市城镇化发展蓝图，提出了城镇化水平的发展目标和本市农村人口转移的目标，按“五普”统计口径，2010年全市城镇化水平达50%以上。到2010年，本市农村人口转移到城镇生活就业约200万人以上。由此可见，城市化的过程伴随着失地农民和农民工社会保障的逐渐解决，最终有利于城乡社保体系一体化。
总之,在我市建立了社会主义市场经济体制,加快工业化、城市化发展的历史背景中,建立城乡分离、两个独立的社会保障体系,不但会割断生产要素优化配置的通道,破坏市场机制,还会使农村居民和政府在未来发展中面临巨大的风险,进而形成影响社会健康、稳定、快速发展的巨大障碍。 因此，构建利于城乡衔接的农村社会保障制度已不容忽视!
参考文献
［1］李友根.我国西部农村社会保障制度选择的有效路径思考［Ｊ］.经济纵横，2007，（2）.
［2］高建国.试论我国农村社会保障的发展对策［Ｊ］.前沿,2005，（10）.
［3］朱明.关于构建农村社会保障制度的探讨［Ｊ］.生产力研究，2003，（4）.
［4］刘书鹤.农村社会保障的若干问题［Ｊ］.人口研究，2001，(5).
［5］刘文朝等.重庆市农村社会保障建制的问题与对策［Ｊ］.重庆工商大学学报(西部经济论坛),2003，(2).［6］李友根.影响西部农村劳动力转移因素的实证分析［Ｊ］.南方经济，2006，（4）.
［7］邓微.论构建城乡衔接的农村社会保障制度［Ｊ］.湖南社会科学，2003，(3).
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。
关键词：社会保障制度；制度创新；重庆市
中图分类号：F24文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0105-02
1 重庆市农村劳动力转移中的主要特征
重庆市农村固定观察站的调查数据显示， 2000 年重庆市农村劳动力转移比重为 26.51% （ 357 万人）,2001 年为 30.1% （ 405 万人）、 2002 年为 30.92% （ 415 万人）、 2003 年为 30.74%。其中在重庆市省内（含区县内）转移的农村劳动力占外出劳动力的比重由 2000 年的近 60% 下降为 2003 年的 40% 以内，相反跨省外出的劳动力所占比重则有逐渐上升的趋势，具体转移情况如下（数据见表 1 ）：
（1）外出劳动力在样本村中占的比重及构成。在所有样本村中， 2000 年 ~2004 年外出劳动力分别占样本村劳动力总数的 26.51%、 30.10%、 30.92%、 30.745%、 34.77%。从 2004 年十个村的调查户印证， 486 户调查对象 1166 个劳动力中外出劳动力达 457 次，比例为 39.2%，较面上为高。在 2004 年外出的样本村农民工中，有 616 户是全家出走，外出人口 2049 人，分别占调查样本总数的 9.39% 和 9.07%。其中，在 2000~2004 年的农村外出劳动力调查中， 40 岁以下的青壮劳动力所占比重约为 80% 左右（在调查户中统计，外出务工人员平均年龄 32.3 岁）。而另一方面，留在本乡本土从事传统农业的劳动力平均耕作土地由 2001 年的 2.17 亩/ 劳动力降为 2003 年的 2.00 亩/ 劳动力。这表明，农村劳动力资源仍然过剩，外流的趋势还会发展。但从农村劳动力外出性别构成上看，男女之比由 2000~2001 年的 1.3:1 升到 2004 年的 1.46 :1。
