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摘要现代制度最重要的特征是法治。在现代社会,一切正式的、重要的制度,在形式上都是法律的。一种制度只有取得法律形式或者合乎特定社會的法律规定,才能成为普遍有效的制度形式。任何权力都必须是具体的、实在的,空洞、抽象的权力是无法付诸实施的,也是没有意义的。加强社会主义法治建设的基本要求就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。本文指出要保障法律的正确实施,维护法制的统一和尊严,就必须建立和健全切实有效的法律监督机制。
关键词检察权 法律监督机关 法律监督机制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-119-03
一、检察权概述
(一)检察权的含义
对于什么是检察权,由于世界各国检察机关的法定权力范围不一,因此不同国家的学者甚至同一国家的学者基于其对本国法律制度的不同理解而有着不同的界定。笔者认为,要给检察权下一个通用的定义,就必须最大限度地包容各国检察制度的共性,否则就不可能做出普适性的定义。据此,笔者赞成学界的普遍界定,即“检察权是检察机关依法所拥有的权力”。所谓“依法所拥有的权力”,是指依据宪法、检察院组织法、各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定,检察机关在法律上及实际活动中所享有的权力。这一定义揭示了检察权系检察机关的权力,其性质和内容取决于各国的宪法与法律具体规定的内涵。
(二)检察权的分类
对检察权进行类型化的比较研究,是研究检察权的重要方法。一般说来,在具有统一性的基本司法构架的法系基础上形成的检察制度,必然具有一些共同的职能、组织结构与活动特征。就其权力范围的广泛性而论,学界普遍以法系划分为三种:第一种是英美法系国家的检察权;第二种是大陆法系国家的检察权;第三种是受前苏联影响的国家检察权。学界也有专家以检察权内容不同作为检察权类别划分的依据,认为“可以将当代各国的检察权大致区分为狭义检察权、中义检察权和广义检察权三种”,很有见地。然而,笔者则采用另一种类型化方法,即在对若干国家检察权内容仔细剖析的基础上,以检察权发展的脉络为主线,以检察权内容的不同和权力范围的广泛性为原则,认为当代各国的检察权大致区分为初级检察权、中级检察权和高级检察权三种类型,并以此作为对检察权比较研究的结论。所谓初级检察权,是指检察机关仅以行使部分公诉权为限的检察权。英国检察机关的检察权即属典型的初级检察权。英国是普通法的发源地,同时也是普通法系一系列重要制度和权力的发源地。然而,其检察机关虽可代表政府提起民事公诉,但在刑事诉讼中不仅没有侦查权或侦查活动监督权,就连刑事案件的公诉权也是残缺不全的,其中“许多刑事案件的公诉权被大陪审团、验尸官、海关、税务局、打击经济犯罪办公室及警察机关所分解。”检察机关实质上只是一个单纯的部分刑事案件的检控机关。英国检察权权能的简单化与狭隘化,一方面表现着英国在刑事诉讼中长期奉行“私诉”的传统,另一方面也彰显着英国检察制度尚不成熟,仍然处于初级阶段。与英国成熟的、发达的普通法系传统形成鲜明对比的是,其检察制度的影响极为有限,致使英国的检察权在初级检察权中也显得屈指可数。所谓中级检察权,是指检察机关通常享有全面的刑事案件公诉权,同时还享有广泛的侦查权和侦查指挥权(或监督权),并且有一定监督审判职能的检察权。法国、德国、日本等大陆法系国家以及美国的检察权,均可归类于此。在这些国家里,一般都实行刑事诉讼的国家垄断主义,公民只在十分有限的范围内享有对少数轻微刑事犯罪的自诉权。所谓高级检察权,是指检察机关一般被定位为法律监督机关的检察权。检察院有权监督国家法律的统一实施,维护国家法制,“拥有包括侦查、公诉、抗诉、参与民事和行政诉讼等各项司法全力在内的广泛的法律监督职权,甚至还拥有对于国家机关、企事业单位、公职人员和全体公民的行为合法性进行‘一般监督’职能乃至‘最高监督’职能的职权”。俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯等独联体国家以及我国等国的检察权,可归类于此。当然,在检察权被视为法律监督权的国家里,也存在着类的区别。如俄罗斯检察机关的法律监督权包括“一般监督”职能乃至“最高监督”,而我国的检察机关则并无“一般监督”的权限,更不是“最高监督”。
