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农村土地流转在我国东部平原地区开展得比较成功,出现了诸如“南海模式”、“昆山模式”、“嘉兴模式”等一批成功的范例,这些地区引入企业参与土地流转,对农村土地利用率的提高、农村剩余劳动力的转移、农村产业结构的升级及科技兴农战略的实施都起到重要的作用。但是,在农业地位同样十分重要的中部丘陵地区,土地流转却始终无法大规模开展。个中原因何在?笔者于2009年7月前往江西省赣州市进行实地调研。
中部土地流转困境成因
目前已有的研究发现,经济环境、地形条件、政策引导效果等因素在土地流转中发挥着重要作用。
从现有文献分析来看,东部沿海经济发达地区的土地流转实施效果明显优于内陆地区。此次我们调研的江西省赣州市位于我国中部山地丘陵地区,是中部地区的劳动力输出大省。赣州地区特殊的山地丘陵地形和特殊的产业结构使得土地流转在该地区具有异于东部地区的特色。为了更确切地了解是哪些因素在赣州地区土地流转实施过程中影响了该地区土地流转的开展,我们将从目前土地流转比较成功的模式中挑选出对土地流转产生显著影响的因素,将其纳入赣州地区土地流转的调查中,从中分析出为什么相同的因素在东部地区促进了土地流转的开展而在赣州山地丘陵地区却失去了效用。
(一)思想意识约束
调查问卷所统计的数据显示,当地农民的平均教育水平为初中一年级,与东南沿海平原地区相比略低,这在一定程度上造成了农民的意识相对保守,更多认同自给自足的生产模式,对土地的依赖程度较强,不愿、不敢放弃和转包土地。另外,农民的思想意识上存在误区,有相当多的农民把“流转”与“失地”等同,这也在很大程度上制约了土地的流转进行。
在走访的过程中,笔者发现,部分乡镇干部特别是村级干部对农户土地流转不够了解,不够重视,很少直接参与这项工作,认为土地流转是农户与种养大户或农业企业的事情,以至于没有将一些土地流转的政策向群众讲明白,一些促进流转的工作也没有落实到位,这在一定程度上使当地土地流转陷入了困境。
(二)流转市场不活跃
农业收益的高低是影响农地流转的直接因素,农民作为独立的经济人,会进行成本收益核算。
对土地需求方而言:只有当土地的规模收益大于租地的成本时,才有对土地的需求。调查数据显示, 由于赣州地区的地形以山地丘陵为主,一方面耕地面积少,人均耕地仅有1.2亩左右;另一方面耕地的分布非常分散,这两方面共同导致规模经营在当地无法顺利展开。因此,笔者认为如果单纯就耕地流转来讲,土地转入方的市场非常有限。
对土地供给方而言:只有当流转的收益大于自己耕种的收益时,才有将土地流转出去的意愿。将土地流转出去后,农民大多会选择外出打工以提高收益,也就是说转出土地所获得的租金与打工收入的总和要高于自己耕种土地的收益。从当地情况来看:首先,尽管非农就业率比较高,大约为80%。但打工时间和打工收入都不稳定, 这主要是由于全年打工时间只是集中在其中的某几个月份,大多数家庭仍以兼业(既有打工收入也有农业收入)为主。再者,在我们调查的问卷中,土地流转的交易价格为零的比例已接近73%。经调查,土地流转大多是在亲属之间进行,这使得转出方在利益比较时更少地考虑租金收入,取而代之的是人情因素。因此当地土地转出方市场也非常有限。
与赣州地区形成鲜明对比的是,东部平原一些地区的土地流转市场非常活跃。拿温州来说,尽管人均耕地面积比较有限,但优质耕地多并且分布非常集中。农业大户可以将零散的土地集中起来,进行规模化、机械化、产业化经营,以较低的成本获取较高的收益。更为重要的是,温州的小商品经济发展非常成熟,农民从事二三产业的比例很高,并且全年经营且收入稳定。这就使得打工收入与土地转出收益的和能够远远高于自己经营有限土地的收入,农民更愿意将自己的土流转出去,以提高自己的收益。因此无论是转入方还是转出方市场都非常活跃。
(三)中介机构缺失
一是信息获取渠道狭窄。
获取信息作为进行土地流转的第一步,其准确性、规范性以及时效性必然对整个土地流转能否实现起着至关重要的作用。而既没有专门的中介机构提供相关的信息服务也没有政府相关职能部门参与指导的现实,使得当地土地流转的供求双方存在严重的信息不对称,从而导致潜在流转的土地不能顺利流转,直接影响了当地土地流转的规模。
笔者调查发现,在36户进行土地流转的农户中,只有2户对谁要转出土地和谁要转入土地熟悉,仅占总体的5.56%。这意味着,绝大部分农户对于土地流转信息的获取都是偶然的。即使对熟悉土地流转信息的农户而言,信息的获取途径也是非常狭窄的,主要是亲朋好友间的偶然交流,这就使得土地流转的发生也存在有一定的随机性、偶然性。
二是流转合同签订不规范。
经过笔者的调查,36户进行了农地流转的农户均采用口头协议,且没有经过任何中介作证,不规范率竟达100%!
