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[摘 要] 重庆市在统筹城乡教育发展过程中,面临着经济发展总体落后、城乡教育发展不均衡问题。本文通过分析重庆城乡小学教育发展失衡的现状及其原因,提出了重庆市城乡小学教育均衡发展的思路和对策。
[关键字] 城乡统筹;小学教育;均衡发展
[中图分类号] G527[文献标识码] A[文章编号] 1672-1128(2010)04-0055-04
重庆市作为我国最年轻的直辖市,发挥着承东启西的枢纽作用,肩负着带动长江上游地区经济、社会发展的历史使命。但重庆作为一个年轻的直辖市,“大城市带大农村”的城乡二元格局的存在,将严重阻碍其枢纽作用的发挥。2007年6月7日,国务院正式批准重庆市设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区。建设国家统筹城乡教育综合改革试验区,是国家赋予重庆教育的重大历史使命,同时也是推进重庆教育改革与发展的新机遇。小学教育作为基础教育的重要部分,在现代化建设中具有基础性、先导性、全局性的地位和作用。因此,促进城乡小学教育统筹发展无疑是重庆市建设国家统筹城乡教育综合改革试验区的中心工作和重点任务之一,也是重庆市建设国家统筹城乡综合配套改革试验区面临的一项重大课题。
一、重庆市城乡小学教育发展失衡的现状
重庆市城乡二元结构的存在直接导致了重庆城乡小学教育发展的不均衡,农村小学教育与城市小学教育相比,在教育资源、教育经费、教育基础设施、教师素质等方面存在较大差异,从而使得个体在进入学校后无法享有公平的教育服务。
从表1可见,2008年,重庆市农村小学生均固定资产总值仅为0.32万元,城乡差值超过一半。城市小学在百名学生平均拥有计算机台数、生均仪器设备值、实验仪器配备达标校数比例等方面远远高于农村小学。近几年,重庆市小学危房改造虽已取得巨大成绩,2007年,已剩余74 808平方米危房面积未得到改造,但2008年“五·一二”大地震后,我市部分小学校教学用房由于质量较差,危房面积又大幅度上升,达到439 845平方米,其中农村地区就有383 839平方米,占87.27%。
从师资来源看,城市优越的生活条件和经济条件,吸引了大量的优秀教育人才;从师资水平和质量来看,从表2中可见,城市与农村学校虽然在合格教师的比例上差异不大,但在学历和职称方面却差距悬殊,表明城市学校师资队伍整体素质远远高于农村学校。
二、重庆城乡小学教育发展失衡的原因分析
1.城乡经济、社会发展水平的不平衡是根本原因
教育的发展总是与一定的经济社会发展水平相适应的。重庆地区总体来说生产力水平还不高,对教育的投入也有限,对优质教育资源的供给还远远不能满足社会发展和广大家长的需求,不可能为每个人提供自由选择和接受同等水平教育的机会。其次,重庆地区经济文化发展极不平衡,导致较大的城乡差异和贫富分化,这种经济社会发展的不平衡体现在教育领域中,就是教育发展的不均衡。再次,城乡二元结构,以及长期以来在资源配置中忽视城乡差异的城市中心取向政策等也导致了城乡教育间的种种不公平现象。
2.有差别的城乡小学教育管理体制是直接原因
20世纪五六十年代,我国经济处于较落后状态,为了培养国家建设急需的各类人才,我国教育不得不选择了通过激烈竞争、筛选、淘汰来培养少数“尖子”为目标的精英人才培养路线,层层设置重点学校。而这些重点学校大都集中于城市里,国家有限的优质教育资源就聚拢在这些极少数重点学校。重点学校建设制度在一定历史阶段为国家的建设和发展起到了相当作用。但是,随着经济社会的发展,重点学校建设制度已经不能适应社会发展和广大家长对优质教育资源的需求。近年来,尽管义务教育阶段重点学校已被教育部明令废止,可在现实中又被并无实质区别的“示范性”学校取而代之,这些学校独享优质教育资源。据调查显示,从政府财政拨款获得的生均教育经费看,重点学校要比普通学校高出30%~50%。重点学校由于独享优质教育资源又被各种光环笼罩,令广大家长和学生趋之若骛,这必然产生“马太效应”,给重点学校带来丰厚的回报,使之越来越聚拢优质教育资源。