（2）流向和组织程度。2000~2004年，样本村中外出劳动力有明显的流向（直辖）市外的趋向；具体而言， 2000~2004 年向省外转移劳动力占样本村全部外出劳动力的比重分别为 40.26%、 50.41%、 50.65%、 61.64%、 65.0%，而留在本区县务工的劳动力所占比重则分别为 33.9%、 24.75%、 22.13%、 10.85%、 10.85%。至于在区县（自治县、市）外、直辖市内务工的劳动力在比例上的变化则由 25.84% 略微升到 27.51%。按地区来说，山区和库区的样本村中，外出劳动力流向（直辖）市外的趋向更为突出，到市外打工的劳动力均在 55% 左右或更多。值得注意的是，这些农村劳动力外出的盲目性很大。据对固定样本观察村调查分析，经中介机构组织外出的，尽管由 2000 年的 1% 左右上升为 2004 年的 2.97%，加上用人单位招工，也不过 5~6% 左右；而靠自己碰运气的，逐渐从 2000 年的 49.28% 下降到了 2004 的 28.13%。此外，随亲友外出的比例也很大，逐渐从 2000 年的 43.79% 上升为 2004 年的 66.31% ；其中，山区几个样本村特别突出，均接近 70%。
（3）农村劳动力转移的地域特征。以重庆固定样本观察村调查户劳动力外出为例， 2003 年向省外转移劳动力占样本村全部外出劳动力的比重高达 61.64%，远远高于省内务工转移所占比重；另外， 2004 年重庆市农村转移出乡外的劳动力中，转移到市外的劳动力 249.89 万人，占 65.0% ；转移到市内的劳动力 134.42 万人，占 35.0% ；市外地区成为重庆市农村劳动力转移的主要区域。而就跨省转移的总体就业格局而言，重庆市农村劳动力以向广东、浙江、江苏等东部地区集中为主，向周边邻近的省区转移为辅，不过近年来随着西部大开发的推进，重庆农村劳动力在西部地区之间的流动呈上升趋势，相反向东部地区转移的比重则呈现出下降走势；在 2004 年重庆市异地转移的农村劳动力中，转移到东部地区就业的人数占 54.2%，转移到中部地区就业的人数占 2.1%，转移到西部地区就业的人数占 43.7%。随着国家经济结构的调整，西部大开发的大力推进，以及“东企西移”、“外资西进”，东部地区提供的新增就业机会正在逐步减少，而西部地区的劳动力需求迅速增大，重庆市农村劳动力向西部地区转移的速度明显加快。2004年当年转移的农村劳动力中，转移到东部地区的人数占 46.8%，转移到中部地区的人数占 2.9%，转移到西部地区的人数占 50.3%。当年转移到西部地区的人数所占的比重超过东部地区约3.5 个百分点，西部地区已成为重庆市农村劳动力转移的新热点地区。
（4）农村劳动力转移的职业结构特征。2006年5~8月，本人负责的课题组通过对酉阳、开县、石柱、巴南等地的实地调研，发现目前重庆市各区县农村劳动力外出从事二、三产业（即进入城镇务工经商）的人数占外出劳动力总数的80%以上，且所占比重仍有上升的趋势。另据重庆市农调队调研数据显示，2004年重庆市异地转移的农村劳动力中，从事农业的劳动力占0.8%，从事工业的劳动力占31.5%，从事建筑业的劳动力占28.3%，从事交通运输业的劳动力占2.5%，从事商业的劳动力占2.7%，从事住宿、饮食业、居民服务等行业的劳动力占34.2%。这反映了农村劳动力异地转移与就业的职业具有很强的可替代性和竞争性。
2 农村劳动力转移过程中的制度缺失
影响农村劳动力转移的因素有很多，从转移的主体农民来说，其转移行为主要受到经济收入的驱动力、受教育程度、转移就业环境等因素的影响。但制约农村劳动力转移的深层次因素仍旧是户籍制度与农村土地制度、农村社会保障制度等。
目前许多研究表明，户籍制度、农村土地制度等制度因素所导致的对农村劳动力市民化转移的阻碍作用正在逐渐减弱甚至消除，惟有社会保障制度依然维持了城乡居民之间的利益差别。具体而言，目前农民工的社会保障问题主要表现在以下四个方面：
（1）农村社会保障机构不健全且缺少保障农民工的相关法律制度。一方面，农村基层没有专门机构管理和从事农民（含农民工）养老保险及医疗保险，农村社会保障难以全面建立；另一方面，现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，重庆市虽然出台了一些地方性法规条例，但由于地方性法规和规章效力的限制以及缺乏系统性和完备性，因此，在现实中很难保障农民工的权益，大部分的农民工并未得到社会保险的保障。
（2）社保缴费基数和比例对农民工收入而言过高。据笔者组织课题组成员对重庆市“三农”问题的调研发现，10年来，重庆地区的农民工月工资只提高了60元，却要用1/6的收入缴纳社保费，负担过重。
