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民办学校分类管理是党中央、国务院确定的重大改革方向，是贯彻落实《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）修法精神的重要举措，是深化教育领域综合改革的重要内容。各级政府应该对民办高校分类管理的一些关键问题从法律制定上、制度设计上和实施过程中认真揪疑并加以解决，以真正推进分类管理政策落地。
一、民办高校分类管理在法律层面上需要解决的问题
我国《中华人民共和国教育法》规定，教育具有公益性。但从民办高校办学实际出发，允许合理回报在一定程度上有利于社会力量投资办学。因此在立法上应该进一步区分不同类型民办高校的法人属性，从而赋予其相应的法人身份，进行差异化管理，也就是把原来的非营利性民办高校分为营利性民办高校和非营利性民办高校两类，进行分类管理。由于法人的必要前提为财产，所以民办高校分类管理实质上是要解决好法人属性和产权制度问题。
1.关于民办高校的法人属性认定问题
一直以来，我国民办高校实行的是双重管理，教育部门作为审批机关与业务管理机关，审核民办高校的办学能力，为其颁发办学许可证。其他政府部门（如民政和编办）是法人登记机关，为获批民办高校进行法人登记，赋予其法人身份和相应的法律地位。由于分类登记的是法人资格，所以分类管理首要面临的是法人属性问题。在业务活动性质上，民办高校与其他教育机构一样，从事的是公共性教育事业，进行专业人才的培养。如果从职能性质来看，民办高校应该具有“法律所授权的行政主体之公法地位”，具有同公办高校同等的法律地位，都属于事业单位法人。然而，相关法律并没有把民办高校的法人类属界定为事业单位法人，《社会团体登记条例》也未将民办高校纳入管理范围，结果管理部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》将其界定为民办非企业法人，这种强制性的法律认定是行政偏见或政策歧视的结果，已经成为民办高校发展的根本性障碍。要解决民办高校发展的根本问题，就应该明晰营利性和非营利性民办高校的法人属性，纠正歧视性的政策和做法，或通过法律政策明确认定民办高校的法律身份或地位。
2.关于民办高校的产权制度构建问题
我国法律确定了高等学校的法人资格及其民事主体地位，这标志着大学法人产权制度的确立，大学组织作为法人享有学校法人财产所有权。大多数民办高校举办者为了保护自己的产权权益，利用组建董事会的法定权力，通过控制董事会进而控制学校，民办高校最终形成了举办者控制性的特征。在举办者控制下，许多民办高校权责不清、权力运行不规范，出现了举办者侵吞学校资产、家族成员间矛盾突出、举办者与办学者权力冲突等问题。还有一些举办者自始至终都没有把财产过户到学校名下，或把全部办学收入纳入学校资金账户，结果是民办学校法人财产权无法有效落实。表面上看，因投资办学而形成的控制性影响力是民办高校不规范办学等诸多问题的根源，但投资办学并不必然形成控制性影响力，形成这种影响力的是举办者对财产权利的追逐，根源是“不完全的”产权制度。基于投资办学的现状，民办高校产权制度实质上解决的是投资者的产权权益问题。对各种资产进行合理界定，有利于解决举办者的后顾之忧，也有利于政府对民办高校的科学管理。
二、民办高校分类管理在制度层面上需要解决的问题
分类管理是政府主导的制度设计，也是民办高等教育未来发展的必然趋势。民办高校分类管理的可行性在于其效用性，即能够促进民办高等教育事业的健康发展。分类管理政策能否落地，营利性与非营利性民办高校共同发展的趋势何以可能，主要应该使制度模式与民办教育的发展现状相适应，以促进民办高等教育事业健康发展为根本目的和战略取向，扩大不同类型民办高校发展的制度空间，形成差异化的政策，分类支持民办高校持续发展。
