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摘 要 在2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国环境保护法》，新法增加了关于大气污染，特别是雾霾治理及应对的相关规定。在明确政府责任，加大对违法排污的惩罚力度、加大信息公开等方面有重要突破，被视为中国用重典向污染开战的举措。这可视为一个信号：在政府层面，对环境污染的防治尤其是应对雾霾，其应该作为。然而，政府基于什么要承担环境责任？到底有哪些措施可以规制政府承担环境责任？本文对此进行了探讨。
关键词 环境权 政府环境责任 雾霾案
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-154-02
一、公民环境权与政府环境责任
（一）公民环境权概述
环境权是在“人权”理论、代际公平理论和公共信托理论的理论基础上提出来的。《人类环境宣言》宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”①这一宣言最为直接的定义了环境权的内涵。吕忠梅教授对环境权的定义是：环境权是公民是享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利例如环境资源使用权。她认为环境权的唯一主体是公民。环境权包括环境信息知情权、环境事务参与权和环境救济权等权利。综述，不妨将环境权定义为公民对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利。其内涵丰富：其一，环境权是人权，是公民具体人格权；其二，环境权是公民的生态性权利，是公益性的权利；其三，环境权不仅是实体性权利，同时也暗含一些程序性权利如环境信息知情权、环境事务参与权和环境救济权等权利。
（二）政府环境责任概述
随着经济社会的不断发展，环境日益恶化成为人类生存发展面临的巨大问题。环境问题一旦发生，对当代人和后代人都会产生严重后果。这就需要有一个统一的力量对环境的保护，需要公权力的代表来进行保护。政府作为公众利益的代表者和维护者，成为环境保护的主导力量。政府承担环境责任，实际上是对其本身所固有的两种责任形式的实现：回应公众环境利益要求；承担环境不作为的后果。由此，笔者认为政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和法律对政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及在法律规定范围内没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果。②
二、由我国雾霾污染事件透视政府环境责任
在过去的2013年，“雾霾”成为年度关键词。这一年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（区、市），在北京，仅有5天不是雾霾天。不仅在北方，南方也没有幸免，其中上海、南京等华中地区为遭遇最严重地区，上海多地多次出现PM2.5数据超过500。广东甚至海南地区同样遭遇雾霾侵袭。今年我国平均雾霾日数52年来最多。更有报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。持续的雾霾天气笼罩着全国10余个省份。
雾霾污染具有危害大、范围广、难管控并且对人体危害如此之大，给人们的生产生活带来了严重危害，对公民环境权造成了直接侵害。而究其原因，大多与粗放式的经济发展方式、企业不合理排污、过度城市化有关，而这些正好是在政府之责之中，政府作为一国之政的主导者，对经济发展、城市化建设、环境保护、环境污染追责具有直接的管理控制的义务。面对雾霾污染，严重侵害环境权的事实，不仅政府被推向了承担环境责任的风口浪尖，也引发了对强化政府环境责任承担问题的反思。
（一）环境权视角下政府环境责任承担的必要性
在对政府缘何要为雾霾污染对公民环境权的侵害买单的分析时，通过代际公平理论和公共信托理论可以很好阐述其承担环境责任的必要性。代际公平理论中有一个重要的“托管”概念，即认为后代人都是当代人的委托人，委托当代人合理的保护地球环境资源并最后将之完好地交给后代人。在当前环境危机已经侵略到当代人的生存权时，首要任务是整治环境污染，还我们当代人一片自由的蓝天，再进行预防治理，保证下一代人也同样拥有良好环境。政府作为公权力的代表，在公民的健康权、生命权受到侵害的时候，应当起带头领导作用，推动治污，尽快的整治环境污染问题，还人们一块清洁的家园。政府占有大量的信息资源和应对紧急状况的政府部门，是治理国内环境污染的最有效力量。
