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摘要 公平性历来都是政策制定者应当考虑的重要因素，日前，随着社会和谐脚步的加快，公共政策的公平性越来越受到重视。本文从公共政策的价值取向出发，针对我国公共政策公平性所面临的困境，提出了相应的改善途径。
关键词 公共政策 公平性 精英 弱势群体
中图分类号：D034.5 文献标识码：A
一、我国公共政策公平性的现实困境
根据戴维·伊斯顿的观点，可以把公共政策界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”。因此，制定者的价值观念和选择将直接影响公共政策的价值取向。
公共政策的公平性，是一个抽象概念，不是几个人的力量就能够达到的，也不是任何时候都可以实现的。当然，这种公平是受到各种客观因素制约的相对公平。改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化，经济、政治、文化飞速发展，但与此同时，各种社会问题也随之而来，公共政策的公平性越来越难以实现。我们可以对公共政策面临的困境作如下分析：
（一）经济发展层次不一，实现政策公平的难度大。
自1949年中华人民共和国成立以来，我们就一直在探索如何才能走好社会主义道路，在没有参照国的前提下，我们只好自己摸索，直到1978年，我们实行了改革开放，社会发展才开始步入正轨，采取了“让一部分人先富起来，最终实现全民富裕”的策略，但是现在一部分人先富起来了，可先富带动后富，却是一个超出我们想象的艰难过程，我们遇到了前所未有的复杂的社会问题。全国上下，比较起来，从东部沿海到西部，富裕程度递减。同是中国人，有的可以享受现代科技带来的乐趣，有的却还生活在贫困线一下，连温饱问题都无法解决。
对于国家政策制定者来说，应该制定怎样的政策，才能满足全国人民的需要，怎样才能体现公平呢？一方面，虽然我们可以说，要因地制宜，不同的地方实行不同的政策，公平对待，但是，自主权的授予又是一个复杂的问题，还有就是经济发展层次越多，需要因地制宜的情况就越多，而国家应当制定的政策就越要具有概括性，而概括性越强，操作性就越差，具有的实际意义也就越小，这样下去，国家对地方的控制力就会逐渐减弱，很可能会导致叛乱或分裂现象的产生。另一方面，一个国家繁荣昌盛与否，衡量的是整个国家的综合国力，而不是某一地区的发达程度，政策目的就是为了促进经济与社会的更好发展，而不是加剧贫富差距，所以国家的政策就应该具有全面性，具有公平性，这就加大了政策制定的难度。
（二）人民需求多元化，政策制定者难以把握平衡度
一方面，是精神需求的多元化。随着社会的发展，人们在物质生活得到满足之后，就会产生丰富的精神文化需求和作为一国公民的权利意识，而不同的人产生不同的需求，于是，利益需求呈现多元化趋势，政府需要做的不再是应对单一的物质需求，而是多元化的精神需求，这就要求政府人员提高专业素质，以更好地满足不同人群的具体化，专门化的需求。
另一方面，利益需求多元化。近些年，我国社会阶层的分化趋势愈加明显，形成了越来越多的利益群体。每个利益群体都有着共同的利益，为了群体的利益，更为了个人的利益，他们不断向政府提出要求。但是人们的需求是无限的，而社会资源是有限的，如何把有限的社会资源公平地分配给所需要的人，这是对政府能力的考验。
（三）政府部门自利倾向明显，影响公共政策公平性。
某些公共政策的制定只是“挂羊头，卖狗肉”，表面看是为人民办事，其实人民并没有得到一丝的好处，人民只是某些政府部门谋取私利的挡箭牌。这就是部门自利化的重要表现。而这些所谓的公共政策，也只是为了实现部门内部的“公平”而已。
（四）经济政策远远多于社会政策，这是公共政策不公平的宏观表现。