1.有利于促进民办高等教育的健康发展
保证营利性与非营利性民办高校共同发展，形成民办高校类型结构的整体平衡，促进整个民办高等教育事业的健康发展是分类管理政策的预期。实施分类管理之后，民办高校发展的制度架构将产生变化，但民办教育投资主体多元化的格局没有改变，社会力量投资办学的根本特征更没有变化。承认营利性私立学校的存在，促进私立高校多元发展是西方国家分类管理的前提。我国民办高校分类管理允许一部分学校注册为营利性法人，允许举办者在保证学校发展的前提下从办学结余中获取利益。在社会力量投资办学体制下，没有经济手段的刺激，既不利于吸引社会闲置资金，也可能对现有举办者扩大投入的积极性产生抑制性作用。高等教育办学质量提升的过程也是不断加大投入的过程，对民办高等教育而言，民办高校办学质量提升的过程，不但是举办者加大投入的过程，更是举办者通过科学合理的方式有效降低办学成本、扩大办学效益的过程。因而，营利性与非营利性民办高校的根本區别不是要不要办学效益，而是办学效益归谁。所以，民办高校分类管理应该以法人责任为核心，构建营利性与非营利性民办高校共同发展的制度，促进整个民办高等教育事业的健康发展。
2.有利于扩大不同类型民办高校的发展空间
分类管理政策出台的过程也是营利性民办高校合法化的过程，新法以是否取得收益和结余为标准，把营利性学校和非营利性学校界定为两个闭环，闭环间形成了明确的界限。通过明晰分类标准，两类学校形成了各自的准入范围，举办者可以自主选择法人类型和办学方式，这解决了分类管理的关键问题。民办高校分类管理政策给予了举办者自主选择营利性学校和非营利性学校的权利，同时又将他们置于两难的境地，让其不敢选择。按照政策规定，非营利性民办高校可以登记为“民办非企业单位”或“事业单位”。但即使法律允许民办高校登记为事业单位，学校也不属于编制部门所属的法人类别范围，结果是无法享受到事业单位的优惠。扩大不同类型民办高校的制度空间，一是解决非营利性民办高校与公办高校同等地位的问题，进一步发挥社会力量办学的自主性，吸引社会力量办学；二是解决营利性民办高校组织形式与法人类型严重冲突的问题，特别是能否在审批名称、法人登记名称等名称一致性的问题上做出制度创新，让举办者敢于选择营利性办学。 3.有利于支持不同类型民办高校的可持续发展
分类管理后，政府会给所有民办高校以支持，但政府支持并不是同样的、均衡性的，打破平均主义、让不同法人类型的举办者获得实惠，扶持不同类型民办高校的发展，是制度公平、正义的要求。所以，政府应该明确差别化的配套政策，使营利性与非营利性民办高校享受不同的政策激励，给予举办者明确的预期，从而推动分类管理政策落地。分类管理后，新的政策体系一方面应该利用市场机制，引导社会力量投资，增加教育供给；另一方面要形成非营利性与营利性民办高校在财政、税收优惠、用地、收费等方面享受差别化扶持政策。差异化扶持不是政策歧视，而是发展民办高等教育事业的两种机制，它可以形成不同的心理预期，充分激发制度的活力，使民办高校发展的格局与分类管理的政策目标一致。
三、民办高校分类管理在实施层面上需要解决的问题
尽管从中央到地方各级政府和教育主管部门都出台了一系列有关民办高校分类管理的政策和制度，但在推行过程中，有关出资者的财产权、新旧规定的衔接以及转投和退出机制的设立等问题，关系到民办学校出资方是否能够顺利进入或者退出，影响民办学校出资方的决策，影响社会资本的积极性，从而导致民办高校在有关问题上顾虑重重。因此，要顺利推进民办高校分类管理，必须做好以下几个方面的工作。
1.细化“营利”与“非营利”类型
