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摘 要：建国以来，中国经历了统治型政府、发展型政府和服务型政府三个阶段。与此相对应，中国政府公共服务职能先后经历了探索、稳步发展与快速发展时期，在我国政府职能体系中的地位也不断上升。本文通过分析公共服务职能在不同时期的演变历程，以新制度主义的历史制度主义为分析框架，探讨中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑。
关键词：公共服务职能 演变 历史制度主义
一、中国政府公共服务职能定位的演变
1.公共服务与公共服务职能。学术界对公共服务的概念有着不同的理解：是“为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务”。也有学者将公共服务与公共管理、私人服务以及政府服务进行比较来探析其内涵。本文从政府角度出发，认为公共服务是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。而政府的公共服务职能就是指政府直接或间接提供公共物品以满足社会和公众需求的职责和功能。
2.中国政府公共服务职能定位的演变。新中国成立以来，中国政府职能先后经历了统治型政府、发展型政府以及服务型政府三个阶段，公共服务职能的内容、主体、地位等在每一阶段都表现出不同的特点。
3.统治型政府时期（1949年—1977年）。1949年新中国成立，我国建立社会主义制度。这时政府职能的特点是高度集中、统一管理，具体表现为：实行高度集中的计划经济体制，强调阶级斗争和专政职能，政府包揽社会服务职能等。在此阶段，党和政府投资兴办了一批科技、文化、教育和卫生等社会事业，使我国公共服务整体规模有了重大发展，为公共服务体系建设奠定了初步基础。总之，在统治型政府时期，我国公共服务水平较低，公共服务职能薄弱，且被政府包揽。
4.发展型政府时期（1978年—2001年）。1978年十一届三中全会后，党和政府为推进公共服务体系建设，相继出台了关于义务教育（《中华人民共和国义务教育法》）、公共医疗卫生（《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国食品卫生法》等）、社会保障（《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险费申报缴纳管理暂行法》、《社会保险费征缴监督检查办法》等）、公共就业等方面的法律法规，并取得了明显成效。在这一时期，公共服务职能开始得到重视，其主体也不再局限于政府，公共服务体系得到相应的发展。
5.服务型政府时期（2002年至今）。2002年，十六大将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。十七大报告明确提出建设服务型政府的改革目标。这一时期的公共服务职能的发展在于：（1）提出科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，为公共服务体系和服务型政府的建设指明方向。（2）以解决民生问题为重点，不断提高基本公共服务水平，扩大覆盖面。十一届人大五次会议提出“逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工”，并调整财政支出结构，使社会文教费支出增长的速度快于经济建设费支出增长的速度。十一届全国人大一次会议提出“提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”。（3）推进基本公共服务均等化，农村公共服务水平明显提高。十六届五中全会首次明确提出“公共服务均等化”的原则要求；十六届六中全会提出将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，在农村卫生服务体系建设方面，实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》，改善县乡村三级医疗卫生服务条件。（4）服务型政府建设取得明显成效，公务员的服务意识和能力不断提高。十六大以来，我国政府高度重视公共服务和社会管理职能，不断创新管理和服务的方式，并积极推进行政问责制度，提高了广大公务员的公仆意识、责任意识、服务意识和能力。
从总体来看，公共服务职能定位的演变趋势是职能地位在整个政府职能体系中趋于上升，职能内涵不断扩充，供给主体由单一主体趋于多元主体，供给方式也更加多样。
二、分析框架：历史制度主义
20世纪八十年代，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森发表《重新发现制度：政治的组织基础》一文，批评政治学研究的现状，新制度主义就此诞生。此后不久，新制度主义分析范式成为多种流派并存的社会科学分析路径。其中最具特色的政策变迁分析框架的是理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义。
