论文部分内容阅读
孟子道,“民为邦本,本固邦宁”,近几年,中央高度关注民生问题,党的十七大报告提出,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活社会保障是社会安定的重要保证,明确了社会保障是重大的政治经济制度,提高了政治共识。社保审计是社保体系的重要环节,是社保资金有效运用的制度保证,关系到人民群众的切身利益,党的惠民政策能否全面落实。在新形势下,社保审计面临许多新的挑战,社保审计如何对社保基金的监督审查,如何对基金预算进行严格审计等,社会保障审计要有新思路。
一、社保基金预算与社保审计的内在联系
(一)社保审计需要社保基金预算的支持。
社保基金纳入政府预算,有利于强化基金预算约束,确保了基金的来源渠道。如何确保预算基金专款专用,切实有效的堵住对社保基金挪用侵占的漏洞,除了政府应当对社保基金的监管加大力度,社保审计是非常重要的手段。当然审计工作不能凭空展开,必须依据一定的审计工作平台,这里所说的审计工作平台是指一种对资金可以进行制度性检查的体系,而社会保障预算就是社会保障资金审计的工作平台。虽然早在1995年预算制度改革后,《中华人民共和国预算法实施条例》就明确提出,“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。此外,在相关的社保基金管理规定中也提到了社保基金预算的相关方面,但我国在2006年后,才开始对下一年度的社会保障有一些预算支出。
目前,我国社会保障资金预算采用的是“政府一般预算中的社会保障项目预算+社会保险基金财政专户管理”预算管理模式,即对社会保障资金的管理,实行预算内管理和预算外管理两种形式,还没有真正形成一个完整的独立的社保预算体系。部分地方、部门在实际运作中,由于缺乏明确的文件和细则规定,执行标准及情况不尽一致,社保预算实际上处于一个缺位的境地,社会保障审计的工作平台还未完善,缺乏一定规范,这使得社会保障审计处于一种零散、无体系框架和时轻时重的状态中,只有抓住《意见》出台的机遇,加快建立和完善的社保基金预算体系,才能推动社保审计工作的顺利进行。
(二)社保基金预算的推进需社保审计作为保障。
社会保障的公共性质决定了与广大人民的利益息息相关,我国社保审计体制因其审计地位的独立性对其他经济监督部门再监督能力和社保监管体制中的协商作用体现了其第三方监督的本质,社保审计要保证社保基金的安全、完整、保值、增值,抓住社保基金中的主要矛盾,促进社保制度的完善,而社保基金预算的缺位就是当前社保基金问题的关键所在。
由于社保基金预算的缺位以及我国的社保制度、公共财政预算制度与其他国家相比有很大差距,造成了社保保障中若干责任和关系未理清,从而引发了一系列问题。
1.政府各部门间社会保障职责尚未理清。社保基金的管理目前是板块状分部管理,采用政府、企业、个人统筹的方式进行,征缴分隔在税收和社保两个部门,全国有17个省(区)和两个计划单列市由税务机关代征,其余省(区)是由社保部门征缴。这种制度也给社保基金管理造成一定的混乱,监管出现了一些漏洞。
2.中央和地方政府责任划分不清。我国社保基金绝大部份仍实行地市级统筹,掌控权实际处于地市级政权手中,这大大影响了社保基金的使用效率,违反了保险学的“大数法则”,降低了社保基金的抗风险能力,同时为社保基金的违规使用提供了制度上的便利,也造成了社会保险关系异地转移的困难。
3.社保资金使用效益低下。近年来,随着各项社会保险制度的建立和完善,中国的社会保险基金收支规模快速增长,据《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,全年5项社会保险基金收入合计1.3696万亿元,比上年增长2 884亿元,增长率为26.7%。基金支出合计9 925亿元,比上年增长2 037亿元,增长率为25.8%。巨额社保基金的安全和增值是中国未来经济发展中必须面对的一个问题,而目前审计署公布的全国五项基本保险基金年平均收效率不到2%。