对于民办高校的属性，我们不应简单地分为“营利”与“非营利”，而应根据出资形式进一步细分。在此基础上制定相应的财产权制度，本质上是将原分类体系下的非营利民办学校再具体细分为捐资型和非捐资型，从而更合理地制定产权归属的规定。推行分类管理应做到精准立法，有放有收，从而能够既利于民办教育发展，又防止过度营利性教育机构泛滥。他提出了“有限营利”的理念：民办学校的教学部分，其宗旨是服务发展国家教育事业，所收取的费用只能用于日常教学支出，不具有营利性是理所当然的，而其后勤服务部分特别是民办学校的后勤服务完全是社会化经营性质，就理所当然的可以营利。实行教学与后勤服务两部分的合理切割，教学部分不以营利为目的，后勤服务部分可以经营化管理。
2.平稳推进新旧制度的过渡与转化
为了民办学校分类管理改革平稳进行，作为历史与现实差异的补偿方案，《民促法》修正案草案二审稿曾经对合理补偿和过渡期进行了设计，虽然存在较多需要解决的问题，但是这种设计体现了尊重历史和国情、尊重民办学校举办者对教育贡献的初衷。但是，《民促法》的修改内容取消了过渡期的相关设计，民办学校举办者得到合理补偿的正当权利被强行剥夺，缺乏合法性与合理性。建议将过渡期的政策重新确立，并进一步明确和细化。另外，还应补充明确的转化机制——从过去模糊框架下的民办学校向明确的营利或非营利民办学校的转化机制。建议让有意向改制营利的民办非企业单位法人学校举办者先注册成为企业法人学校，由原学校与新成立的企业法人学校签署协议，整体承接学生、教职员工以及相关的办学责任和义务，之后原學校进行资产清算，并申请注销。
3.建立民办高校的转投机制
允许营利性和非营利性民办学校相互转设，是促进民办学校根据自身发展状况灵活吸引资金、扩大发展路径的有效途径，但在目前的相关法律政策中并未提及。建议允许营利性民办学校和非营利性民办学校之间相互转设，避免民办学校对自己的身份“一选定终身”，并对转设的准入标准、转设流程、转设后的人员身份变动等都进行详细的规定，这将是各地推进民办高校分类管理过程中应当弥补的空白。
参考文献：
[1]徐绪卿.关于民办高校分类管理的思考[J].教育发展研究，2011（12）.
[2]忻福良，陈 洁.对民办学校实行分类管理的调研与思考[J].教育发展研究，2009（18）.
一、民办高校分类管理在法律层面上需要解决的问题
我国《中华人民共和国教育法》规定，教育具有公益性。但从民办高校办学实际出发，允许合理回报在一定程度上有利于社会力量投资办学。因此在立法上应该进一步区分不同类型民办高校的法人属性，从而赋予其相应的法人身份，进行差异化管理，也就是把原来的非营利性民办高校分为营利性民办高校和非营利性民办高校两类，进行分类管理。由于法人的必要前提为财产，所以民办高校分类管理实质上是要解决好法人属性和产权制度问题。
1.关于民办高校的法人属性认定问题
一直以来，我国民办高校实行的是双重管理，教育部门作为审批机关与业务管理机关，审核民办高校的办学能力，为其颁发办学许可证。其他政府部门（如民政和编办）是法人登记机关，为获批民办高校进行法人登记，赋予其法人身份和相应的法律地位。由于分类登记的是法人资格，所以分类管理首要面临的是法人属性问题。在业务活动性质上，民办高校与其他教育机构一样，从事的是公共性教育事业，进行专业人才的培养。如果从职能性质来看，民办高校应该具有“法律所授权的行政主体之公法地位”，具有同公办高校同等的法律地位，都属于事业单位法人。然而，相关法律并没有把民办高校的法人类属界定为事业单位法人，《社会团体登记条例》也未将民办高校纳入管理范围，结果管理部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》将其界定为民办非企业法人，这种强制性的法律认定是行政偏见或政策歧视的结果，已经成为民办高校发展的根本性障碍。要解决民办高校发展的根本问题，就应该明晰营利性和非营利性民办高校的法人属性，纠正歧视性的政策和做法，或通过法律政策明确认定民办高校的法律身份或地位。