1.新制度主义的三个理论流派。理性选择制度主义假定相关的行动者都有一套固定的偏好，并采用经过计算的高度策略性的方法来实施行动，以最大限度地实现个人偏好。即，制度变迁的路径是行动者基于收益—成本对比以达到个人利益和效用最大化的计算路径。社会学制度主义则认为制度不仅包括正式规则、程序、规范，还包括象征体系、认知模式和道德模板等等。它提出，行动者在采取行动前，会确立一个价值标准来衡量自身选择会带来的结果，从而保证自己的行为与其政治制度中的身份认同相一致。因而行动者的行为受个人世界观的影响，不再是策略性的。而历史制度主义则将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。它认为制度变迁是一个博弈演化的政治过程，即稀缺资源的集团之间不断竞争与冲突，而制度就是在该程中形成的利益保护屏障；同时，由于回報率递增机制的作用，制度会形成自我强化的路径，即路径依赖。
2.选择历史制度主义作为分析框架的原因。有学者指出，在以上三种理论流派中，历史制度主义最能体现新制度主义的特点和主张：社会学制度主义从宏观角度分析，注重共时性，适用于文化研究；理性选择制度主义从微观角度分析，注重即时性，适用于经济研究；而历史制度主义则是从中观角度进行分析，注重制度发展的历时性，考察政策过程和集团活动对政治科学的意义，适用于政策研究。历史制度主义的核心议题在于制度的动态与变迁研究。本文以中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑为主题，分析职能演变的原因，这是对中国政策发展的研究，具有动态性、连续性等特点，因而三者中的历史制度主义对此具有更强的解释力。这也表现在它的几个特点上：一是强调权力的非对称性，关注制度在不同集团间不平等地分配权力的方式；二是强调路径依赖和意外后果，即解释制度是如何产生某种路径的，并强调现存制度所产生出的非意图性后果和无效率现象；三是将制度因素和能够产生政治后果的其他因素整合起来进行研究，如宏观结构、行动者等因素。中国公共服务职能定位的演变是各种复杂力量的共同作用的结果，而运用历史制度主义，可以揭示各种力量在制度演变过程中的作用。 三、历史制度主义视角下中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑
周光礼教授将历史制度主义的基本逻辑归纳为三个方面：（1）影响制度的宏观因素分析。主要分析政治经济结构与文化心理结构，以找出具有普遍意义的因素。（2）制度演进的路径依赖分析。当一套制度规则被确立之后，行动者面临两种选择：遵守还是改变？行动者的取舍取决于哪一种选择蕴含的预期收益率更高。（3）制度变迁的动力机制。尽管制度自身可能会抗拒变迁，但是当大的社会经济或政治背景发生变化时，制度也会随之发生演进。
本文接下来将依据周光礼教授提供的逻辑思路，从宏观原因、路径依赖与制度变迁三个层次来具体分析公共服务职能在三个时期定位的演变。
1.宏观原因。
1.1 统治型政府时期。首先，从国际国内背景来看。国际上，二战后世界形成资本主义与社会主义的对立阵营，以美国为首的资本主义国家对我国实行经济封锁和政治孤立的政策。从国内看，新中国刚刚成立，经济凋敝，百废待兴，人民生活困苦。在这种内外交困的形势下，政府必须发挥主导力量，继续带领人民战胜困难，政治职能占据了主导地位。其次，社会主义制度的建立与计划经济体制。我国借鉴苏联经验，建立了社会主义制度，并实行计划经济体制。在高度集权的计划经济体制下，政府包揽一切，政治职能成为政府的职能重心。同时，计划经济体制使得政府与企事业的关系十分密切，政府也无暇提供更多的公共服务。再次，中国几千年的专制传统以及传统文化的影响。中国君主专制统治历史悠久，维护统治阶级利益与专制统治的儒家思想早已深入人心。即使人民已翻身做主人，但在观念上却不能迅速适应身份的转变，缺乏自主意识。因而在新中国成立初期，统治职能发挥着重要作用，而服务职能也由政府一力承担。
1.2发展型政府时期。首先，国际国内环境的变化。20世纪七十年代，新科技革命兴起，推动世界经济的高速发展，我国与世界其他国家的经济、科技实力的差距拉大；同时，中国经历十年“文革”，政治局面混乱，经济处于缓慢发展和停滞状态。为适应国内外形势，中国实行改革开放，把职能重心转移到经济职能上来。其次，计划经济体制的弊端凸显，转向市场经济。在计划经济体制下，新中国在几十年内有效集中了全国的人力物力财力，进行重点建设，实现了经济的初步发展。然而该体制的弊端也暴露出来：政企职责不分，条块分割；国家对企业管得过多过死；分配中平均主义严重等等。在这种状况下，我国开始转向市场经济，引入竞争机制，政府逐渐放开管制，因而公共服务职能的主体不再单一，内涵也得到相应扩充。