除此以外,更为重要的是《义务教育实施细则》(1992)第五条明确:“实施义务教育,城市以市或者市辖区为单位组织进行,农村以县为单位进行,并落实到乡(镇)。”不同的义务教育负责制使得城乡义务教育经费出现事实上的不平等。在不少农村学校,校舍破旧几成危房,教育教学设施十分落后和短缺,教师的再教育工作举步维艰,办公费用严重不足。还有一些地方即使盖了崭新的校舍,也由于巨额的基建欠账,学校的生存被逼进了死胡同。
3.学校质量评价标准的缺乏是又一重要原因
质量标准是实现深层次教育均衡的重要依据,它既是评价学校教育质量和水平的标准,也是社会监督和评估政府办学实绩和办学能力的依据。由于目前尚未建立起规范的评价标准,对于农村小学的办学条件、师资力量、管理水平等缺乏规范的标准限制,某些地方一间茅屋一个老师一块黑板一支粉笔也在办学的现象依然存在,这既体现了学校办学条件的恶劣,同时也反映了政府在办学上的不力,人为地加剧了教育发展的不均衡,影响了学生的发展。
三、促进重庆城乡小学教育均衡发展的策略
教育发展的不均衡,从根本上说,是一个社会问题,是由于社会的不平等所引起的。不管是在发达国家,还是在发展中国家,不平等现象都是客观存在不可避免的,正是由于这些不平等的社会现象影响了社会的发展,并成为教育发展不均衡的主要原因。但是社会的不平等和教育发展的不均衡都是相对的,我们的政府要有所作为,通过一系列的措施来减小乃至消除这些不均衡现象,实现城乡教育发展的一体化,促进城乡的共同繁荣和发展。
1.强化农村小学教育重中之重的地位
要实现城乡经济的统筹发展,就必须要解决好“三农”问题,逐步改变城乡二元经济结构。从根本上讲,就是要实现农村人口整体科学文化素质的提升,努力挖掘和开发农村人力资源。农村小学教育是农村人力资源开发和科学技术发展的基础,因此,要采取农村小学优先发展战略,强化农村小学教育重中之重的地位,在教育经费上要优先给与拨付,巩固农村普九义务教育,全面落实农村义务教育“两免一补”政策,改善农村小学办学条件,保障农村孩子接受义务教育,实现农村小学健康快速持续发展,为重庆城乡经济的协调全面发展提供强有力的人力资源和智力支持。
2.进一步明确政府是小学教育均衡发展的全部责任方
小学教育对于个人来说,既是个人发展必需的基础,也是个人获得发展应得到保障的权利。对于国家来说,既是国家得到持续发展的条件,也是国家保障每位公民得到个人发展的一种责任。这种责任一方面表现为,为所有适龄儿童提供基础教育的机会,另一方面且更重要的方面是,它有义务保证为所有适龄儿童提供机会均等的基础教育。国家在基础教育的教育机会均等中所承担的责任不仅仅是为这种教育均衡与教育公平的实现创造必要的外部条件,而且必须采取切实措施保证它的实现。换句话说,政府不仅要通过法律的力量对这种均等和基本权利进行分配,而且,还必须通过教育行政管理机构直接干预这些基本权利的分配,并通过直接干预学校、教师、教学内容、招生等具体教育环节和过程来保证教育均衡公平的落实。
重庆市教委明确将城乡教育均衡发展细化为四个“基本均衡”,即办学条件基本均衡、师资配置基本均衡、管理水平基本均衡、教育质量基本均衡。这些均衡的实现都必须依靠政府履行其统筹和均衡发展本市小学教育的职责,进一步树立小学教育均衡发展的理念和信心,增强小学教育的政策进取性,构建完善配套的小学均衡发展规划,着力解决小学教育均衡发展的薄弱环节、疑难问题,保证工作推进,将城乡小学教育均衡与公平发展的目标落到实处。
3.建立以“有质量的公平增长”为导向的小学教育资源配置机制