2.关于民办高校的产权制度构建问题
我国法律确定了高等学校的法人资格及其民事主体地位，这标志着大学法人产权制度的确立，大学组织作为法人享有学校法人财产所有权。大多数民办高校举办者为了保护自己的产权权益，利用组建董事会的法定权力，通过控制董事会进而控制学校，民办高校最终形成了举办者控制性的特征。在举办者控制下，许多民办高校权责不清、权力运行不规范，出现了举办者侵吞学校资产、家族成员间矛盾突出、举办者与办学者权力冲突等问题。还有一些举办者自始至终都没有把财产过户到学校名下，或把全部办学收入纳入学校资金账户，结果是民办学校法人财产权无法有效落实。表面上看，因投资办学而形成的控制性影响力是民办高校不规范办学等诸多问题的根源，但投资办学并不必然形成控制性影响力，形成这种影响力的是举办者对财产权利的追逐，根源是“不完全的”产权制度。基于投资办学的现状，民办高校产权制度实质上解决的是投资者的产权权益问题。对各种资产进行合理界定，有利于解决举办者的后顾之忧，也有利于政府对民办高校的科学管理。
二、民办高校分类管理在制度层面上需要解决的问题
分类管理是政府主导的制度设计，也是民办高等教育未来发展的必然趋势。民办高校分类管理的可行性在于其效用性，即能够促进民办高等教育事业的健康发展。分类管理政策能否落地，营利性与非营利性民办高校共同发展的趋势何以可能，主要应该使制度模式与民办教育的发展现状相适应，以促进民办高等教育事业健康发展为根本目的和战略取向，扩大不同类型民办高校发展的制度空间，形成差异化的政策，分类支持民办高校持续发展。
1.有利于促进民办高等教育的健康发展
保证营利性与非营利性民办高校共同发展，形成民办高校类型结构的整体平衡，促进整个民办高等教育事业的健康发展是分类管理政策的预期。实施分类管理之后，民办高校发展的制度架构将产生变化，但民办教育投资主体多元化的格局没有改变，社会力量投资办学的根本特征更没有变化。承认营利性私立学校的存在，促进私立高校多元发展是西方国家分类管理的前提。我国民办高校分类管理允许一部分学校注册为营利性法人，允许举办者在保证学校发展的前提下从办学结余中获取利益。在社会力量投资办学体制下，没有经济手段的刺激，既不利于吸引社会闲置资金，也可能对现有举办者扩大投入的积极性产生抑制性作用。高等教育办学质量提升的过程也是不断加大投入的过程，对民办高等教育而言，民办高校办学质量提升的过程，不但是举办者加大投入的过程，更是举办者通过科学合理的方式有效降低办学成本、扩大办学效益的过程。因而，营利性与非营利性民办高校的根本區别不是要不要办学效益，而是办学效益归谁。所以，民办高校分类管理应该以法人责任为核心，构建营利性与非营利性民办高校共同发展的制度，促进整个民办高等教育事业的健康发展。
2.有利于扩大不同类型民办高校的发展空间
分类管理政策出台的过程也是营利性民办高校合法化的过程，新法以是否取得收益和结余为标准，把营利性学校和非营利性学校界定为两个闭环，闭环间形成了明确的界限。通过明晰分类标准，两类学校形成了各自的准入范围，举办者可以自主选择法人类型和办学方式，这解决了分类管理的关键问题。民办高校分类管理政策给予了举办者自主选择营利性学校和非营利性学校的权利，同时又将他们置于两难的境地，让其不敢选择。按照政策规定，非营利性民办高校可以登记为“民办非企业单位”或“事业单位”。但即使法律允许民办高校登记为事业单位，学校也不属于编制部门所属的法人类别范围，结果是无法享受到事业单位的优惠。扩大不同类型民办高校的制度空间，一是解决非营利性民办高校与公办高校同等地位的问题，进一步发挥社会力量办学的自主性，吸引社会力量办学；二是解决营利性民办高校组织形式与法人类型严重冲突的问题，特别是能否在审批名称、法人登记名称等名称一致性的问题上做出制度创新，让举办者敢于选择营利性办学。 3.有利于支持不同类型民办高校的可持续发展