1.3服务型政府时期。首先，入世以及经济全球化带来的挑战。中国加入WTO后，公平竞争原则、市场开放原则等都要求政府改变角色定位，实现从原来的直接管理、微观管理转变为间接管理、宏观管理。同时，经济全球化进一步加快，全球范围内的政府竞争异常激烈，而政府公共服务是政府竞争的重要组成内容。为此，中国必须改变政府的管理方式，提高公共服务的供给质量与效率。其次，第三部门的发展。中国经济的市场化对社会的自治化、多元化产生了重要影响。在市场经济下，人们扶危济贫、回馈社会等想法为第三部门发展开辟了广阔的空间。而政府顺应时代潮流转变职能，在公共服务供给中引入竞争机制，并把原先垄断的公共产品和服务转让出去，第三部门的发展为此提供了可能。
2.路径依赖。有学者对路径依赖做出了如下解释：从制度的初始条件出发，沿着既定的路径，某种制度的变迁可能会进入良性循环的轨道，也可能顺着初始的错误下滑，被锁定在某种无效率的初始状态。路径依赖发生的原因在于，在交易费用占相当比例和信息不完全的市场中，存在回报递增现象，即沿着特定道路的每一步行动产生出的结果对下一步都非常有吸引力。政治世界存在四个鲜明且密切相关联的特征：集体行动的主导作用、制度的高密度、政治权威提高权力的非对称性和内在的复杂性与不透明性，这使该领域易于形成回报递增现象。而这四点在政府公共服务职能定位演变的发展过程中表现得十分明显。首先，政府公共服务职能的定位不是某个人的意志，而是整个政府和社会在几十年的实践中摸索得来的。这种集体行动的主导作用导致随意改变公共服务职能的成本递增，会对政府整个职能体系的产生影响，造成政府行为的混乱，引发争议。其次，制度的高密度。公共服务职能是政府职能体系的重要组成部分，与政治职能、经济职能、社会管理职能等相辅相成，近年来其作用更是愈加明显。由于它在政府职能体系中的重要位置以及与人民利益的密切相关，牵一发而动全身，因而定位改变的成本巨大。再次，政治权威提高权力的非对称性，这主要表现在政府机构对公共服务职能定位的作用。2002年，党的十六大将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”，自此公共服务职能引起了全社会的关注与重视，而十六大也成为我国从发展型政府迈向服务型政府的关键转折点。最后，政治生活的复杂性和不透明性。政府公共服务职能定位是政府与专家学者根据复杂的现实状况，总结经验教训，预估未来发展，经过严格评估之后的结果，这耗费了大量的人力物力财力，过程复杂。总之，改变公共服务职能定位的成本不断增多导致了路径依赖，即公共服务职能定位被锁定在自我强化的路径中。但与此同时，为了避免制度变迁陷入锁定的无效率状态，使其保持良性循环，作为具有自主行为能力的组织实体，政府会主动打破原有的制度安排，根据社会和经济发展的需要进行自我调整。具体表现为：我国中央政府由于受部门利益和地区利益影响较少，改革动力较为充足；而基层政府在深化改革和维持现有职权的抉择中，不得不适时转变政府职能，从而避免路径依赖所导致的锁定困境。在路径依赖与政府的自我调整的共同作用下，公共服务职能定位呈现出阶段性的特征，但又不断向前发展。
3.制度变迁。历史制度主义在分析制度对政策的影响过程中形成了制度作用理论。斯坦莫认为制度的作用主要体现在三个方面：制度决定谁能够参与某种政治活动的政治场所；制度塑造着各个政治行动者的政治策略；制度影响行动者目标确立和偏好形成。第一，制度决定谁能够参与某种政治活动的政治场所。新中国刚刚成立时，我国仿照苏联模式建立高度集权的计划经济体制，政府包揽一切职能活动，成为服务职能的唯一供给主体。但随着计划经济慢慢被市场经济取代，竞争机制开始被引入中国，政府角色发生变化，由原来的直接干预管理变为宏观管理，也逐渐放开在服务职能中的垄断地位，企业、第三部门等开始成为供给主体。第二，制度塑造着各个政治行动者的政治策略。新中国成立时，政府作为公共服务的唯一提供者，通过直接生产的方式提供。后来，随着市场经济的建立，公共服务的供给主体日益多元化，政府开始采用授权经营、出让经营权、经济资助等多种间接生产的方式。第三，制度影响行动者目标确立和偏好形成。现代政治最鲜明的特征就是政党政治，政党组织特定的意识形态提供了身份认同。中国共产党是无产阶级的政党，以全心全意为人民服务作为根本宗旨，公共服务职能正是党和政府为人民服务的体现。随着经济发展与社会进步，党和政府更有精力、能力来为人民提供更好的服务，因而公共服务职能的内涵逐步拓展，地位也不断提高。回顾中国政府六十多年来公共服务职能定位的演变，我们可以清晰地看到，公共服务职能在中国政府职能体系中的重要性日益凸显，且内涵不断扩充，供给主体也日益多元化，公共服务体系愈加完善。毫无疑问，中国政府的公共服务职能在未来会得到进一步的发展。
参考文献：
[1] 李朝祥.政府公共服务职能的市场化[J].廣西社会科学，2003（4）.