重庆作为统筹城乡发展的改革试验区,责任重大,任务艰巨,因此必须找准突破口,争取在局部区域率先突破城乡二元结构的瓶颈,实现基础教育均衡发展。从当前我国国情和重庆市情分析,应以政府的教育投入和教育资源合理配置为突破口,为保证小学教育均衡发展、实现教育公平创造必要的条件。一方面政府要加大教育投入,改善学校的办学条件;另一方面要在小学教育资源配置上力求缩小已有差距。政府、教育主管部门规划本地教育资源配置时,要向农村地区小学、薄弱学校予以倾斜,坚决杜绝资源配置时对“重点校”偏重的倾向。应普遍推广小学基础教育学校标准化,限期消除薄弱学校,把每一所学校建成合格学校。同时实施区域内教师轮换或优质学校教师到薄弱学校支教政策,促进城乡师资配置差距。此外,应该强调,小学基础教育均衡发展决不是平均发展,它强调和追求的是全面、协调、可持续发展,强调的是有质量的均衡发展。
4.改革现有教育管理体制,促进城乡优质师资共享
“以县为主”的教育管理模式不利于优质师资力量在区县之间流动。只有将人事管理权限收归市级行政部门,才能加大城乡教育发展的师资统筹能力。统筹城乡师资力量,应做好以下几点:第一,统筹全市教师待遇。不管是经济发达地区,还是经济落后地区,教师待遇应在全市统一标准。同时,对于农村和偏远地区的教师提供一定的补贴、津贴。第二,建立有利于城乡教师定期交流的考评机制。打破教师的区县归属、单位归属制度,采取日本模式,实行教师定期流动制度。市级教育行政部门的统一管理,必将有力推动重庆农村小学与城区小学结成互助对子。第三,统筹人事管理。统筹城乡教育人事资源的配置结构与布局,建立一个使城乡之间、学校之间师资人员充分流动的、城市有效支援农村的教师管理体制。
推进基础教育均衡、公平发展,是一个动态的、摸索的过程,也是一项长期的复杂的系统工程,需要政府通过制度创新,引导基础教育均衡、教育公平发展。重庆市政府要根据本市市情,充分利用建设国家统筹城乡教育综合配套改革试验区这一大好机会,创教育政策、制度、机制之新,创教育模式、教育活力之新,率先走出城乡小学教育发展不均衡的困境。
参考文献
[1]张学敏, 黄丹. 合理配置资源促进城乡义务教育均衡发展[J]. 教育管理,2007(2).
[2]2006年全国教育经费执行情况公告发布.人民网,2008年1月6日.
[3]李涛,余世琳. 均衡城乡资源凸显统筹特色对重庆基础教育统筹发展的思考[J]. 教育发展研究, 2007(10).
作者单位 重庆文理学院教育科学学院
(责任编辑 甘 璐)
[关键字] 城乡统筹;小学教育;均衡发展
[中图分类号] G527[文献标识码] A[文章编号] 1672-1128(2010)04-0055-04
重庆市作为我国最年轻的直辖市,发挥着承东启西的枢纽作用,肩负着带动长江上游地区经济、社会发展的历史使命。但重庆作为一个年轻的直辖市,“大城市带大农村”的城乡二元格局的存在,将严重阻碍其枢纽作用的发挥。2007年6月7日,国务院正式批准重庆市设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区。建设国家统筹城乡教育综合改革试验区,是国家赋予重庆教育的重大历史使命,同时也是推进重庆教育改革与发展的新机遇。小学教育作为基础教育的重要部分,在现代化建设中具有基础性、先导性、全局性的地位和作用。因此,促进城乡小学教育统筹发展无疑是重庆市建设国家统筹城乡教育综合改革试验区的中心工作和重点任务之一,也是重庆市建设国家统筹城乡综合配套改革试验区面临的一项重大课题。
一、重庆市城乡小学教育发展失衡的现状
重庆市城乡二元结构的存在直接导致了重庆城乡小学教育发展的不均衡,农村小学教育与城市小学教育相比,在教育资源、教育经费、教育基础设施、教师素质等方面存在较大差异,从而使得个体在进入学校后无法享有公平的教育服务。
从表1可见,2008年,重庆市农村小学生均固定资产总值仅为0.32万元,城乡差值超过一半。城市小学在百名学生平均拥有计算机台数、生均仪器设备值、实验仪器配备达标校数比例等方面远远高于农村小学。近几年,重庆市小学危房改造虽已取得巨大成绩,2007年,已剩余74 808平方米危房面积未得到改造,但2008年“五·一二”大地震后,我市部分小学校教学用房由于质量较差,危房面积又大幅度上升,达到439 845平方米,其中农村地区就有383 839平方米,占87.27%。