二、完善检察权的配置
(一)加强检察机关和检察官的独立性
由世界范围看,各国都强调检察官的独立性,并且独立性有不断扩大的发展趋势。检察官作为刑事诉讼活动的主要参加者,执行着重要的诉讼职能,始终要运用法律对案件作出处理,对法律的运用是一种认识和判断的过程。把抽象的法律运用到具体的案件中,就是一种判断。而要作出正确的判断必须有一个前提条件就是判断者的独立性,可以独立地、不受外在因素的干扰,根据事实和法律对案件作出正确地判断。正是基于上述理论,要求检察官必须具备独立性,这种独立是相对独立,完全区别于法官的独立。即使在大陆法系国家,过去过分注重检察官的一体化,而对其独立性有所忽视,但随着起诉便宜主义的发展,对检察官的独立性也不断的重视起来。我国与西方各国相比较,检察官的独立性较差,在制度设计之初,强调检察机关组织体制实行“一体化”的原则,上下级是层级领导关系,检察官仅仅是检察机关首长的代理。这样的组织方式,是由检察权的内容所决定的,检察机关作为追诉机关,承担的最主要的职能是对犯罪的追诉,具体包括侦查和起诉两大权能,尤其是侦查犯罪,需要侦查机关作出迅速的行动及集体的合力,这样才最为有效,同时一体化的方式也便于统一的作出起诉决定,因此检察机关必须采用行政式的组织体制,也就是“一体化”。如何将检察官的相对独立和检察一体化很好地融合起来,达到怎样的尺度呢?每个国家都应根据自己的司法状况进行调整,如英美法系国家体现出不断加强检察一体化的过程。考察我国现状,笔者认为我国目前一体化有余,独立性不足。建议作以下调整:检察机关实行垂直领导,人、财、物权都收归中央,有效减少地方政府对检察权的不当干扰;扩大检察官的权限,包括引导侦查、对案件的决定权、在庭审中的言论自由权,根据法国、德国等国的检察制度,下级检察官在法庭上可以说明自己的感受与看法,并且可以提出与其书面意见不同的口头意见;增强检察官的身份保障,检察官必须具备相当程度的法学教育及法律训练,应该有与法官相同的任职资格,享有同法官一样的身份保障,包括免职、停职、转任、升迁等人身保障问题,也包括同法官一样的薪水。
(二)加强对侦查活动的引导与制约
侦查权和侦查监督权是各国检察机关普遍拥有的权限,并且侦查权有不断扩大的趋势。大陆法系国家的检察机关拥有较大的侦查权,近年来,英美法系国家也不断扩大检察官的侦查权和对警察侦查的建议权。侦查权的大小与警检关系有关。警检关系模式主要有两种:警检分立和警检结合。在警检分立模式中,侦查、起诉分别由不同的机关进行,并且两者互不参与,检察机关对侦查机关的侦查活动没有具体的指挥监督权。英国、美国、我国属于这种类型。在警检结合模式中,虽然警察机关仍是主要侦查机关,但从程序上看,侦查与起诉几乎是同步进行的,开始侦查权归属侦查机关,终结侦查权往往属于检察机关。德国、法国即属于这种类型。我国检察机关的侦查权集中于职务犯罪案件,而对公安机关所办案件以引导侦查为主,目前这种引导力十分微弱。从刑事诉讼的整体性分析,过分强调侦查阶段的独立,会影响后续刑事诉讼程序的顺利进行,从而影响国家对犯罪的追诉效果。因此笔者建议增强我国检察机关对侦查活动的监督指挥权。针对办案刑警,检察官有直接指令权,检察机关对强制性措施应该有决定权,对是否侦查终结有决定权等。同时建议将危害市场经济秩序类案件归于检察机关自行侦查,但从事侦查与公诉的检察官应分列管理,加强内部制约机制。
三、检察权制度的具体完善