[2] 杨团.推进社区公共服务的经验研究[J].管理世界，2001（4）.
[3] 李里晶.论公共服务市场化与政府职能转化[J].行政论坛，2001（1）.
[4] 温家宝总理2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班上的讲话.
[5] 王锋，陶学荣.政府公共服务职能的界定、问题分析及对策[J].甘肃社会科学，2005（4）.
[6] 刘家元.建国六十年来我国的公共服务体系建设[J].中共云南省委党校学报，2009（5）.
[7] [美]彼得·豪尔，罗斯玛丽·泰勒著，何俊智译.政治科学与三个新制度主义[J].经济社会体制比较，2003（5）.
[8]庄德水.论历史制度主义对政策研究的三重意义[J].理论探讨，2008（5）.
[9]周光礼，吴越.我国高校专业设置政策六十年回顾与反思——基于历史制度主义的分析[J].高等工程教育研究，2009（5）.
[10] [美]保罗·皮尔逊.回报递增、路径依赖和政治学研究[A].何俊志等.新制度主义政治学译文精选[C].天津：天津人民出版社，2007.
[11]汪玮.我国政府职能转变的动因和路径[J].云南行政学院学报，2007（5）.
[12]刘圣中.历史制度主义：制度变迁的比较历史研究[M].上海：上海人民出版社，2010.
作者简介：王雪琦（1993—），女，安徽宣城人。汉族，硕士，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2017级硕士研究生，研究方向：组织人事管理。
关键词：公共服务职能 演变 历史制度主义
一、中国政府公共服务职能定位的演变
1.公共服务与公共服务职能。学术界对公共服务的概念有着不同的理解：是“为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务”。也有学者将公共服务与公共管理、私人服务以及政府服务进行比较来探析其内涵。本文从政府角度出发，认为公共服务是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。而政府的公共服务职能就是指政府直接或间接提供公共物品以满足社会和公众需求的职责和功能。
2.中国政府公共服务职能定位的演变。新中国成立以来，中国政府职能先后经历了统治型政府、发展型政府以及服务型政府三个阶段，公共服务职能的内容、主体、地位等在每一阶段都表现出不同的特点。
3.统治型政府时期（1949年—1977年）。1949年新中国成立，我国建立社会主义制度。这时政府职能的特点是高度集中、统一管理，具体表现为：实行高度集中的计划经济体制，强调阶级斗争和专政职能，政府包揽社会服务职能等。在此阶段，党和政府投资兴办了一批科技、文化、教育和卫生等社会事业，使我国公共服务整体规模有了重大发展，为公共服务体系建设奠定了初步基础。总之，在统治型政府时期，我国公共服务水平较低，公共服务职能薄弱，且被政府包揽。
4.发展型政府时期（1978年—2001年）。1978年十一届三中全会后，党和政府为推进公共服务体系建设，相继出台了关于义务教育（《中华人民共和国义务教育法》）、公共医疗卫生（《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国食品卫生法》等）、社会保障（《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险费申报缴纳管理暂行法》、《社会保险费征缴监督检查办法》等）、公共就业等方面的法律法规，并取得了明显成效。在这一时期，公共服务职能开始得到重视，其主体也不再局限于政府，公共服务体系得到相应的发展。