公共政策既然是为了实现公共利益，就应当考虑到各个领域的需要，而我们当前的公共政策里，经济政策远远多于社会政策，对社会事务的关注不足，导致了社会的发展难以适应经济的快速发展形势，这对我们社会的平衡发展很不利，严重的有话，可能导致社会发展畸形，甚至瘫痪。前世界银行行长史蒂芬森的相关研究证明，未来中国面临的主要挑战来自社会领域事务的公平与正义。
（五）上层精英化、下层碎片化，导致公共政策倾向于精英而忽略弱势群体。
据于建嵘老师的研究表明，当今社会，知识精英、权力精英、财富精英相结合，社会上层实现了精英化，形成一种排斥体制。就是这种排斥体制，导致了社会上层的精英化和社会下层的碎片化。三种精英强强联合，霸占了社会上层，也霸占了各领域的话语权，他们形成一个几乎封闭的系统，排斥社会底层的人民。因此，公共政策当然倾向于精英，而忽略下层人民的利益需求。
二、我国公共政策公平性的改善途径
针对我国公共政策面临的诸多困境，我们需要做的就是尽量改善，提高公平性，寻找切实可行的措施与途径。
（一）加快经济的平衡发展，为公共政策公平性的实现减少阻礙。
当前我们的经济发展水平层次不一，沿海发达，西北贫穷，东北亟待振兴等等都是经济发展不平衡的表现，我们应当采取合理措施促进经济的平衡发展。例如：西北地区人才比较少，我们可以高薪聘请部分人员到西部工作，并且努力改善西部的投资环境和居住环境，吸引人才。
（二）提高资源的利用率，研究新能源，充分满足人民的需求。
由于客观资源有限，而人们的需求却是无限的，所以如何公平合理地进行资源分配常常是让政府苦恼的事情，我们就应当提高资源的利用率，比如：对某些可再利用的资源进行回收分类，既节约成本又保护环境，两全其美。而研发新能源虽然是一个艰巨的任务，但是为了人类的将来，这是必须的。这样的话，政策制定起来就会比原先要公平些，因为资源量增加了。
（三）增强监督权力，防止政府部门的自利化行为。
政府各部分能够为自己谋私利而不被惩罚，很大程度上是因为监督权力弱小，不独立。我国的监督体系看似完备，其实不然，监督者与被监督者的权力严重不平衡，导致了某些监督人员欲公正执法，但又没有能力和权力。监督人员的相关利益被被监督者掌握，被监督者既充当“运动员”，又充当“裁判员”。当然会有自利行为的产生。我们应当增强监督权力，至少应当与被监督者的权力相平衡，这样二者才能达到相互制约。公共政策才能体现老百姓的需求，实现公平。
尤其应当加强的是人大的监督职能。名义上，人大具有最高的监督权，但是这种权力缺乏可操作性，没有实权，往往被架空。
（四）转变政府职能，关注社会事务，实现政策宏观平衡。
计划经济时代，国家对经济实行全面干涉，现在我们是社会主义市场经济时代，应当是市场在资源配置中起基础作用，国家对经济进行宏观调控。当然，这方面我们也有了很大转变，但转变仍然不够到位。虽然对经济不会采取全面干预策略，但是，对经济的关注程度太大，制定的经济政策也比较多，而对社会事务的管理却很冷淡。因此政府需要转变自身职能，转移视线，将对经济管理的一部分成本节省下来，转为社会事务的管理所用，这样才能实现不同领域内的政策公平。
（五）关注弱势群体的利益表达，治疗“碎片化”，畅通信息渠道。
日前，弱势群体越来越受到媒体的关注，因为弱势群体的人数在增加，已经成为一个不容小觑的大群体，如果国家不予以关注，不能够让弱势群体顺利表达自己的意愿和利益需求，那么，将无法达到社会的稳定与和谐。“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越，因此正义否认了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能够绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。因此，政府不能忽视弱势群体的利益，应当为他们提供能够表达利益的畅通的渠道。
（作者单位：河北大学研究生学院09级行政管理专业）
注释：
戴维·伊斯顿．政治体系——政治学状况研究．商务印书馆，1993．