（3）未按农民工需求的轻重缓急程度提供社会保障。农民工有强烈的保障需求，根据重庆市农调队的调查资料，农民工认为用工单位要为外来工解决的问题依序有：按时发放工资占30%，居首位；办理失业、医疗保险占22%，居第二。据笔者组织课题组成员于2006年8月进行的调查，发现医疗费用问题是农民工们最大的心病，他们普遍对“得大病没有钱医治”以及“工伤后老板不管”的情况非常担心，认为养老保险是“遥远的事情”。由此可见，现行五大社会保障险种中，农民工对工伤保险和重大疾病的医疗保险、失业保险的保障需求最为迫切。
（4）城乡社会保障制度不对接造成农民工退保率高。据调查，重庆每年都有大量农村外出农民工在春节前后办理退保手续。这主要是因为目前我国广大农村的社会保障制度尚未建立，在外地的重庆籍农民工按照当地规定都要参加社会保险，但是他们在重庆农村地区还主要是家庭保障模式，一旦这些外出农民工离开打工地，其养老保险个人账户无法转回原籍。
从上述农民工社会保障问题中可以看出，真正阻碍我市农村劳动力市民化转移进程的最主要障碍表面上是城镇户籍制度，实际上是我国社会保障制度的二元性。在农村劳动力转移进程中缺乏化解市场风险的社会保障制度安排，其结果造成非农化与市民化呈现为两个分割的过程。因此，我市应从加快工业化、城镇化和现代化进程的战略高度，正确把握时代发展的要求，顺应农村劳动力市民化转移的内在规律，创造性地建立适合农民工特点的社会保障制度，为全面建设小康社会提供强有力的制度保障。
3 农村劳动力转移进程中的社会保障制度创新
为了构建覆盖全社会的社会保障制度,我们必须借鉴西方国家关于社会保障从工业延展到农业的理论成果,从我国的实际出发,构建城、乡各自既相对独立,又利于衔接的连通式社会保障体系。作为一种制度创新，从我国目前的情况看，首先应构建农民工市民化社会保障制度，有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个衔接的平台，对最终实现城乡一体化的社会保障制度具有重要的意义。
（1）建立健全重庆市级农村社保管理协调机构与农村社会保障法规体系。为了加强农村社会保障管理，应当设立重庆市级农村社保工作管理委员会，负责农村社会保障的全面管理与协调工作。区县(市)可成立相应的机构负责统筹协调本区县(市)农村社会保障工作。在乡(镇)可设立相应的办事机构，配备专职人员从事农村社会保障日常业务工作。
（2）对重庆市属内的农民工积极实施城镇化政策，如制定农民工的城镇准入制度，完善农民工的城镇进入机制；制定农村土地流动转和土地经营制度，完善农民工的农业退出机制、建立农村社会保险制度；完善农民工的农村返回机制。
（3）将重庆市属内的农民工纳入城镇社会保障制度。无论重庆市属内的农民工是否放弃了家乡承包的土地，其就业和生活的场所是城镇，而且未来重庆市城镇化的步伐会迅速加快，这意味着在“十一五”期间就要逐步将本市进城农民工纳入到城镇社会保障体系中。
在为全体农民工建立最低生活保障制度的基础上，对农民工进行分类，将之逐步纳入城镇社保体系：①为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农民工，应直接将他们纳入城镇社会保险体系，其参保险种和社会保险费的缴纳办法视同于城镇职工；②对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则设计过渡性方案，规定必须参保的险种以及自愿参保险种，如工伤保险和医疗保险为强制性参保险种，凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病医疗卡到指定医疗单位接受治疗。而养老保险则制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的保险费；③对于进入城市从事经营性的自雇性农民，这类农民实质上已经实现非农就业转移，可以参照城镇个体工商户的保障制度进行安排。