到2020年,我国的社会保障发展目标是:建立覆盖城乡的社保保障体系,其总方针是坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”,要实现上述目标只有加强社保审计,从宏观上和制度上揭露问题,积极完善社保审计体制,通过社保审计推动全面完整的社会保障预算体系的建立和完善,从而将社会保险基金的筹集和使用纳入政府预算管理,以强化基金管理的计划性和约束力,从制度层面更好地解决问题。
二、社保预算审计实施的对策和建议
(一)准确定位社保审计目标。
社保资金审计是社保体系一个重要组成部分,是不可缺少的,但社会保障审计一定程度上还游离于社会保障管理体系之外,其社保审计目标还未明晰,如何从预算角度确定社保审计目标?社保审计目标应当对社保审计工作具有宏观指导性、整体覆盖性,操作的可行性。社保预算的建立对社保审计来说,既是目标也是基础。只有依托社保预算,审计人员更好地开展审计工作,同时通过社保预算也可引导和规范社保审计工作。社保预算和一般财政预算有很大区别,社保资金要求专款专用,它的使用具有递延性、滞后性,对这部分资金不仅要使其保值,而且还要使其增值。从这一角度出发,社保审计必须在思维观念和工作方法等方面加快转型,从重点关注资金安全、查错纠弊向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变,以效能审计为总揽,从宏观上把握问题将检讨社保制度的缺陷、评价现行社保政策运行效果和基金运营绩效当作重要内容,促进社会保障审计工作走向成熟、规范。从另一个角度说,社保预算建立完善的过程,就是促使社保资金规范化和科学化的过程,这也是社保审计的目标。
(二)将社保审计计划和社保预算相结合。
根据《意见》要求,目前只有五项社保基金纳入了预算,有一半以上的社会保障资金尚未在预算范围内,然而随着社保外部环境的变化,新农村、和谐社会建设的不断推进,社保覆盖的范围越来越广,内容更加丰富。农村的社会保障制度建设加速,农村社会养老、农村合作医疗、农村低保等制度的新建和重建;社会福利的大社保体系不断健全,各种贫弱群体的社保援助制度不断丰富,要求社保审计不仅要继续关注以养老、医疗、失业等为主的社会保险工作,而且要更加关注最低社会保障、就业援助、医疗救助、住房保障和伤残军人、社会残疾人、孤残儿童等特殊群体的救助和福利问题。因此,社保审计工作必须有计划、有步骤的开展,其计划的制定应与社保预算相结合,从微观入手、宏观着眼,实现对社保资金预算的编制、审批、执行、决算全过程审计,在本级财政预算执行审计时,既要从总体上了解和掌握各项社会保障资金的收支情况,又应掌握本级预算执行中对社保资金的投入力度、增减变化情况、占财政总支出的比例及资金的支撑能力、存在的问题和对策,提高基金透明度和使用效率,为推动建立完整社保预算提供详实的基础资料,促进社会保障资金全面纳入预算。
(三)创新优化审计方式,提高审计覆盖面。
一是横向联合,创新优化审计项目组合。横向联合就是积极探索社会保障基金审计与财政预算执行审计、领导干部经济责任审计、企业审计、行政事业审计捆绑开展,将社保基金审计作为公用财政预算执行审计的重要内容,把社保基金等民生政策执行的审计纳入领导干部履行经济责任情况评价和审计范畴,充分利用现有审计力量,形成社会保障基金审计合力。