在公共信托理论中政府受全体公民的委托来管理环境资源，保证公共信托利益。由于基于契约精神，公民对环境资源的部分权利由国家代为行使，国家对环境资源行使环境管理权。正因如此，政府对公民的环境权被侵害具有不可推卸的责任。英国法学家瓦谢尔说：“自然界中没有奖赏与惩罚，只有因果报应”。时下谈及雾霾百姓便人心惶惶，雾霾严重影响了公民的健康权、环境权。这些雾霾是笼罩在人民、政府头上的雾霾，让政府对治霾而承担环境责任成为必要。
（二）环境权视角下政府环境责任承担的正当性
正义是法的核心价值体系，也是社会价值体系的首要价值。美国著名法理学家博登海默感叹道：“正义有着一张普罗透斯似的脸，变幻无常，随时可成不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”③环境正义正是在新时代下正义范畴在环境领域中的发展和演绎。实现环境权，就是对环境正义的维护。环境公平和环境效率作为环境正义最基本的两个维度则已经形成共识。所谓环境公平，是指在环境资源的开发、利用和保护上所有主体一律平等，享有同等的权利、承担同等的义务。④包括代内公平、代际公平和种际公平。而环境效率则是指环境资源得到有效利用。政府是公权力的代表，更是宏观调控的控制者，在实现环境公平中发挥着不可替代的作用。政府环境责任的承担是实现公民环境权的条件，是维护环境正义的必然要求。 三、环境权视角下强化政府环境责任承担的途径
（一）强化环境权的立法保护促使政府承担环境责任
意大利的贝卡利亚说：“法律的力量应当跟随着人民，就像影子跟随着身体一样 。”在我国环境权还比较新，尚未深入人心。参考国外诸如俄罗斯等国较为成熟的环境保护立法后，与我国相比，我国从1987年以来陆续出台的一系列大气污染防治法律法规，这些法规虽然看似完善，但实际对我国的大气污染的治理起到了效果却不大。事实上我国的环保立法还是存在着许多漏洞，在环境立法，明确政府责任等方面具有不足。因此，要强化立法，建立系统完备的法律体系和环境监督体系：
1.在宪法中明确规定环境权。环境权是一项基本人权，由于涉及广大人民的生存利益，所以显得尤为重要，在宪法中明确规定环境权是必要且有正当理由的。
2.在相关司法解释明确 PM2.5 的排放标准。根据我国不同地区的气候条件、空气污染特征和工业发展水平，选择重点地区开展空气污染监测与人群健康影响评估工作，逐步建立覆盖全国雾霾监测网络。明确要求企业排污需经专门净化处理才能排放，规定对不符合排放标准的企业进行严厉的处罚，同时我呼吁企业排污量公开化。对不同区域内的灰尘、硫酸、硝酸等粒子的具体排放标准做详细规定，以此规范各类企业排放污染物。对企业的排污量进行公开化是为了更好的让人们监督企业，在灰霾严重的雾都，我们需要这样一缕新空气。
3.在司法解释中扩大公益诉讼的原告适格范围。“无救济则无权利”。完善的诉讼机制是维护公民环境权的最后手段，也是追求企业和政府责任的最后一道壁垒。我国对公益诉讼的原告资格要求必须是与环境污染行为有直接利害关系的公民或者法人，故而普通公民想要提起公益诉讼会收到很多的限制。然而环境污染并非一般的民事案件，它不仅侵害范围广，而且一般侵害不能直接表现出来，所以就需要普通公民来提起诉讼来保护公共环境权益。为了有效地保障公民环境权得到实现、政府环境责任得到应有的追究，我们必须完善公益诉讼。
（二）加强政府环保信息披露与环境问责
孟子曾经说过“徒善不足以为政，徒法不足以自行”其本质意义在于，任何一项规范制度，要真正发挥作用，离不开相关的法律、机关运行体制、人们的法律意识的提高。对于强化政府的环境责任，就应当在立法的同时进行独立的环境监督和行政执法，建立区域环境污染防治的联防联动机制和环境责任承担监督审查机制。《环境保护法》规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。由此，对公报的真实性、客观性的监督，需要明确范式。要政府在出具相关公报的时候充分进行收集资料，赋予公民质询权，做好环境信息披露。