从师资来源看,城市优越的生活条件和经济条件,吸引了大量的优秀教育人才;从师资水平和质量来看,从表2中可见,城市与农村学校虽然在合格教师的比例上差异不大,但在学历和职称方面却差距悬殊,表明城市学校师资队伍整体素质远远高于农村学校。
二、重庆城乡小学教育发展失衡的原因分析
1.城乡经济、社会发展水平的不平衡是根本原因
教育的发展总是与一定的经济社会发展水平相适应的。重庆地区总体来说生产力水平还不高,对教育的投入也有限,对优质教育资源的供给还远远不能满足社会发展和广大家长的需求,不可能为每个人提供自由选择和接受同等水平教育的机会。其次,重庆地区经济文化发展极不平衡,导致较大的城乡差异和贫富分化,这种经济社会发展的不平衡体现在教育领域中,就是教育发展的不均衡。再次,城乡二元结构,以及长期以来在资源配置中忽视城乡差异的城市中心取向政策等也导致了城乡教育间的种种不公平现象。
2.有差别的城乡小学教育管理体制是直接原因
20世纪五六十年代,我国经济处于较落后状态,为了培养国家建设急需的各类人才,我国教育不得不选择了通过激烈竞争、筛选、淘汰来培养少数“尖子”为目标的精英人才培养路线,层层设置重点学校。而这些重点学校大都集中于城市里,国家有限的优质教育资源就聚拢在这些极少数重点学校。重点学校建设制度在一定历史阶段为国家的建设和发展起到了相当作用。但是,随着经济社会的发展,重点学校建设制度已经不能适应社会发展和广大家长对优质教育资源的需求。近年来,尽管义务教育阶段重点学校已被教育部明令废止,可在现实中又被并无实质区别的“示范性”学校取而代之,这些学校独享优质教育资源。据调查显示,从政府财政拨款获得的生均教育经费看,重点学校要比普通学校高出30%~50%。重点学校由于独享优质教育资源又被各种光环笼罩,令广大家长和学生趋之若骛,这必然产生“马太效应”,给重点学校带来丰厚的回报,使之越来越聚拢优质教育资源。
除此以外,更为重要的是《义务教育实施细则》(1992)第五条明确:“实施义务教育,城市以市或者市辖区为单位组织进行,农村以县为单位进行,并落实到乡(镇)。”不同的义务教育负责制使得城乡义务教育经费出现事实上的不平等。在不少农村学校,校舍破旧几成危房,教育教学设施十分落后和短缺,教师的再教育工作举步维艰,办公费用严重不足。还有一些地方即使盖了崭新的校舍,也由于巨额的基建欠账,学校的生存被逼进了死胡同。
3.学校质量评价标准的缺乏是又一重要原因
质量标准是实现深层次教育均衡的重要依据,它既是评价学校教育质量和水平的标准,也是社会监督和评估政府办学实绩和办学能力的依据。由于目前尚未建立起规范的评价标准,对于农村小学的办学条件、师资力量、管理水平等缺乏规范的标准限制,某些地方一间茅屋一个老师一块黑板一支粉笔也在办学的现象依然存在,这既体现了学校办学条件的恶劣,同时也反映了政府在办学上的不力,人为地加剧了教育发展的不均衡,影响了学生的发展。
三、促进重庆城乡小学教育均衡发展的策略
教育发展的不均衡,从根本上说,是一个社会问题,是由于社会的不平等所引起的。不管是在发达国家,还是在发展中国家,不平等现象都是客观存在不可避免的,正是由于这些不平等的社会现象影响了社会的发展,并成为教育发展不均衡的主要原因。但是社会的不平等和教育发展的不均衡都是相对的,我们的政府要有所作为,通过一系列的措施来减小乃至消除这些不均衡现象,实现城乡教育发展的一体化,促进城乡的共同繁荣和发展。
1.强化农村小学教育重中之重的地位
要实现城乡经济的统筹发展,就必须要解决好“三农”问题,逐步改变城乡二元经济结构。从根本上讲,就是要实现农村人口整体科学文化素质的提升,努力挖掘和开发农村人力资源。农村小学教育是农村人力资源开发和科学技术发展的基础,因此,要采取农村小学优先发展战略,强化农村小学教育重中之重的地位,在教育经费上要优先给与拨付,巩固农村普九义务教育,全面落实农村义务教育“两免一补”政策,改善农村小学办学条件,保障农村孩子接受义务教育,实现农村小学健康快速持续发展,为重庆城乡经济的协调全面发展提供强有力的人力资源和智力支持。