检察权是行政权力之一.是代表政府制约司法权而独立存在的权力形式。当列宁将法律监督权赋予检察权之后,虽然使社会主义国家的检察权因而带有浓厚的司法色彩,但在组织方式上并没有改变其独立的、垂直的、检察一体的行政性质,只不过在各地方的人民委员会机构之外,建立起直属最高权力机关的另一套更高一级的行政司法系统,行使对行政部门、司法部门更高一级的再管理、再评断的权力,使这种检察权制度与我国现行的检察权制度构成了原则区别。在我国强调法治的今天,人民代表大会制度有着与我国的国家体制密不可分的联系。进行国家政治、经济体制改革时,必须坚持“议行合一”的人民代表大会模式。因此.我们必须在坚持现行国家权力结构形式条件下评断并改革国家检察权的领导制度及内部职权,重构检察权在国家权力体系中的地位。
(一)坚持全国人民代表大会的领导,完善符合民主观念的“一府两院“分权制约的政权形式
毫无疑问.在保证制约与平衡的前提下,“议行合一”的国家模式更能体现决策与执行的一致性、立法与执法高效率的原则,更能发扬社会主义民主。正如凯尔森所言,符合民主观念的,印是全部权力应集中于人民,以及在不可能是直接民主而只可能是间接民主的地方,则全部权力均由一个其成员由人民所选出并在法律上对人民负责的合议机关所行使这种观念。而我国的人民代表大会制度是如此地契合这一要求。同时,在最高权力机关领导下,其执行法律、权力的机构之间同样必须贯彻分权、制约原则,否则便会导致执行法律的混乱与权力的滥用,最终妨碍决策的贯彻与执行。由于作为基础的立法权和(最广义的)执行权的二元论,只是一种相对的性质,国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为,因此,即便是西方的分权也是相对的,但是随着国家基本权力分工的细密与专业化,今天要想在行政、司法(审判)之间划出纯粹的界线巳愈来愈困难。因为从本质上讲,行政、司法均是对法律的创造与决策、命令的执行,只不过司法具有对基本执法(行政)“最终”的评断权。谁代表国家对“基本执法”结果提出异议,并在必要时将之提交司法机关作最终评断;由行政部门自身显然不再合适——因为公民不能寄望它能自我否定与完善;由司法部门显然也不再合适——让最终评断者(法院)亲自调查不仅会有先人为主、影响司法公正之嫌,也有违行政、审判分离的最初司法分离于行政的国家原则。而由国家公诉人(检察机关)为代表承担部分与司法相关的行政权,既能体现对行政、司法的分别制约,又能代表国家实现对全体人民权利的集中保护。因此、我国全国人大领导的“一府两院”的分权制约模式,契合了行政、司法之间的分权制衡理论,同时又能贯彻“议行合一”模式下的效率原则。在对政府、法院分权的界线下.拟特与司法权相关的行政权归于检察权之中,集中以公诉权为核心的侦查、侦查指挥、起诉、司法行政等权出检察机关行使,既能契合检察权的本来内涵,又能使全国人大领导下的“一府两院”模式更趋合理:既分权又集中,既制约又有效串,更加契台当今民主的基本观念。
(二)健全“一府两院“模式下的制约关系,正确理解检察权的法律地位
既然全国人民代表大会领导下的“一府两院”模式是符合当今民主发展趋势的权力结构形式,那么我们就必须坚持这样一种权力结构形式。但是,随着国家政治、经济制度改革的进行,现行的“一府两院”模式也必须加以改革,方能符合“议行合一”模式的基本要求。
从我国权力结构形式看,人民代表大会是全国或地方最高一级的权力机构,拥有最高一级的决策权(包括创制法律权)及最高行政权与司法权,是国家权力的集中与体现,是其他再分配权力的源泉。这一最高决策与权力机构之所以在代议制政治结构中成为目前符合民主潮流的模式,在于其坚持“一切权力归人民”,人民权力的集中是最高权力机关的一切权力的基础。也就是说,最高权力机关的决策权及其他相关权力受到了来自于人民权力的制约,这也是“议行合一”政治结构形式区别于封建君主专制政体与君主立宪制度的根本所在。