另外，政绩考核标准重经济轻环境，环境问责的相对缺失，也使政府不能有效地将环境保护指标纳入政绩考核指标体系，客观上因为部分觉悟低的官员为了为自己的仕途铺路，不惜以牺牲环境为代价上马一大批高污染耗能企业来拉动经济，这导致一些地方政府对环境问题的漠视。⑤因此要建立政绩考核的环境评估标准，对经济发展与环境维护进行一并考核，将环境问责制度细化对政府公务员的考核。
（三）完善政府环境建设规划评估制度
我国《环境保护法》第4条规定了环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划当中，国家采取有利于环境保护的经济政策。环境保护和发展经济是我国的两个和谐统一的目标。政府是城市建设的规划者和主导者，政府的国有资产监督管理机构是我国关键领域和重要行业的管控者，同时政府也是相关环境污染主体如企业建立审批的管理者。因此，要落实环保法第四条之规定，建立健全政府环境建设规划评估制度，无论是政府在进行城市规划还是经济发展政策的制定时，做好的相关的环境规划和评估，优化企业产业结构，坚持发展利用清洁能源，推行循环经济、低碳经济发展模式，提高能源利用效率。合理推进城镇化建设，做到城镇化和环境承载量相协调。
（四）加强公众参与
对于公民本身来说环境权是其自身所享有的基本权利，和其自身的幸福生活息息相关，因此公众参与在推动环境权保护中占据了非常重要的环节。而反观我国，公众环境责任规制中的发声实在是少之又少。笔者认为这跟我国的公众参与机制不健全和公众环保意识薄弱有很大的关系。
要改变这样的情况，就要赋予公民及其组织环境权中的知情权、管理督促权、求偿权等，使其能得到合法的手段对污染企业环境状况以及对有关政府机关单位环境责任事件处理措施进行监督，使行政法规、环境标准落到实处。⑥另外还要及时公布环境信息，健全举报制度，加强公众参与和社会监督。同时引进NGO（非政府组织）。可以参照俄罗斯的环境立法，赋予公民结社维护自身的环境权，以规制政府在环境担责方面的不作为。在环境污染事件面前，个人的声音是很微弱的，而若可以依靠NGO来发出自己的意见，想必对政府的影响会大有不同。
注释：
①吉龙华，李治，阮兴文.论公民环境权保障的政府责任.中共云南省委党校学报.2013（6）.
②王晓霞.强化政府环境保护责任法律问题研究.山西财经大学硕士学位论文.2008年.
③李龙，汪习根.法理学.人民法院出版社、中国社会科学出版社.2003年版.
④陈泉生.环境法学基本理论.中国环境科学出版社.2004年版.第214页.
⑤周霞，李永安.论政府环境责任及其体系之完善.延边党校.2010（4）.
⑥胡腾.公民环境权之法理分析.西南民族大学学报·哲学社会科学版.2001（5）.
关键词 环境权 政府环境责任 雾霾案
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-154-02
一、公民环境权与政府环境责任
（一）公民环境权概述
环境权是在“人权”理论、代际公平理论和公共信托理论的理论基础上提出来的。《人类环境宣言》宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”①这一宣言最为直接的定义了环境权的内涵。吕忠梅教授对环境权的定义是：环境权是公民是享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利例如环境资源使用权。她认为环境权的唯一主体是公民。环境权包括环境信息知情权、环境事务参与权和环境救济权等权利。综述，不妨将环境权定义为公民对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利。其内涵丰富：其一，环境权是人权，是公民具体人格权；其二，环境权是公民的生态性权利，是公益性的权利；其三，环境权不仅是实体性权利，同时也暗含一些程序性权利如环境信息知情权、环境事务参与权和环境救济权等权利。
（二）政府环境责任概述
随着经济社会的不断发展，环境日益恶化成为人类生存发展面临的巨大问题。环境问题一旦发生，对当代人和后代人都会产生严重后果。这就需要有一个统一的力量对环境的保护，需要公权力的代表来进行保护。政府作为公众利益的代表者和维护者，成为环境保护的主导力量。政府承担环境责任，实际上是对其本身所固有的两种责任形式的实现：回应公众环境利益要求；承担环境不作为的后果。由此，笔者认为政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和法律对政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及在法律规定范围内没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果。②