分类管理后，政府会给所有民办高校以支持，但政府支持并不是同样的、均衡性的，打破平均主义、让不同法人类型的举办者获得实惠，扶持不同类型民办高校的发展，是制度公平、正义的要求。所以，政府应该明确差别化的配套政策，使营利性与非营利性民办高校享受不同的政策激励，给予举办者明确的预期，从而推动分类管理政策落地。分类管理后，新的政策体系一方面应该利用市场机制，引导社会力量投资，增加教育供给；另一方面要形成非营利性与营利性民办高校在财政、税收优惠、用地、收费等方面享受差别化扶持政策。差异化扶持不是政策歧视，而是发展民办高等教育事业的两种机制，它可以形成不同的心理预期，充分激发制度的活力，使民办高校发展的格局与分类管理的政策目标一致。
三、民办高校分类管理在实施层面上需要解决的问题
尽管从中央到地方各级政府和教育主管部门都出台了一系列有关民办高校分类管理的政策和制度，但在推行过程中，有关出资者的财产权、新旧规定的衔接以及转投和退出机制的设立等问题，关系到民办学校出资方是否能够顺利进入或者退出，影响民办学校出资方的决策，影响社会资本的积极性，从而导致民办高校在有关问题上顾虑重重。因此，要顺利推进民办高校分类管理，必须做好以下几个方面的工作。
1.细化“营利”与“非营利”类型
对于民办高校的属性，我们不应简单地分为“营利”与“非营利”，而应根据出资形式进一步细分。在此基础上制定相应的财产权制度，本质上是将原分类体系下的非营利民办学校再具体细分为捐资型和非捐资型，从而更合理地制定产权归属的规定。推行分类管理应做到精准立法，有放有收，从而能够既利于民办教育发展，又防止过度营利性教育机构泛滥。他提出了“有限营利”的理念：民办学校的教学部分，其宗旨是服务发展国家教育事业，所收取的费用只能用于日常教学支出，不具有营利性是理所当然的，而其后勤服务部分特别是民办学校的后勤服务完全是社会化经营性质，就理所当然的可以营利。实行教学与后勤服务两部分的合理切割，教学部分不以营利为目的，后勤服务部分可以经营化管理。
2.平稳推进新旧制度的过渡与转化
为了民办学校分类管理改革平稳进行，作为历史与现实差异的补偿方案，《民促法》修正案草案二审稿曾经对合理补偿和过渡期进行了设计，虽然存在较多需要解决的问题，但是这种设计体现了尊重历史和国情、尊重民办学校举办者对教育贡献的初衷。但是，《民促法》的修改内容取消了过渡期的相关设计，民办学校举办者得到合理补偿的正当权利被强行剥夺，缺乏合法性与合理性。建议将过渡期的政策重新确立，并进一步明确和细化。另外，还应补充明确的转化机制——从过去模糊框架下的民办学校向明确的营利或非营利民办学校的转化机制。建议让有意向改制营利的民办非企业单位法人学校举办者先注册成为企业法人学校，由原学校与新成立的企业法人学校签署协议，整体承接学生、教职员工以及相关的办学责任和义务，之后原學校进行资产清算，并申请注销。
3.建立民办高校的转投机制
允许营利性和非营利性民办学校相互转设，是促进民办学校根据自身发展状况灵活吸引资金、扩大发展路径的有效途径，但在目前的相关法律政策中并未提及。建议允许营利性民办学校和非营利性民办学校之间相互转设，避免民办学校对自己的身份“一选定终身”，并对转设的准入标准、转设流程、转设后的人员身份变动等都进行详细的规定，这将是各地推进民办高校分类管理过程中应当弥补的空白。
参考文献：
[1]徐绪卿.关于民办高校分类管理的思考[J].教育发展研究，2011（12）.
[2]忻福良，陈 洁.对民办学校实行分类管理的调研与思考[J].教育发展研究，2009（18）.