二是点面结合,保证覆盖面,突出审计重点。在审计中,注重全面审查预算执行、财务收支的真实性、完整性的同时,强化对重点单位、重点资金、重点预算项目的审计,查明重点预算项目预算的编制及执行等方面存在的突出问题,实现由面到点紧密结合,互为补充,才有利于提高审计效率,防范审计风险,保证审计质量。同时,也应把审计、审计调查和科研有效地结合起来,放宽工作视野,分析问题的性质,采取措施不同方法解决社保预算审计中发现的问题。
三是上下联动,提高审计效果。为提高社保预算执行审计的效果,审计人员将审上与审下有机结合、上下联动,分别向一、二级单位项目预算编制和执行结果的两头延伸,通过审查项目支出的实际情况,发现预算执行中存在的突出问题,对现行社会保障制度体系的制度缺陷和管理漏洞,提出意见和建议。另外,由于社保制度管理层次多、涉及面广、情况复杂,审计机关应整合各级审计机关的资源,开展有选择性、行业性、专题性的审计和审计调查。可采用“同级审”和“上审下”相结合的方法,充分发挥审计监督的整体效能。
四是工作重心应根据社保预算的规范相应调整。随着社保制度的外延和内涵的不断丰富,社保预算的也将不断规范。由于社保统筹层次的不断提高,资金管理将逐步和上集中,社保预算审计的重心将上移,而另一方面新农村建设步伐的加快,农村合作医疗等社保项目逐步推进,农村社保体系的建立,财政资金将向农村增大投入,社保预算审计的工作重心也应随之下沉,更有利于加强对社保预算收支的资金审计,提供有价值的审计成果。
五是预算执行审计与绩效审计相结合。在开展社保预算执行审计时,始终贯穿绩效审计的理念,坚持以预算为基础,以预算支出的结果为导向,对预算支出的规模与结构、投入与产出、过程与结果、预算与实效、配置与使用、决策与管理等进行全面、客观地系统分析,不仅仅审计预算执行情况和资金使用效益,还注重从机制、体制上找原因,提出有针对性的建议,使其进一步规范各项社会保障资金的预算管理和监督。
综上所述,只有加强社保预算才能将政府责任量化、促进制度的改进,《意见》的出台是我国社保预算制度规范化的一个重要转折,也对社保审计提出了新的要求。社保审计应积极转变审计思路,从源头上进行监督,突出重点、寻找对策、抓住关键,增强预算审计监督的针对性,进一步增强审计监督的时效性,强化基金的安全性,推动和促进预算的科学化和规范化管理,保证社保基金安全有效运营,充分发挥社会保障基金应有的作用。(作者单位:重庆市审计局)
一、社保基金预算与社保审计的内在联系
(一)社保审计需要社保基金预算的支持。
社保基金纳入政府预算,有利于强化基金预算约束,确保了基金的来源渠道。如何确保预算基金专款专用,切实有效的堵住对社保基金挪用侵占的漏洞,除了政府应当对社保基金的监管加大力度,社保审计是非常重要的手段。当然审计工作不能凭空展开,必须依据一定的审计工作平台,这里所说的审计工作平台是指一种对资金可以进行制度性检查的体系,而社会保障预算就是社会保障资金审计的工作平台。虽然早在1995年预算制度改革后,《中华人民共和国预算法实施条例》就明确提出,“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。此外,在相关的社保基金管理规定中也提到了社保基金预算的相关方面,但我国在2006年后,才开始对下一年度的社会保障有一些预算支出。
目前,我国社会保障资金预算采用的是“政府一般预算中的社会保障项目预算+社会保险基金财政专户管理”预算管理模式,即对社会保障资金的管理,实行预算内管理和预算外管理两种形式,还没有真正形成一个完整的独立的社保预算体系。部分地方、部门在实际运作中,由于缺乏明确的文件和细则规定,执行标准及情况不尽一致,社保预算实际上处于一个缺位的境地,社会保障审计的工作平台还未完善,缺乏一定规范,这使得社会保障审计处于一种零散、无体系框架和时轻时重的状态中,只有抓住《意见》出台的机遇,加快建立和完善的社保基金预算体系,才能推动社保审计工作的顺利进行。
(二)社保基金预算的推进需社保审计作为保障。