二、由我国雾霾污染事件透视政府环境责任
在过去的2013年，“雾霾”成为年度关键词。这一年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（区、市），在北京，仅有5天不是雾霾天。不仅在北方，南方也没有幸免，其中上海、南京等华中地区为遭遇最严重地区，上海多地多次出现PM2.5数据超过500。广东甚至海南地区同样遭遇雾霾侵袭。今年我国平均雾霾日数52年来最多。更有报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。持续的雾霾天气笼罩着全国10余个省份。
雾霾污染具有危害大、范围广、难管控并且对人体危害如此之大，给人们的生产生活带来了严重危害，对公民环境权造成了直接侵害。而究其原因，大多与粗放式的经济发展方式、企业不合理排污、过度城市化有关，而这些正好是在政府之责之中，政府作为一国之政的主导者，对经济发展、城市化建设、环境保护、环境污染追责具有直接的管理控制的义务。面对雾霾污染，严重侵害环境权的事实，不仅政府被推向了承担环境责任的风口浪尖，也引发了对强化政府环境责任承担问题的反思。
（一）环境权视角下政府环境责任承担的必要性
在对政府缘何要为雾霾污染对公民环境权的侵害买单的分析时，通过代际公平理论和公共信托理论可以很好阐述其承担环境责任的必要性。代际公平理论中有一个重要的“托管”概念，即认为后代人都是当代人的委托人，委托当代人合理的保护地球环境资源并最后将之完好地交给后代人。在当前环境危机已经侵略到当代人的生存权时，首要任务是整治环境污染，还我们当代人一片自由的蓝天，再进行预防治理，保证下一代人也同样拥有良好环境。政府作为公权力的代表，在公民的健康权、生命权受到侵害的时候，应当起带头领导作用，推动治污，尽快的整治环境污染问题，还人们一块清洁的家园。政府占有大量的信息资源和应对紧急状况的政府部门，是治理国内环境污染的最有效力量。
在公共信托理论中政府受全体公民的委托来管理环境资源，保证公共信托利益。由于基于契约精神，公民对环境资源的部分权利由国家代为行使，国家对环境资源行使环境管理权。正因如此，政府对公民的环境权被侵害具有不可推卸的责任。英国法学家瓦谢尔说：“自然界中没有奖赏与惩罚，只有因果报应”。时下谈及雾霾百姓便人心惶惶，雾霾严重影响了公民的健康权、环境权。这些雾霾是笼罩在人民、政府头上的雾霾，让政府对治霾而承担环境责任成为必要。
（二）环境权视角下政府环境责任承担的正当性
正义是法的核心价值体系，也是社会价值体系的首要价值。美国著名法理学家博登海默感叹道：“正义有着一张普罗透斯似的脸，变幻无常，随时可成不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”③环境正义正是在新时代下正义范畴在环境领域中的发展和演绎。实现环境权，就是对环境正义的维护。环境公平和环境效率作为环境正义最基本的两个维度则已经形成共识。所谓环境公平，是指在环境资源的开发、利用和保护上所有主体一律平等，享有同等的权利、承担同等的义务。④包括代内公平、代际公平和种际公平。而环境效率则是指环境资源得到有效利用。政府是公权力的代表，更是宏观调控的控制者，在实现环境公平中发挥着不可替代的作用。政府环境责任的承担是实现公民环境权的条件，是维护环境正义的必然要求。 三、环境权视角下强化政府环境责任承担的途径
（一）强化环境权的立法保护促使政府承担环境责任
意大利的贝卡利亚说：“法律的力量应当跟随着人民，就像影子跟随着身体一样 。”在我国环境权还比较新，尚未深入人心。参考国外诸如俄罗斯等国较为成熟的环境保护立法后，与我国相比，我国从1987年以来陆续出台的一系列大气污染防治法律法规，这些法规虽然看似完善，但实际对我国的大气污染的治理起到了效果却不大。事实上我国的环保立法还是存在着许多漏洞，在环境立法，明确政府责任等方面具有不足。因此，要强化立法，建立系统完备的法律体系和环境监督体系：
1.在宪法中明确规定环境权。环境权是一项基本人权，由于涉及广大人民的生存利益，所以显得尤为重要，在宪法中明确规定环境权是必要且有正当理由的。