5.服务型政府时期（2002年至今）。2002年，十六大将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。十七大报告明确提出建设服务型政府的改革目标。这一时期的公共服务职能的发展在于：（1）提出科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，为公共服务体系和服务型政府的建设指明方向。（2）以解决民生问题为重点，不断提高基本公共服务水平，扩大覆盖面。十一届人大五次会议提出“逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工”，并调整财政支出结构，使社会文教费支出增长的速度快于经济建设费支出增长的速度。十一届全国人大一次会议提出“提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”。（3）推进基本公共服务均等化，农村公共服务水平明显提高。十六届五中全会首次明确提出“公共服务均等化”的原则要求；十六届六中全会提出将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，在农村卫生服务体系建设方面，实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》，改善县乡村三级医疗卫生服务条件。（4）服务型政府建设取得明显成效，公务员的服务意识和能力不断提高。十六大以来，我国政府高度重视公共服务和社会管理职能，不断创新管理和服务的方式，并积极推进行政问责制度，提高了广大公务员的公仆意识、责任意识、服务意识和能力。
从总体来看，公共服务职能定位的演变趋势是职能地位在整个政府职能体系中趋于上升，职能内涵不断扩充，供给主体由单一主体趋于多元主体，供给方式也更加多样。
二、分析框架：历史制度主义
20世纪八十年代，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森发表《重新发现制度：政治的组织基础》一文，批评政治学研究的现状，新制度主义就此诞生。此后不久，新制度主义分析范式成为多种流派并存的社会科学分析路径。其中最具特色的政策变迁分析框架的是理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义。
1.新制度主义的三个理论流派。理性选择制度主义假定相关的行动者都有一套固定的偏好，并采用经过计算的高度策略性的方法来实施行动，以最大限度地实现个人偏好。即，制度变迁的路径是行动者基于收益—成本对比以达到个人利益和效用最大化的计算路径。社会学制度主义则认为制度不仅包括正式规则、程序、规范，还包括象征体系、认知模式和道德模板等等。它提出，行动者在采取行动前，会确立一个价值标准来衡量自身选择会带来的结果，从而保证自己的行为与其政治制度中的身份认同相一致。因而行动者的行为受个人世界观的影响，不再是策略性的。而历史制度主义则将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。它认为制度变迁是一个博弈演化的政治过程，即稀缺资源的集团之间不断竞争与冲突，而制度就是在该程中形成的利益保护屏障；同时，由于回報率递增机制的作用，制度会形成自我强化的路径，即路径依赖。
2.选择历史制度主义作为分析框架的原因。有学者指出，在以上三种理论流派中，历史制度主义最能体现新制度主义的特点和主张：社会学制度主义从宏观角度分析，注重共时性，适用于文化研究；理性选择制度主义从微观角度分析，注重即时性，适用于经济研究；而历史制度主义则是从中观角度进行分析，注重制度发展的历时性，考察政策过程和集团活动对政治科学的意义，适用于政策研究。历史制度主义的核心议题在于制度的动态与变迁研究。本文以中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑为主题，分析职能演变的原因，这是对中国政策发展的研究，具有动态性、连续性等特点，因而三者中的历史制度主义对此具有更强的解释力。这也表现在它的几个特点上：一是强调权力的非对称性，关注制度在不同集团间不平等地分配权力的方式；二是强调路径依赖和意外后果，即解释制度是如何产生某种路径的，并强调现存制度所产生出的非意图性后果和无效率现象；三是将制度因素和能够产生政治后果的其他因素整合起来进行研究，如宏观结构、行动者等因素。中国公共服务职能定位的演变是各种复杂力量的共同作用的结果，而运用历史制度主义，可以揭示各种力量在制度演变过程中的作用。 三、历史制度主义视角下中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑
周光礼教授将历史制度主义的基本逻辑归纳为三个方面：（1）影响制度的宏观因素分析。主要分析政治经济结构与文化心理结构，以找出具有普遍意义的因素。（2）制度演进的路径依赖分析。当一套制度规则被确立之后，行动者面临两种选择：遵守还是改变？行动者的取舍取决于哪一种选择蕴含的预期收益率更高。（3）制度变迁的动力机制。尽管制度自身可能会抗拒变迁，但是当大的社会经济或政治背景发生变化时，制度也会随之发生演进。
本文接下来将依据周光礼教授提供的逻辑思路，从宏观原因、路径依赖与制度变迁三个层次来具体分析公共服务职能在三个时期定位的演变。
1.宏观原因。
1.1 统治型政府时期。首先，从国际国内背景来看。国际上，二战后世界形成资本主义与社会主义的对立阵营，以美国为首的资本主义国家对我国实行经济封锁和政治孤立的政策。从国内看，新中国刚刚成立，经济凋敝，百废待兴，人民生活困苦。在这种内外交困的形势下，政府必须发挥主导力量，继续带领人民战胜困难，政治职能占据了主导地位。其次，社会主义制度的建立与计划经济体制。我国借鉴苏联经验，建立了社会主义制度，并实行计划经济体制。在高度集权的计划经济体制下，政府包揽一切，政治职能成为政府的职能重心。同时，计划经济体制使得政府与企事业的关系十分密切，政府也无暇提供更多的公共服务。再次，中国几千年的专制传统以及传统文化的影响。中国君主专制统治历史悠久，维护统治阶级利益与专制统治的儒家思想早已深入人心。即使人民已翻身做主人，但在观念上却不能迅速适应身份的转变，缺乏自主意识。因而在新中国成立初期，统治职能发挥着重要作用，而服务职能也由政府一力承担。
1.2发展型政府时期。首先，国际国内环境的变化。20世纪七十年代，新科技革命兴起，推动世界经济的高速发展，我国与世界其他国家的经济、科技实力的差距拉大；同时，中国经历十年“文革”，政治局面混乱，经济处于缓慢发展和停滞状态。为适应国内外形势，中国实行改革开放，把职能重心转移到经济职能上来。其次，计划经济体制的弊端凸显，转向市场经济。在计划经济体制下，新中国在几十年内有效集中了全国的人力物力财力，进行重点建设，实现了经济的初步发展。然而该体制的弊端也暴露出来：政企职责不分，条块分割；国家对企业管得过多过死；分配中平均主义严重等等。在这种状况下，我国开始转向市场经济，引入竞争机制，政府逐渐放开管制，因而公共服务职能的主体不再单一，内涵也得到相应扩充。
1.3服务型政府时期。首先，入世以及经济全球化带来的挑战。中国加入WTO后，公平竞争原则、市场开放原则等都要求政府改变角色定位，实现从原来的直接管理、微观管理转变为间接管理、宏观管理。同时，经济全球化进一步加快，全球范围内的政府竞争异常激烈，而政府公共服务是政府竞争的重要组成内容。为此，中国必须改变政府的管理方式，提高公共服务的供给质量与效率。其次，第三部门的发展。中国经济的市场化对社会的自治化、多元化产生了重要影响。在市场经济下，人们扶危济贫、回馈社会等想法为第三部门发展开辟了广阔的空间。而政府顺应时代潮流转变职能，在公共服务供给中引入竞争机制，并把原先垄断的公共产品和服务转让出去，第三部门的发展为此提供了可能。
2.路径依赖。有学者对路径依赖做出了如下解释：从制度的初始条件出发，沿着既定的路径，某种制度的变迁可能会进入良性循环的轨道，也可能顺着初始的错误下滑，被锁定在某种无效率的初始状态。路径依赖发生的原因在于，在交易费用占相当比例和信息不完全的市场中，存在回报递增现象，即沿着特定道路的每一步行动产生出的结果对下一步都非常有吸引力。政治世界存在四个鲜明且密切相关联的特征：集体行动的主导作用、制度的高密度、政治权威提高权力的非对称性和内在的复杂性与不透明性，这使该领域易于形成回报递增现象。而这四点在政府公共服务职能定位演变的发展过程中表现得十分明显。首先，政府公共服务职能的定位不是某个人的意志，而是整个政府和社会在几十年的实践中摸索得来的。这种集体行动的主导作用导致随意改变公共服务职能的成本递增，会对政府整个职能体系的产生影响，造成政府行为的混乱，引发争议。