这一根植于广泛民主基础上的“议行合一”的权力结构形式必须保持对其下级机关的领导与监督关系,方能使其决策与法律得以贯彻执行。而在其领导之下的权力机构之间,即“一府两院”之间,因处于平等的地位.则必须建立严格的分权制约关系.方能保证最高权力的贯彻与执行。因此,在二级权力之间,即政府、法院、检察院之间必须建立起平等、分权、制约的新型关系,形成以“分工负责、互相配合、互相制约”为基本原则的平衡制约关系。分工负责表现为:政府负责组织管理国家内政、外交事务;法院负责对不法行为的制裁事务,即司法事务;检察院代表国家发现国家的公民、工作人员、法人的不法行为.并负责向法院提出制裁的建议,即检察事务(不包括纯粹的法律监督权)。互相配合表现为:政府代表国家为检察机关、审判机关提供财政装备与人事保障;检察院负责侦查违反政府内政、外交管理事务的行为,以保证政府工作的顺利进行,同时,对违法、犯罪行为进(下转第126页)(上接第120页)行检举并控诉,从而引起法院的审判;法院通过对合法行为的支持及对不法行为的制裁,来处理检察院的控诉及不诉工作,从而保障政府工作的顺利进行。互相制约表现在:政府代表人民代表大会通过财政审计及编制控制等措施来制约法院、检察院的财政、人事管理制度,监督法院与检察院的财政开支及人事聘用;法院代表全国人民代表大会行使审判权,通过审判制约、监督政府的管理行为与检察院的检察行为;而检察院以全国人民代表大会的名义接受被管理人的控告、检举,以制约、监督政府的管理行为,通过上诉、抗诉、监督裁判的执行等方式来制约法院的审判行为。全国人大领导下的政府、法院、检察院之间处于平等的权力关系,以监督为手段,分工负责,互相制约,以达到公正、公平地贯彻实施各自权力的目的。如果将检察、司法等行为也视为一种管理手段或方式的话,政府、检察、法院三者之间显现出管理层次应愈来愈高,而其管理范围则相应地愈来愈小的特征。但其权力关系应是平等的,权力内存也应是在平等基础上的分割。而不应像现行的刑事司法管理模式中构建出检察、法院与政府的公安、司法行政机关之间的所谓分工制约关系。因为它明显违背了国家权力结构的基本模式,从而在制度中与实践上形成了错误的“大公安、小法院、可有可无检察院”的局而。
同时,检察院作为行使国家检察权的专门机构,在不承招法律监督权的情形下,同样也应以公诉权为核心内容的新型捡察模式成为国家二级基本权力形式之一,这是我国历史经验与改革发展的必然结果。新中国检察权制度诞生之初,经过了一段从单一公诉权到法律监督权与公诉权并重的时代,最后形成法律监督权、实公诉权的局面。其理论基础既有马列主义的检察权理论,又有毛泽东思想中新民主主义理论的精华。1954年的宪法及人民检察院组织法虽然有“法律监督”的字词,但并没有在具体条文中规定贯彻法律监督权的具体方法,而且其核心模式。
以刑事公诉权为内容来确定检察机关的检察权制度,并且在条文中没有确认检察机关作为法律监督机关的地位。可以讲,在“一府两院”的二级权力结构模式中.检察机关的检察权以刑事公诉仅为核心内容,同时完全借用了传统检察权理论,规定了检察机关“对于有关国家及人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼的内容“(1954年《人民检察院组织法》第4条第6款)。实际上,一直到1982年的宪法才明文规定“个华人民共和同人民检察院是国家的法律监督机关”(第129条)从而第一次对检察机关的职权与性质定位于法律监督权。同时,随后于1983年修改了的《人民检察院组织法》则“反其道而行之”;取消了人民检察院对政府进行制约的一般法律监督权,消除了人民检察院代表国家及人民利益对民事、行政案件提起诉讼的条款,限制了人民检察院作为民事、行政等方面公益代表人的权力。不难看出,这种对检察机关的权力“形升实贬”的做法。充分说明了在有关检察机关的地位及检察权性质的认定上,我国法学界、立法界及司法决策部门的矛盾心态。即便是在1996年修改了的《刑事诉讼法》中仍在保留有公安、检察院、法院“分工负责、互相配合、互相制约”原则条件下,写人了“人民检察院对刑事诉讼实施法律监督”(第8条)的条款,也正是这一错误理论与矛盾心态的继续。这些均说明:正确理解检察权制度,舍弃法律监督权的内容,还原其国家公诉人及公益代表人的本来面目,是“一府两院”平衡制约政权模式的法律基础,也是重构检察权在国家权力体系中的职能的基础。
参考文献:
[1]龙宗智.检察制度教程.法律出版社.2002年版.