史美兰．构建和谐社会与建立公共财政体系．学习时报，2005年10月1日．
[美]约翰·罗尔斯．正义论．中国社会科学出版社，1988．
关键词 公共政策 公平性 精英 弱势群体
中图分类号：D034.5 文献标识码：A
一、我国公共政策公平性的现实困境
根据戴维·伊斯顿的观点，可以把公共政策界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”。因此，制定者的价值观念和选择将直接影响公共政策的价值取向。
公共政策的公平性，是一个抽象概念，不是几个人的力量就能够达到的，也不是任何时候都可以实现的。当然，这种公平是受到各种客观因素制约的相对公平。改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化，经济、政治、文化飞速发展，但与此同时，各种社会问题也随之而来，公共政策的公平性越来越难以实现。我们可以对公共政策面临的困境作如下分析：
（一）经济发展层次不一，实现政策公平的难度大。
自1949年中华人民共和国成立以来，我们就一直在探索如何才能走好社会主义道路，在没有参照国的前提下，我们只好自己摸索，直到1978年，我们实行了改革开放，社会发展才开始步入正轨，采取了“让一部分人先富起来，最终实现全民富裕”的策略，但是现在一部分人先富起来了，可先富带动后富，却是一个超出我们想象的艰难过程，我们遇到了前所未有的复杂的社会问题。全国上下，比较起来，从东部沿海到西部，富裕程度递减。同是中国人，有的可以享受现代科技带来的乐趣，有的却还生活在贫困线一下，连温饱问题都无法解决。
对于国家政策制定者来说，应该制定怎样的政策，才能满足全国人民的需要，怎样才能体现公平呢？一方面，虽然我们可以说，要因地制宜，不同的地方实行不同的政策，公平对待，但是，自主权的授予又是一个复杂的问题，还有就是经济发展层次越多，需要因地制宜的情况就越多，而国家应当制定的政策就越要具有概括性，而概括性越强，操作性就越差，具有的实际意义也就越小，这样下去，国家对地方的控制力就会逐渐减弱，很可能会导致叛乱或分裂现象的产生。另一方面，一个国家繁荣昌盛与否，衡量的是整个国家的综合国力，而不是某一地区的发达程度，政策目的就是为了促进经济与社会的更好发展，而不是加剧贫富差距，所以国家的政策就应该具有全面性，具有公平性，这就加大了政策制定的难度。
（二）人民需求多元化，政策制定者难以把握平衡度
一方面，是精神需求的多元化。随着社会的发展，人们在物质生活得到满足之后，就会产生丰富的精神文化需求和作为一国公民的权利意识，而不同的人产生不同的需求，于是，利益需求呈现多元化趋势，政府需要做的不再是应对单一的物质需求，而是多元化的精神需求，这就要求政府人员提高专业素质，以更好地满足不同人群的具体化，专门化的需求。
另一方面，利益需求多元化。近些年，我国社会阶层的分化趋势愈加明显，形成了越来越多的利益群体。每个利益群体都有着共同的利益，为了群体的利益，更为了个人的利益，他们不断向政府提出要求。但是人们的需求是无限的，而社会资源是有限的，如何把有限的社会资源公平地分配给所需要的人，这是对政府能力的考验。
（三）政府部门自利倾向明显，影响公共政策公平性。
某些公共政策的制定只是“挂羊头，卖狗肉”，表面看是为人民办事，其实人民并没有得到一丝的好处，人民只是某些政府部门谋取私利的挡箭牌。这就是部门自利化的重要表现。而这些所谓的公共政策，也只是为了实现部门内部的“公平”而已。
（四）经济政策远远多于社会政策，这是公共政策不公平的宏观表现。
公共政策既然是为了实现公共利益，就应当考虑到各个领域的需要，而我们当前的公共政策里，经济政策远远多于社会政策，对社会事务的关注不足，导致了社会的发展难以适应经济的快速发展形势，这对我们社会的平衡发展很不利，严重的有话，可能导致社会发展畸形，甚至瘫痪。前世界银行行长史蒂芬森的相关研究证明，未来中国面临的主要挑战来自社会领域事务的公平与正义。