由于当地土地流转中介机构的缺失以及政府服务不到位,土地流转的合同签订过程极不规范,使得土地流转的维护成本偏高。这将从以下两个方面造成当地土地流转的困境:第一,由于合同的不规范,使得土地流转的价格制定极易偏离市场均值,更多被人情操控,也就间接地导致了农民流转土地的收益不高;第二,在缺乏规范合同的情况下,一旦流转双方发生纠纷(在调查中发现,部分农户甚至存在随意中止流转合同的现象),将难以提供一个有效率的解决方案,从而使事后交易成本很高,农民会因此对土地流转存在更多的顾虑。
(四)保障性政策缺失或不到位
农民的利益保障问题是影响农村土地流转的重要原因,现在农民的保障就是土地,农民迫不得已只能视土地为命根子,如果农民具有独立于土地之外的其他社会保障,具有了更多的社会就业渠道,则土地大规模流转的可能性就大大提高。
作为实施保障性政策的主体——政府而言,应合理制定各种保障性政策,积极宣传、推进保障性政策的实施。这影响到农民土地流转的意愿和积极性。
通过调研数据分析我们了解到,在36户进行土地流转的农户中有2/3的农户表示没有享受到任何保障性政策,仅有1/3的农户享受了直补政策。
通过对东部平原地区土地流转成功模式的分析,我们可以看到政府通过给予农民贷款、赠送良种、技术指导等方式提高农民流转土地的积极性。并且通过直补,农村医疗保险、养老保险给予农民经济上的保障使农民真正从土地流转中获益。直补通过直接的经济补贴形式给予农民补偿,使农民得到除因流转土地本身意外的额外收入。农村的医疗保险和养老保险政策则通过间接将农民土地流转行为与转入土地的大户或企业的经济利益挂钩,将农民的生存保障从直接的依赖土地转向转入土地的经济主体方。
建议
党的十七届三中全会对加快农村经济发展作出了重要决定,随着城乡经济一体化进程的加快,现代农业的发展,必将带来和需要大批土地的相互流转。为此,笔者根据调查分析,对今后如何推进土地流转、服务现代农业提出如下建议:
(一)广泛宣传《土地承包法》和十七届三中全会精神,落实农村社会保障政策。逐步将农村的生活保障由依靠承包土地转变为依靠国家社会保障制度。对已形成土地规模流转的区域,优先建立农村低保、社保、医保等农村社会保障体系,优先安排惠农项目,加大投资力度,优先改善其生产和生活条件,切实解决好流转土地后农民的后顾之忧。
(二)加速农村城市化进程,推进发展二三产业。有序转移农村劳动力,大力发展劳务经济,使农民有新的就业机会和稳定的收入来源,使农村劳动力离开土地后稳得住、能致富。
(三)利用当地的特色农业,如脐橙,来吸引专业大户、家庭农场、农民专业合作社将当地土地转入,进行规模化的种植,同时因地制宜引进适合当地的机械,提高农业机械化水平以提高当地农业的经济效益。
(四)建立健全县、乡镇、村土地流转管理服务机构。在县和乡镇成立领导小组和办公室,建立土地流转服务中心,做好中介、协调、信息发布、合同鉴证、权属变更、档案管理等服务工作;村级主要依托乡镇土地流转服务中心,做好农户思想工作、处理矛盾纠纷、代表农户与承包方签订合同、维护农户利益等工作。同时完善土地流转的各项工作制度,如审查制度、申请登记制度、权属变更制度、档案管理制度、信访接待制度和纠纷调处制度等。规范流转办事程序,本着“依法、自愿、有偿”的原则进行土地规范流转。制订科学的土地流转价格标准,流转价格坚持实行“实物计价、货币估算”或土地入股的办法,要保证价格的合理性,以维护农民的利益不受损失。
(作者单位:南开大学经济学系)
中部土地流转困境成因
目前已有的研究发现,经济环境、地形条件、政策引导效果等因素在土地流转中发挥着重要作用。