[2]石少侠.检察权要论.中国检察出版社.2006年版.
[3]张穹.公诉问题研究.中国人民公安大学出版社.2000年版.
[4]孙谦,张智辉,童建明.中国检察制度论纲.人民出版社.2004年版.
关键词检察权 法律监督机关 法律监督机制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-119-03
一、检察权概述
(一)检察权的含义
对于什么是检察权,由于世界各国检察机关的法定权力范围不一,因此不同国家的学者甚至同一国家的学者基于其对本国法律制度的不同理解而有着不同的界定。笔者认为,要给检察权下一个通用的定义,就必须最大限度地包容各国检察制度的共性,否则就不可能做出普适性的定义。据此,笔者赞成学界的普遍界定,即“检察权是检察机关依法所拥有的权力”。所谓“依法所拥有的权力”,是指依据宪法、检察院组织法、各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定,检察机关在法律上及实际活动中所享有的权力。这一定义揭示了检察权系检察机关的权力,其性质和内容取决于各国的宪法与法律具体规定的内涵。
(二)检察权的分类
对检察权进行类型化的比较研究,是研究检察权的重要方法。一般说来,在具有统一性的基本司法构架的法系基础上形成的检察制度,必然具有一些共同的职能、组织结构与活动特征。就其权力范围的广泛性而论,学界普遍以法系划分为三种:第一种是英美法系国家的检察权;第二种是大陆法系国家的检察权;第三种是受前苏联影响的国家检察权。学界也有专家以检察权内容不同作为检察权类别划分的依据,认为“可以将当代各国的检察权大致区分为狭义检察权、中义检察权和广义检察权三种”,很有见地。然而,笔者则采用另一种类型化方法,即在对若干国家检察权内容仔细剖析的基础上,以检察权发展的脉络为主线,以检察权内容的不同和权力范围的广泛性为原则,认为当代各国的检察权大致区分为初级检察权、中级检察权和高级检察权三种类型,并以此作为对检察权比较研究的结论。所谓初级检察权,是指检察机关仅以行使部分公诉权为限的检察权。英国检察机关的检察权即属典型的初级检察权。英国是普通法的发源地,同时也是普通法系一系列重要制度和权力的发源地。然而,其检察机关虽可代表政府提起民事公诉,但在刑事诉讼中不仅没有侦查权或侦查活动监督权,就连刑事案件的公诉权也是残缺不全的,其中“许多刑事案件的公诉权被大陪审团、验尸官、海关、税务局、打击经济犯罪办公室及警察机关所分解。”检察机关实质上只是一个单纯的部分刑事案件的检控机关。英国检察权权能的简单化与狭隘化,一方面表现着英国在刑事诉讼中长期奉行“私诉”的传统,另一方面也彰显着英国检察制度尚不成熟,仍然处于初级阶段。与英国成熟的、发达的普通法系传统形成鲜明对比的是,其检察制度的影响极为有限,致使英国的检察权在初级检察权中也显得屈指可数。所谓中级检察权,是指检察机关通常享有全面的刑事案件公诉权,同时还享有广泛的侦查权和侦查指挥权(或监督权),并且有一定监督审判职能的检察权。法国、德国、日本等大陆法系国家以及美国的检察权,均可归类于此。在这些国家里,一般都实行刑事诉讼的国家垄断主义,公民只在十分有限的范围内享有对少数轻微刑事犯罪的自诉权。所谓高级检察权,是指检察机关一般被定位为法律监督机关的检察权。检察院有权监督国家法律的统一实施,维护国家法制,“拥有包括侦查、公诉、抗诉、参与民事和行政诉讼等各项司法全力在内的广泛的法律监督职权,甚至还拥有对于国家机关、企事业单位、公职人员和全体公民的行为合法性进行‘一般监督’职能乃至‘最高监督’职能的职权”。俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯等独联体国家以及我国等国的检察权,可归类于此。当然,在检察权被视为法律监督权的国家里,也存在着类的区别。如俄罗斯检察机关的法律监督权包括“一般监督”职能乃至“最高监督”,而我国的检察机关则并无“一般监督”的权限,更不是“最高监督”。