（五）上层精英化、下层碎片化，导致公共政策倾向于精英而忽略弱势群体。
据于建嵘老师的研究表明，当今社会，知识精英、权力精英、财富精英相结合，社会上层实现了精英化，形成一种排斥体制。就是这种排斥体制，导致了社会上层的精英化和社会下层的碎片化。三种精英强强联合，霸占了社会上层，也霸占了各领域的话语权，他们形成一个几乎封闭的系统，排斥社会底层的人民。因此，公共政策当然倾向于精英，而忽略下层人民的利益需求。
二、我国公共政策公平性的改善途径
针对我国公共政策面临的诸多困境，我们需要做的就是尽量改善，提高公平性，寻找切实可行的措施与途径。
（一）加快经济的平衡发展，为公共政策公平性的实现减少阻礙。
当前我们的经济发展水平层次不一，沿海发达，西北贫穷，东北亟待振兴等等都是经济发展不平衡的表现，我们应当采取合理措施促进经济的平衡发展。例如：西北地区人才比较少，我们可以高薪聘请部分人员到西部工作，并且努力改善西部的投资环境和居住环境，吸引人才。
（二）提高资源的利用率，研究新能源，充分满足人民的需求。
由于客观资源有限，而人们的需求却是无限的，所以如何公平合理地进行资源分配常常是让政府苦恼的事情，我们就应当提高资源的利用率，比如：对某些可再利用的资源进行回收分类，既节约成本又保护环境，两全其美。而研发新能源虽然是一个艰巨的任务，但是为了人类的将来，这是必须的。这样的话，政策制定起来就会比原先要公平些，因为资源量增加了。
（三）增强监督权力，防止政府部门的自利化行为。
政府各部分能够为自己谋私利而不被惩罚，很大程度上是因为监督权力弱小，不独立。我国的监督体系看似完备，其实不然，监督者与被监督者的权力严重不平衡，导致了某些监督人员欲公正执法，但又没有能力和权力。监督人员的相关利益被被监督者掌握，被监督者既充当“运动员”，又充当“裁判员”。当然会有自利行为的产生。我们应当增强监督权力，至少应当与被监督者的权力相平衡，这样二者才能达到相互制约。公共政策才能体现老百姓的需求，实现公平。
尤其应当加强的是人大的监督职能。名义上，人大具有最高的监督权，但是这种权力缺乏可操作性，没有实权，往往被架空。
（四）转变政府职能，关注社会事务，实现政策宏观平衡。
计划经济时代，国家对经济实行全面干涉，现在我们是社会主义市场经济时代，应当是市场在资源配置中起基础作用，国家对经济进行宏观调控。当然，这方面我们也有了很大转变，但转变仍然不够到位。虽然对经济不会采取全面干预策略，但是，对经济的关注程度太大，制定的经济政策也比较多，而对社会事务的管理却很冷淡。因此政府需要转变自身职能，转移视线，将对经济管理的一部分成本节省下来，转为社会事务的管理所用，这样才能实现不同领域内的政策公平。
（五）关注弱势群体的利益表达，治疗“碎片化”，畅通信息渠道。
日前，弱势群体越来越受到媒体的关注，因为弱势群体的人数在增加，已经成为一个不容小觑的大群体，如果国家不予以关注，不能够让弱势群体顺利表达自己的意愿和利益需求，那么，将无法达到社会的稳定与和谐。“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越，因此正义否认了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能够绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。因此，政府不能忽视弱势群体的利益，应当为他们提供能够表达利益的畅通的渠道。
（作者单位：河北大学研究生学院09级行政管理专业）
注释：
戴维·伊斯顿．政治体系——政治学状况研究．商务印书馆，1993．
史美兰．构建和谐社会与建立公共财政体系．学习时报，2005年10月1日．
[美]约翰·罗尔斯．正义论．中国社会科学出版社，1988．