从现有文献分析来看,东部沿海经济发达地区的土地流转实施效果明显优于内陆地区。此次我们调研的江西省赣州市位于我国中部山地丘陵地区,是中部地区的劳动力输出大省。赣州地区特殊的山地丘陵地形和特殊的产业结构使得土地流转在该地区具有异于东部地区的特色。为了更确切地了解是哪些因素在赣州地区土地流转实施过程中影响了该地区土地流转的开展,我们将从目前土地流转比较成功的模式中挑选出对土地流转产生显著影响的因素,将其纳入赣州地区土地流转的调查中,从中分析出为什么相同的因素在东部地区促进了土地流转的开展而在赣州山地丘陵地区却失去了效用。
(一)思想意识约束
调查问卷所统计的数据显示,当地农民的平均教育水平为初中一年级,与东南沿海平原地区相比略低,这在一定程度上造成了农民的意识相对保守,更多认同自给自足的生产模式,对土地的依赖程度较强,不愿、不敢放弃和转包土地。另外,农民的思想意识上存在误区,有相当多的农民把“流转”与“失地”等同,这也在很大程度上制约了土地的流转进行。
在走访的过程中,笔者发现,部分乡镇干部特别是村级干部对农户土地流转不够了解,不够重视,很少直接参与这项工作,认为土地流转是农户与种养大户或农业企业的事情,以至于没有将一些土地流转的政策向群众讲明白,一些促进流转的工作也没有落实到位,这在一定程度上使当地土地流转陷入了困境。
(二)流转市场不活跃
农业收益的高低是影响农地流转的直接因素,农民作为独立的经济人,会进行成本收益核算。
对土地需求方而言:只有当土地的规模收益大于租地的成本时,才有对土地的需求。调查数据显示, 由于赣州地区的地形以山地丘陵为主,一方面耕地面积少,人均耕地仅有1.2亩左右;另一方面耕地的分布非常分散,这两方面共同导致规模经营在当地无法顺利展开。因此,笔者认为如果单纯就耕地流转来讲,土地转入方的市场非常有限。
对土地供给方而言:只有当流转的收益大于自己耕种的收益时,才有将土地流转出去的意愿。将土地流转出去后,农民大多会选择外出打工以提高收益,也就是说转出土地所获得的租金与打工收入的总和要高于自己耕种土地的收益。从当地情况来看:首先,尽管非农就业率比较高,大约为80%。但打工时间和打工收入都不稳定, 这主要是由于全年打工时间只是集中在其中的某几个月份,大多数家庭仍以兼业(既有打工收入也有农业收入)为主。再者,在我们调查的问卷中,土地流转的交易价格为零的比例已接近73%。经调查,土地流转大多是在亲属之间进行,这使得转出方在利益比较时更少地考虑租金收入,取而代之的是人情因素。因此当地土地转出方市场也非常有限。
与赣州地区形成鲜明对比的是,东部平原一些地区的土地流转市场非常活跃。拿温州来说,尽管人均耕地面积比较有限,但优质耕地多并且分布非常集中。农业大户可以将零散的土地集中起来,进行规模化、机械化、产业化经营,以较低的成本获取较高的收益。更为重要的是,温州的小商品经济发展非常成熟,农民从事二三产业的比例很高,并且全年经营且收入稳定。这就使得打工收入与土地转出收益的和能够远远高于自己经营有限土地的收入,农民更愿意将自己的土流转出去,以提高自己的收益。因此无论是转入方还是转出方市场都非常活跃。
(三)中介机构缺失
一是信息获取渠道狭窄。
获取信息作为进行土地流转的第一步,其准确性、规范性以及时效性必然对整个土地流转能否实现起着至关重要的作用。而既没有专门的中介机构提供相关的信息服务也没有政府相关职能部门参与指导的现实,使得当地土地流转的供求双方存在严重的信息不对称,从而导致潜在流转的土地不能顺利流转,直接影响了当地土地流转的规模。
笔者调查发现,在36户进行土地流转的农户中,只有2户对谁要转出土地和谁要转入土地熟悉,仅占总体的5.56%。这意味着,绝大部分农户对于土地流转信息的获取都是偶然的。即使对熟悉土地流转信息的农户而言,信息的获取途径也是非常狭窄的,主要是亲朋好友间的偶然交流,这就使得土地流转的发生也存在有一定的随机性、偶然性。
二是流转合同签订不规范。
经过笔者的调查,36户进行了农地流转的农户均采用口头协议,且没有经过任何中介作证,不规范率竟达100%!