二、完善检察权的配置
(一)加强检察机关和检察官的独立性
由世界范围看,各国都强调检察官的独立性,并且独立性有不断扩大的发展趋势。检察官作为刑事诉讼活动的主要参加者,执行着重要的诉讼职能,始终要运用法律对案件作出处理,对法律的运用是一种认识和判断的过程。把抽象的法律运用到具体的案件中,就是一种判断。而要作出正确的判断必须有一个前提条件就是判断者的独立性,可以独立地、不受外在因素的干扰,根据事实和法律对案件作出正确地判断。正是基于上述理论,要求检察官必须具备独立性,这种独立是相对独立,完全区别于法官的独立。即使在大陆法系国家,过去过分注重检察官的一体化,而对其独立性有所忽视,但随着起诉便宜主义的发展,对检察官的独立性也不断的重视起来。我国与西方各国相比较,检察官的独立性较差,在制度设计之初,强调检察机关组织体制实行“一体化”的原则,上下级是层级领导关系,检察官仅仅是检察机关首长的代理。这样的组织方式,是由检察权的内容所决定的,检察机关作为追诉机关,承担的最主要的职能是对犯罪的追诉,具体包括侦查和起诉两大权能,尤其是侦查犯罪,需要侦查机关作出迅速的行动及集体的合力,这样才最为有效,同时一体化的方式也便于统一的作出起诉决定,因此检察机关必须采用行政式的组织体制,也就是“一体化”。如何将检察官的相对独立和检察一体化很好地融合起来,达到怎样的尺度呢?每个国家都应根据自己的司法状况进行调整,如英美法系国家体现出不断加强检察一体化的过程。考察我国现状,笔者认为我国目前一体化有余,独立性不足。建议作以下调整:检察机关实行垂直领导,人、财、物权都收归中央,有效减少地方政府对检察权的不当干扰;扩大检察官的权限,包括引导侦查、对案件的决定权、在庭审中的言论自由权,根据法国、德国等国的检察制度,下级检察官在法庭上可以说明自己的感受与看法,并且可以提出与其书面意见不同的口头意见;增强检察官的身份保障,检察官必须具备相当程度的法学教育及法律训练,应该有与法官相同的任职资格,享有同法官一样的身份保障,包括免职、停职、转任、升迁等人身保障问题,也包括同法官一样的薪水。
(二)加强对侦查活动的引导与制约
侦查权和侦查监督权是各国检察机关普遍拥有的权限,并且侦查权有不断扩大的趋势。大陆法系国家的检察机关拥有较大的侦查权,近年来,英美法系国家也不断扩大检察官的侦查权和对警察侦查的建议权。侦查权的大小与警检关系有关。警检关系模式主要有两种:警检分立和警检结合。在警检分立模式中,侦查、起诉分别由不同的机关进行,并且两者互不参与,检察机关对侦查机关的侦查活动没有具体的指挥监督权。英国、美国、我国属于这种类型。在警检结合模式中,虽然警察机关仍是主要侦查机关,但从程序上看,侦查与起诉几乎是同步进行的,开始侦查权归属侦查机关,终结侦查权往往属于检察机关。德国、法国即属于这种类型。我国检察机关的侦查权集中于职务犯罪案件,而对公安机关所办案件以引导侦查为主,目前这种引导力十分微弱。从刑事诉讼的整体性分析,过分强调侦查阶段的独立,会影响后续刑事诉讼程序的顺利进行,从而影响国家对犯罪的追诉效果。因此笔者建议增强我国检察机关对侦查活动的监督指挥权。针对办案刑警,检察官有直接指令权,检察机关对强制性措施应该有决定权,对是否侦查终结有决定权等。同时建议将危害市场经济秩序类案件归于检察机关自行侦查,但从事侦查与公诉的检察官应分列管理,加强内部制约机制。
三、检察权制度的具体完善
检察权是行政权力之一.是代表政府制约司法权而独立存在的权力形式。当列宁将法律监督权赋予检察权之后,虽然使社会主义国家的检察权因而带有浓厚的司法色彩,但在组织方式上并没有改变其独立的、垂直的、检察一体的行政性质,只不过在各地方的人民委员会机构之外,建立起直属最高权力机关的另一套更高一级的行政司法系统,行使对行政部门、司法部门更高一级的再管理、再评断的权力,使这种检察权制度与我国现行的检察权制度构成了原则区别。在我国强调法治的今天,人民代表大会制度有着与我国的国家体制密不可分的联系。进行国家政治、经济体制改革时,必须坚持“议行合一”的人民代表大会模式。因此.我们必须在坚持现行国家权力结构形式条件下评断并改革国家检察权的领导制度及内部职权,重构检察权在国家权力体系中的地位。