2.在相关司法解释明确 PM2.5 的排放标准。根据我国不同地区的气候条件、空气污染特征和工业发展水平，选择重点地区开展空气污染监测与人群健康影响评估工作，逐步建立覆盖全国雾霾监测网络。明确要求企业排污需经专门净化处理才能排放，规定对不符合排放标准的企业进行严厉的处罚，同时我呼吁企业排污量公开化。对不同区域内的灰尘、硫酸、硝酸等粒子的具体排放标准做详细规定，以此规范各类企业排放污染物。对企业的排污量进行公开化是为了更好的让人们监督企业，在灰霾严重的雾都，我们需要这样一缕新空气。
3.在司法解释中扩大公益诉讼的原告适格范围。“无救济则无权利”。完善的诉讼机制是维护公民环境权的最后手段，也是追求企业和政府责任的最后一道壁垒。我国对公益诉讼的原告资格要求必须是与环境污染行为有直接利害关系的公民或者法人，故而普通公民想要提起公益诉讼会收到很多的限制。然而环境污染并非一般的民事案件，它不仅侵害范围广，而且一般侵害不能直接表现出来，所以就需要普通公民来提起诉讼来保护公共环境权益。为了有效地保障公民环境权得到实现、政府环境责任得到应有的追究，我们必须完善公益诉讼。
（二）加强政府环保信息披露与环境问责
孟子曾经说过“徒善不足以为政，徒法不足以自行”其本质意义在于，任何一项规范制度，要真正发挥作用，离不开相关的法律、机关运行体制、人们的法律意识的提高。对于强化政府的环境责任，就应当在立法的同时进行独立的环境监督和行政执法，建立区域环境污染防治的联防联动机制和环境责任承担监督审查机制。《环境保护法》规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。由此，对公报的真实性、客观性的监督，需要明确范式。要政府在出具相关公报的时候充分进行收集资料，赋予公民质询权，做好环境信息披露。
另外，政绩考核标准重经济轻环境，环境问责的相对缺失，也使政府不能有效地将环境保护指标纳入政绩考核指标体系，客观上因为部分觉悟低的官员为了为自己的仕途铺路，不惜以牺牲环境为代价上马一大批高污染耗能企业来拉动经济，这导致一些地方政府对环境问题的漠视。⑤因此要建立政绩考核的环境评估标准，对经济发展与环境维护进行一并考核，将环境问责制度细化对政府公务员的考核。
（三）完善政府环境建设规划评估制度
我国《环境保护法》第4条规定了环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划当中，国家采取有利于环境保护的经济政策。环境保护和发展经济是我国的两个和谐统一的目标。政府是城市建设的规划者和主导者，政府的国有资产监督管理机构是我国关键领域和重要行业的管控者，同时政府也是相关环境污染主体如企业建立审批的管理者。因此，要落实环保法第四条之规定，建立健全政府环境建设规划评估制度，无论是政府在进行城市规划还是经济发展政策的制定时，做好的相关的环境规划和评估，优化企业产业结构，坚持发展利用清洁能源，推行循环经济、低碳经济发展模式，提高能源利用效率。合理推进城镇化建设，做到城镇化和环境承载量相协调。
（四）加强公众参与
对于公民本身来说环境权是其自身所享有的基本权利，和其自身的幸福生活息息相关，因此公众参与在推动环境权保护中占据了非常重要的环节。而反观我国，公众环境责任规制中的发声实在是少之又少。笔者认为这跟我国的公众参与机制不健全和公众环保意识薄弱有很大的关系。
要改变这样的情况，就要赋予公民及其组织环境权中的知情权、管理督促权、求偿权等，使其能得到合法的手段对污染企业环境状况以及对有关政府机关单位环境责任事件处理措施进行监督，使行政法规、环境标准落到实处。⑥另外还要及时公布环境信息，健全举报制度，加强公众参与和社会监督。同时引进NGO（非政府组织）。可以参照俄罗斯的环境立法，赋予公民结社维护自身的环境权，以规制政府在环境担责方面的不作为。在环境污染事件面前，个人的声音是很微弱的，而若可以依靠NGO来发出自己的意见，想必对政府的影响会大有不同。
注释：
①吉龙华，李治，阮兴文.论公民环境权保障的政府责任.中共云南省委党校学报.2013（6）.
②王晓霞.强化政府环境保护责任法律问题研究.山西财经大学硕士学位论文.2008年.
③李龙，汪习根.法理学.人民法院出版社、中国社会科学出版社.2003年版.
④陈泉生.环境法学基本理论.中国环境科学出版社.2004年版.第214页.
⑤周霞，李永安.论政府环境责任及其体系之完善.延边党校.2010（4）.
⑥胡腾.公民环境权之法理分析.西南民族大学学报·哲学社会科学版.2001（5）.