（4）为失地农民提供社会保障。重庆市失地农民主要分布在都市经济圈及渝西经济走廊等经济相对发达地区，根据笔者对茶园新城区、北部经开区的失地农民调查，发现有40％左右的失地农民无法就业，他们最需要医疗、养老和就业保障。随着我市工业化和城镇化的进程，还将有更多的农用土地被征为建设用地，这意味着失地农民的规模还将继续扩大。目前，我市各区、县已开始探索建设失地农民保障体系，将征地款首先用于为他们提供社会保障，将社会保障体系与城乡一体化就业市场的建设相结合。
因此，我市在“十一五”期间，可利用给予农民的土地补偿金以及政府收取的土地出让金，为失地农民提供较好的社会保障：为转向非农生产的农民创造就业机会并提供各种相应保障；建设和完善农村合作医疗保险制度、养老制度、最低生活保障制度，为失地后继续从事农业生产的农民提供保障。
（5）根据生产力发展状况分类实施,率先在我市都市经济圈等发达地区实现城乡社会保障体系的对接。重庆市区域间经济发展水平存在较大差异，城镇化水平不同，导致了地方财力和农村社会保障制度发展水平不一。因此全市的农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，更无法在短时间内实现城乡社会保障体系的统筹。一个比较切实可行的做法是在“十一五”期间，率先在经济发达的都市经济圈实现城乡统筹，为全市积累经验和发挥表率作用。都市经济圈的城乡社保体系一体化，也可按照农民需求的顺序先实现医疗保险的统筹，然后是养老保险。具体而言：
①完成制度模型设计,形成城乡连通的社会保障信息技术网络,在全社会(或一定区城) 推行社会保障卡工程,使所有社会成员均拥有自已的专用社会保障卡号和专用卡,并且在社会保障卡上输入所有与其个人社会保障相关信息,卡随人走,本人和相关单位必须履行相关义务,其信息及时录入,形成完全社会保障信息库。
②在制度模型实化为实施措施,并搭建了信息技术平台之后,应分别根据农村社区人员结构状况,采取形成“漏斗”的方式“赶羊入圈”:首先将农村有工薪收入的社会成员（包括村干部、乡镇企业职工）纳入社会保险。其次，通过建立社会保障卡工程,实行社会成员个体社会保障的属地管理,可以将仍然是农民身份的“民工”逐步纳入全市统一的社会保险系统。然后，对农村社区中有固定的收入且生活稳定的个体经营者和自由职业者,当地政府可以参照城镇将个体经营者和自由职业者纳入社会保障体系的做法,从实际出发,制定可行的实施方案。最后，通过广泛的宣传教育，引导相对富裕的农村居民自愿地投入到社会保险体系之中,从而扩大社会保险覆盖范围。通过分类实施和“赶羊入圈”,让那些有条件进入社会保险体系的农村居民,通过有利于城乡社会保障衔接制度设计的“漏斗”,逐步进入全市统一的社会保障体系,从全社会的角度,从发展的角度最大限度地减缓社会成员的各类风险,最大限度地降低城乡社会保障对接的成本。
（6）通过城市化推动城乡一体化社保体系的发展。2005年重庆市城市化水平(45.2%)落后于工业化水平（二、三产业就业人口比重50.68%）局面的形成。据此，2005年重庆市委、市府正式印发《关于推进城镇化的若干政策意见》，规划重庆市城镇化发展蓝图，提出了城镇化水平的发展目标和本市农村人口转移的目标，按“五普”统计口径，2010年全市城镇化水平达50%以上。到2010年，本市农村人口转移到城镇生活就业约200万人以上。由此可见，城市化的过程伴随着失地农民和农民工社会保障的逐渐解决，最终有利于城乡社保体系一体化。
总之,在我市建立了社会主义市场经济体制,加快工业化、城市化发展的历史背景中,建立城乡分离、两个独立的社会保障体系,不但会割断生产要素优化配置的通道,破坏市场机制,还会使农村居民和政府在未来发展中面临巨大的风险,进而形成影响社会健康、稳定、快速发展的巨大障碍。 因此，构建利于城乡衔接的农村社会保障制度已不容忽视!
参考文献
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注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。