(一)坚持全国人民代表大会的领导,完善符合民主观念的“一府两院“分权制约的政权形式
毫无疑问.在保证制约与平衡的前提下,“议行合一”的国家模式更能体现决策与执行的一致性、立法与执法高效率的原则,更能发扬社会主义民主。正如凯尔森所言,符合民主观念的,印是全部权力应集中于人民,以及在不可能是直接民主而只可能是间接民主的地方,则全部权力均由一个其成员由人民所选出并在法律上对人民负责的合议机关所行使这种观念。而我国的人民代表大会制度是如此地契合这一要求。同时,在最高权力机关领导下,其执行法律、权力的机构之间同样必须贯彻分权、制约原则,否则便会导致执行法律的混乱与权力的滥用,最终妨碍决策的贯彻与执行。由于作为基础的立法权和(最广义的)执行权的二元论,只是一种相对的性质,国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为,因此,即便是西方的分权也是相对的,但是随着国家基本权力分工的细密与专业化,今天要想在行政、司法(审判)之间划出纯粹的界线巳愈来愈困难。因为从本质上讲,行政、司法均是对法律的创造与决策、命令的执行,只不过司法具有对基本执法(行政)“最终”的评断权。谁代表国家对“基本执法”结果提出异议,并在必要时将之提交司法机关作最终评断;由行政部门自身显然不再合适——因为公民不能寄望它能自我否定与完善;由司法部门显然也不再合适——让最终评断者(法院)亲自调查不仅会有先人为主、影响司法公正之嫌,也有违行政、审判分离的最初司法分离于行政的国家原则。而由国家公诉人(检察机关)为代表承担部分与司法相关的行政权,既能体现对行政、司法的分别制约,又能代表国家实现对全体人民权利的集中保护。因此、我国全国人大领导的“一府两院”的分权制约模式,契合了行政、司法之间的分权制衡理论,同时又能贯彻“议行合一”模式下的效率原则。在对政府、法院分权的界线下.拟特与司法权相关的行政权归于检察权之中,集中以公诉权为核心的侦查、侦查指挥、起诉、司法行政等权出检察机关行使,既能契合检察权的本来内涵,又能使全国人大领导下的“一府两院”模式更趋合理:既分权又集中,既制约又有效串,更加契台当今民主的基本观念。
(二)健全“一府两院“模式下的制约关系,正确理解检察权的法律地位
既然全国人民代表大会领导下的“一府两院”模式是符合当今民主发展趋势的权力结构形式,那么我们就必须坚持这样一种权力结构形式。但是,随着国家政治、经济制度改革的进行,现行的“一府两院”模式也必须加以改革,方能符合“议行合一”模式的基本要求。
从我国权力结构形式看,人民代表大会是全国或地方最高一级的权力机构,拥有最高一级的决策权(包括创制法律权)及最高行政权与司法权,是国家权力的集中与体现,是其他再分配权力的源泉。这一最高决策与权力机构之所以在代议制政治结构中成为目前符合民主潮流的模式,在于其坚持“一切权力归人民”,人民权力的集中是最高权力机关的一切权力的基础。也就是说,最高权力机关的决策权及其他相关权力受到了来自于人民权力的制约,这也是“议行合一”政治结构形式区别于封建君主专制政体与君主立宪制度的根本所在。