其次，制度的高密度。公共服务职能是政府职能体系的重要组成部分，与政治职能、经济职能、社会管理职能等相辅相成，近年来其作用更是愈加明显。由于它在政府职能体系中的重要位置以及与人民利益的密切相关，牵一发而动全身，因而定位改变的成本巨大。再次，政治权威提高权力的非对称性，这主要表现在政府机构对公共服务职能定位的作用。2002年，党的十六大将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”，自此公共服务职能引起了全社会的关注与重视，而十六大也成为我国从发展型政府迈向服务型政府的关键转折点。最后，政治生活的复杂性和不透明性。政府公共服务职能定位是政府与专家学者根据复杂的现实状况，总结经验教训，预估未来发展，经过严格评估之后的结果，这耗费了大量的人力物力财力，过程复杂。总之，改变公共服务职能定位的成本不断增多导致了路径依赖，即公共服务职能定位被锁定在自我强化的路径中。但与此同时，为了避免制度变迁陷入锁定的无效率状态，使其保持良性循环，作为具有自主行为能力的组织实体，政府会主动打破原有的制度安排，根据社会和经济发展的需要进行自我调整。具体表现为：我国中央政府由于受部门利益和地区利益影响较少，改革动力较为充足；而基层政府在深化改革和维持现有职权的抉择中，不得不适时转变政府职能，从而避免路径依赖所导致的锁定困境。在路径依赖与政府的自我调整的共同作用下，公共服务职能定位呈现出阶段性的特征，但又不断向前发展。
3.制度变迁。历史制度主义在分析制度对政策的影响过程中形成了制度作用理论。斯坦莫认为制度的作用主要体现在三个方面：制度决定谁能够参与某种政治活动的政治场所；制度塑造着各个政治行动者的政治策略；制度影响行动者目标确立和偏好形成。第一，制度决定谁能够参与某种政治活动的政治场所。新中国刚刚成立时，我国仿照苏联模式建立高度集权的计划经济体制，政府包揽一切职能活动，成为服务职能的唯一供给主体。但随着计划经济慢慢被市场经济取代，竞争机制开始被引入中国，政府角色发生变化，由原来的直接干预管理变为宏观管理，也逐渐放开在服务职能中的垄断地位，企业、第三部门等开始成为供给主体。第二，制度塑造着各个政治行动者的政治策略。新中国成立时，政府作为公共服务的唯一提供者，通过直接生产的方式提供。后来，随着市场经济的建立，公共服务的供给主体日益多元化，政府开始采用授权经营、出让经营权、经济资助等多种间接生产的方式。第三，制度影响行动者目标确立和偏好形成。现代政治最鲜明的特征就是政党政治，政党组织特定的意识形态提供了身份认同。中国共产党是无产阶级的政党，以全心全意为人民服务作为根本宗旨，公共服务职能正是党和政府为人民服务的体现。随着经济发展与社会进步，党和政府更有精力、能力来为人民提供更好的服务，因而公共服务职能的内涵逐步拓展，地位也不断提高。回顾中国政府六十多年来公共服务职能定位的演变，我们可以清晰地看到，公共服务职能在中国政府职能体系中的重要性日益凸显，且内涵不断扩充，供给主体也日益多元化，公共服务体系愈加完善。毫无疑问，中国政府的公共服务职能在未来会得到进一步的发展。
参考文献：
[1] 李朝祥.政府公共服务职能的市场化[J].廣西社会科学，2003（4）.
[2] 杨团.推进社区公共服务的经验研究[J].管理世界，2001（4）.
[3] 李里晶.论公共服务市场化与政府职能转化[J].行政论坛，2001（1）.
[4] 温家宝总理2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班上的讲话.
[5] 王锋，陶学荣.政府公共服务职能的界定、问题分析及对策[J].甘肃社会科学，2005（4）.
[6] 刘家元.建国六十年来我国的公共服务体系建设[J].中共云南省委党校学报，2009（5）.
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作者简介：王雪琦（1993—），女，安徽宣城人。汉族，硕士，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2017级硕士研究生，研究方向：组织人事管理。