社会保障的公共性质决定了与广大人民的利益息息相关,我国社保审计体制因其审计地位的独立性对其他经济监督部门再监督能力和社保监管体制中的协商作用体现了其第三方监督的本质,社保审计要保证社保基金的安全、完整、保值、增值,抓住社保基金中的主要矛盾,促进社保制度的完善,而社保基金预算的缺位就是当前社保基金问题的关键所在。
由于社保基金预算的缺位以及我国的社保制度、公共财政预算制度与其他国家相比有很大差距,造成了社保保障中若干责任和关系未理清,从而引发了一系列问题。
1.政府各部门间社会保障职责尚未理清。社保基金的管理目前是板块状分部管理,采用政府、企业、个人统筹的方式进行,征缴分隔在税收和社保两个部门,全国有17个省(区)和两个计划单列市由税务机关代征,其余省(区)是由社保部门征缴。这种制度也给社保基金管理造成一定的混乱,监管出现了一些漏洞。
2.中央和地方政府责任划分不清。我国社保基金绝大部份仍实行地市级统筹,掌控权实际处于地市级政权手中,这大大影响了社保基金的使用效率,违反了保险学的“大数法则”,降低了社保基金的抗风险能力,同时为社保基金的违规使用提供了制度上的便利,也造成了社会保险关系异地转移的困难。
3.社保资金使用效益低下。近年来,随着各项社会保险制度的建立和完善,中国的社会保险基金收支规模快速增长,据《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,全年5项社会保险基金收入合计1.3696万亿元,比上年增长2 884亿元,增长率为26.7%。基金支出合计9 925亿元,比上年增长2 037亿元,增长率为25.8%。巨额社保基金的安全和增值是中国未来经济发展中必须面对的一个问题,而目前审计署公布的全国五项基本保险基金年平均收效率不到2%。
到2020年,我国的社会保障发展目标是:建立覆盖城乡的社保保障体系,其总方针是坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”,要实现上述目标只有加强社保审计,从宏观上和制度上揭露问题,积极完善社保审计体制,通过社保审计推动全面完整的社会保障预算体系的建立和完善,从而将社会保险基金的筹集和使用纳入政府预算管理,以强化基金管理的计划性和约束力,从制度层面更好地解决问题。
二、社保预算审计实施的对策和建议
(一)准确定位社保审计目标。
社保资金审计是社保体系一个重要组成部分,是不可缺少的,但社会保障审计一定程度上还游离于社会保障管理体系之外,其社保审计目标还未明晰,如何从预算角度确定社保审计目标?社保审计目标应当对社保审计工作具有宏观指导性、整体覆盖性,操作的可行性。社保预算的建立对社保审计来说,既是目标也是基础。只有依托社保预算,审计人员更好地开展审计工作,同时通过社保预算也可引导和规范社保审计工作。社保预算和一般财政预算有很大区别,社保资金要求专款专用,它的使用具有递延性、滞后性,对这部分资金不仅要使其保值,而且还要使其增值。从这一角度出发,社保审计必须在思维观念和工作方法等方面加快转型,从重点关注资金安全、查错纠弊向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变,以效能审计为总揽,从宏观上把握问题将检讨社保制度的缺陷、评价现行社保政策运行效果和基金运营绩效当作重要内容,促进社会保障审计工作走向成熟、规范。从另一个角度说,社保预算建立完善的过程,就是促使社保资金规范化和科学化的过程,这也是社保审计的目标。
(二)将社保审计计划和社保预算相结合。