由于当地土地流转中介机构的缺失以及政府服务不到位,土地流转的合同签订过程极不规范,使得土地流转的维护成本偏高。这将从以下两个方面造成当地土地流转的困境:第一,由于合同的不规范,使得土地流转的价格制定极易偏离市场均值,更多被人情操控,也就间接地导致了农民流转土地的收益不高;第二,在缺乏规范合同的情况下,一旦流转双方发生纠纷(在调查中发现,部分农户甚至存在随意中止流转合同的现象),将难以提供一个有效率的解决方案,从而使事后交易成本很高,农民会因此对土地流转存在更多的顾虑。
(四)保障性政策缺失或不到位
农民的利益保障问题是影响农村土地流转的重要原因,现在农民的保障就是土地,农民迫不得已只能视土地为命根子,如果农民具有独立于土地之外的其他社会保障,具有了更多的社会就业渠道,则土地大规模流转的可能性就大大提高。
作为实施保障性政策的主体——政府而言,应合理制定各种保障性政策,积极宣传、推进保障性政策的实施。这影响到农民土地流转的意愿和积极性。
通过调研数据分析我们了解到,在36户进行土地流转的农户中有2/3的农户表示没有享受到任何保障性政策,仅有1/3的农户享受了直补政策。
通过对东部平原地区土地流转成功模式的分析,我们可以看到政府通过给予农民贷款、赠送良种、技术指导等方式提高农民流转土地的积极性。并且通过直补,农村医疗保险、养老保险给予农民经济上的保障使农民真正从土地流转中获益。直补通过直接的经济补贴形式给予农民补偿,使农民得到除因流转土地本身意外的额外收入。农村的医疗保险和养老保险政策则通过间接将农民土地流转行为与转入土地的大户或企业的经济利益挂钩,将农民的生存保障从直接的依赖土地转向转入土地的经济主体方。
建议
党的十七届三中全会对加快农村经济发展作出了重要决定,随着城乡经济一体化进程的加快,现代农业的发展,必将带来和需要大批土地的相互流转。为此,笔者根据调查分析,对今后如何推进土地流转、服务现代农业提出如下建议:
(一)广泛宣传《土地承包法》和十七届三中全会精神,落实农村社会保障政策。逐步将农村的生活保障由依靠承包土地转变为依靠国家社会保障制度。对已形成土地规模流转的区域,优先建立农村低保、社保、医保等农村社会保障体系,优先安排惠农项目,加大投资力度,优先改善其生产和生活条件,切实解决好流转土地后农民的后顾之忧。
(二)加速农村城市化进程,推进发展二三产业。有序转移农村劳动力,大力发展劳务经济,使农民有新的就业机会和稳定的收入来源,使农村劳动力离开土地后稳得住、能致富。
(三)利用当地的特色农业,如脐橙,来吸引专业大户、家庭农场、农民专业合作社将当地土地转入,进行规模化的种植,同时因地制宜引进适合当地的机械,提高农业机械化水平以提高当地农业的经济效益。
(四)建立健全县、乡镇、村土地流转管理服务机构。在县和乡镇成立领导小组和办公室,建立土地流转服务中心,做好中介、协调、信息发布、合同鉴证、权属变更、档案管理等服务工作;村级主要依托乡镇土地流转服务中心,做好农户思想工作、处理矛盾纠纷、代表农户与承包方签订合同、维护农户利益等工作。同时完善土地流转的各项工作制度,如审查制度、申请登记制度、权属变更制度、档案管理制度、信访接待制度和纠纷调处制度等。规范流转办事程序,本着“依法、自愿、有偿”的原则进行土地规范流转。制订科学的土地流转价格标准,流转价格坚持实行“实物计价、货币估算”或土地入股的办法,要保证价格的合理性,以维护农民的利益不受损失。
(作者单位:南开大学经济学系)