2.进一步明确政府是小学教育均衡发展的全部责任方
小学教育对于个人来说,既是个人发展必需的基础,也是个人获得发展应得到保障的权利。对于国家来说,既是国家得到持续发展的条件,也是国家保障每位公民得到个人发展的一种责任。这种责任一方面表现为,为所有适龄儿童提供基础教育的机会,另一方面且更重要的方面是,它有义务保证为所有适龄儿童提供机会均等的基础教育。国家在基础教育的教育机会均等中所承担的责任不仅仅是为这种教育均衡与教育公平的实现创造必要的外部条件,而且必须采取切实措施保证它的实现。换句话说,政府不仅要通过法律的力量对这种均等和基本权利进行分配,而且,还必须通过教育行政管理机构直接干预这些基本权利的分配,并通过直接干预学校、教师、教学内容、招生等具体教育环节和过程来保证教育均衡公平的落实。
重庆市教委明确将城乡教育均衡发展细化为四个“基本均衡”,即办学条件基本均衡、师资配置基本均衡、管理水平基本均衡、教育质量基本均衡。这些均衡的实现都必须依靠政府履行其统筹和均衡发展本市小学教育的职责,进一步树立小学教育均衡发展的理念和信心,增强小学教育的政策进取性,构建完善配套的小学均衡发展规划,着力解决小学教育均衡发展的薄弱环节、疑难问题,保证工作推进,将城乡小学教育均衡与公平发展的目标落到实处。
3.建立以“有质量的公平增长”为导向的小学教育资源配置机制
重庆作为统筹城乡发展的改革试验区,责任重大,任务艰巨,因此必须找准突破口,争取在局部区域率先突破城乡二元结构的瓶颈,实现基础教育均衡发展。从当前我国国情和重庆市情分析,应以政府的教育投入和教育资源合理配置为突破口,为保证小学教育均衡发展、实现教育公平创造必要的条件。一方面政府要加大教育投入,改善学校的办学条件;另一方面要在小学教育资源配置上力求缩小已有差距。政府、教育主管部门规划本地教育资源配置时,要向农村地区小学、薄弱学校予以倾斜,坚决杜绝资源配置时对“重点校”偏重的倾向。应普遍推广小学基础教育学校标准化,限期消除薄弱学校,把每一所学校建成合格学校。同时实施区域内教师轮换或优质学校教师到薄弱学校支教政策,促进城乡师资配置差距。此外,应该强调,小学基础教育均衡发展决不是平均发展,它强调和追求的是全面、协调、可持续发展,强调的是有质量的均衡发展。
4.改革现有教育管理体制,促进城乡优质师资共享
“以县为主”的教育管理模式不利于优质师资力量在区县之间流动。只有将人事管理权限收归市级行政部门,才能加大城乡教育发展的师资统筹能力。统筹城乡师资力量,应做好以下几点:第一,统筹全市教师待遇。不管是经济发达地区,还是经济落后地区,教师待遇应在全市统一标准。同时,对于农村和偏远地区的教师提供一定的补贴、津贴。第二,建立有利于城乡教师定期交流的考评机制。打破教师的区县归属、单位归属制度,采取日本模式,实行教师定期流动制度。市级教育行政部门的统一管理,必将有力推动重庆农村小学与城区小学结成互助对子。第三,统筹人事管理。统筹城乡教育人事资源的配置结构与布局,建立一个使城乡之间、学校之间师资人员充分流动的、城市有效支援农村的教师管理体制。
推进基础教育均衡、公平发展,是一个动态的、摸索的过程,也是一项长期的复杂的系统工程,需要政府通过制度创新,引导基础教育均衡、教育公平发展。重庆市政府要根据本市市情,充分利用建设国家统筹城乡教育综合配套改革试验区这一大好机会,创教育政策、制度、机制之新,创教育模式、教育活力之新,率先走出城乡小学教育发展不均衡的困境。
参考文献
[1]张学敏, 黄丹. 合理配置资源促进城乡义务教育均衡发展[J]. 教育管理,2007(2).
[2]2006年全国教育经费执行情况公告发布.人民网,2008年1月6日.
[3]李涛,余世琳. 均衡城乡资源凸显统筹特色对重庆基础教育统筹发展的思考[J]. 教育发展研究, 2007(10).
作者单位 重庆文理学院教育科学学院
(责任编辑 甘 璐)