根据《意见》要求,目前只有五项社保基金纳入了预算,有一半以上的社会保障资金尚未在预算范围内,然而随着社保外部环境的变化,新农村、和谐社会建设的不断推进,社保覆盖的范围越来越广,内容更加丰富。农村的社会保障制度建设加速,农村社会养老、农村合作医疗、农村低保等制度的新建和重建;社会福利的大社保体系不断健全,各种贫弱群体的社保援助制度不断丰富,要求社保审计不仅要继续关注以养老、医疗、失业等为主的社会保险工作,而且要更加关注最低社会保障、就业援助、医疗救助、住房保障和伤残军人、社会残疾人、孤残儿童等特殊群体的救助和福利问题。因此,社保审计工作必须有计划、有步骤的开展,其计划的制定应与社保预算相结合,从微观入手、宏观着眼,实现对社保资金预算的编制、审批、执行、决算全过程审计,在本级财政预算执行审计时,既要从总体上了解和掌握各项社会保障资金的收支情况,又应掌握本级预算执行中对社保资金的投入力度、增减变化情况、占财政总支出的比例及资金的支撑能力、存在的问题和对策,提高基金透明度和使用效率,为推动建立完整社保预算提供详实的基础资料,促进社会保障资金全面纳入预算。
(三)创新优化审计方式,提高审计覆盖面。
一是横向联合,创新优化审计项目组合。横向联合就是积极探索社会保障基金审计与财政预算执行审计、领导干部经济责任审计、企业审计、行政事业审计捆绑开展,将社保基金审计作为公用财政预算执行审计的重要内容,把社保基金等民生政策执行的审计纳入领导干部履行经济责任情况评价和审计范畴,充分利用现有审计力量,形成社会保障基金审计合力。
二是点面结合,保证覆盖面,突出审计重点。在审计中,注重全面审查预算执行、财务收支的真实性、完整性的同时,强化对重点单位、重点资金、重点预算项目的审计,查明重点预算项目预算的编制及执行等方面存在的突出问题,实现由面到点紧密结合,互为补充,才有利于提高审计效率,防范审计风险,保证审计质量。同时,也应把审计、审计调查和科研有效地结合起来,放宽工作视野,分析问题的性质,采取措施不同方法解决社保预算审计中发现的问题。
三是上下联动,提高审计效果。为提高社保预算执行审计的效果,审计人员将审上与审下有机结合、上下联动,分别向一、二级单位项目预算编制和执行结果的两头延伸,通过审查项目支出的实际情况,发现预算执行中存在的突出问题,对现行社会保障制度体系的制度缺陷和管理漏洞,提出意见和建议。另外,由于社保制度管理层次多、涉及面广、情况复杂,审计机关应整合各级审计机关的资源,开展有选择性、行业性、专题性的审计和审计调查。可采用“同级审”和“上审下”相结合的方法,充分发挥审计监督的整体效能。
四是工作重心应根据社保预算的规范相应调整。随着社保制度的外延和内涵的不断丰富,社保预算的也将不断规范。由于社保统筹层次的不断提高,资金管理将逐步和上集中,社保预算审计的重心将上移,而另一方面新农村建设步伐的加快,农村合作医疗等社保项目逐步推进,农村社保体系的建立,财政资金将向农村增大投入,社保预算审计的工作重心也应随之下沉,更有利于加强对社保预算收支的资金审计,提供有价值的审计成果。
五是预算执行审计与绩效审计相结合。在开展社保预算执行审计时,始终贯穿绩效审计的理念,坚持以预算为基础,以预算支出的结果为导向,对预算支出的规模与结构、投入与产出、过程与结果、预算与实效、配置与使用、决策与管理等进行全面、客观地系统分析,不仅仅审计预算执行情况和资金使用效益,还注重从机制、体制上找原因,提出有针对性的建议,使其进一步规范各项社会保障资金的预算管理和监督。
综上所述,只有加强社保预算才能将政府责任量化、促进制度的改进,《意见》的出台是我国社保预算制度规范化的一个重要转折,也对社保审计提出了新的要求。社保审计应积极转变审计思路,从源头上进行监督,突出重点、寻找对策、抓住关键,增强预算审计监督的针对性,进一步增强审计监督的时效性,强化基金的安全性,推动和促进预算的科学化和规范化管理,保证社保基金安全有效运营,充分发挥社会保障基金应有的作用。(作者单位:重庆市审计局)