这一根植于广泛民主基础上的“议行合一”的权力结构形式必须保持对其下级机关的领导与监督关系,方能使其决策与法律得以贯彻执行。而在其领导之下的权力机构之间,即“一府两院”之间,因处于平等的地位.则必须建立严格的分权制约关系.方能保证最高权力的贯彻与执行。因此,在二级权力之间,即政府、法院、检察院之间必须建立起平等、分权、制约的新型关系,形成以“分工负责、互相配合、互相制约”为基本原则的平衡制约关系。分工负责表现为:政府负责组织管理国家内政、外交事务;法院负责对不法行为的制裁事务,即司法事务;检察院代表国家发现国家的公民、工作人员、法人的不法行为.并负责向法院提出制裁的建议,即检察事务(不包括纯粹的法律监督权)。互相配合表现为:政府代表国家为检察机关、审判机关提供财政装备与人事保障;检察院负责侦查违反政府内政、外交管理事务的行为,以保证政府工作的顺利进行,同时,对违法、犯罪行为进(下转第126页)(上接第120页)行检举并控诉,从而引起法院的审判;法院通过对合法行为的支持及对不法行为的制裁,来处理检察院的控诉及不诉工作,从而保障政府工作的顺利进行。互相制约表现在:政府代表人民代表大会通过财政审计及编制控制等措施来制约法院、检察院的财政、人事管理制度,监督法院与检察院的财政开支及人事聘用;法院代表全国人民代表大会行使审判权,通过审判制约、监督政府的管理行为与检察院的检察行为;而检察院以全国人民代表大会的名义接受被管理人的控告、检举,以制约、监督政府的管理行为,通过上诉、抗诉、监督裁判的执行等方式来制约法院的审判行为。全国人大领导下的政府、法院、检察院之间处于平等的权力关系,以监督为手段,分工负责,互相制约,以达到公正、公平地贯彻实施各自权力的目的。如果将检察、司法等行为也视为一种管理手段或方式的话,政府、检察、法院三者之间显现出管理层次应愈来愈高,而其管理范围则相应地愈来愈小的特征。但其权力关系应是平等的,权力内存也应是在平等基础上的分割。而不应像现行的刑事司法管理模式中构建出检察、法院与政府的公安、司法行政机关之间的所谓分工制约关系。因为它明显违背了国家权力结构的基本模式,从而在制度中与实践上形成了错误的“大公安、小法院、可有可无检察院”的局而。
同时,检察院作为行使国家检察权的专门机构,在不承招法律监督权的情形下,同样也应以公诉权为核心内容的新型捡察模式成为国家二级基本权力形式之一,这是我国历史经验与改革发展的必然结果。新中国检察权制度诞生之初,经过了一段从单一公诉权到法律监督权与公诉权并重的时代,最后形成法律监督权、实公诉权的局面。其理论基础既有马列主义的检察权理论,又有毛泽东思想中新民主主义理论的精华。1954年的宪法及人民检察院组织法虽然有“法律监督”的字词,但并没有在具体条文中规定贯彻法律监督权的具体方法,而且其核心模式。
以刑事公诉权为内容来确定检察机关的检察权制度,并且在条文中没有确认检察机关作为法律监督机关的地位。可以讲,在“一府两院”的二级权力结构模式中.检察机关的检察权以刑事公诉仅为核心内容,同时完全借用了传统检察权理论,规定了检察机关“对于有关国家及人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼的内容“(1954年《人民检察院组织法》第4条第6款)。实际上,一直到1982年的宪法才明文规定“个华人民共和同人民检察院是国家的法律监督机关”(第129条)从而第一次对检察机关的职权与性质定位于法律监督权。同时,随后于1983年修改了的《人民检察院组织法》则“反其道而行之”;取消了人民检察院对政府进行制约的一般法律监督权,消除了人民检察院代表国家及人民利益对民事、行政案件提起诉讼的条款,限制了人民检察院作为民事、行政等方面公益代表人的权力。不难看出,这种对检察机关的权力“形升实贬”的做法。充分说明了在有关检察机关的地位及检察权性质的认定上,我国法学界、立法界及司法决策部门的矛盾心态。即便是在1996年修改了的《刑事诉讼法》中仍在保留有公安、检察院、法院“分工负责、互相配合、互相制约”原则条件下,写人了“人民检察院对刑事诉讼实施法律监督”(第8条)的条款,也正是这一错误理论与矛盾心态的继续。这些均说明:正确理解检察权制度,舍弃法律监督权的内容,还原其国家公诉人及公益代表人的本来面目,是“一府两院”平衡制约政权模式的法律基础,也是重构检察权在国家权力体系中的职能的基础。
参考文献:
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