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摘 要：随着我国经济和社会发展，通用航空事业快速发展，对低空空域开放的使用需求与日俱增，要发挥通用航空在我国民航产业的支柱作用，拉动国民经济，必须首先解决影响我国通用航空发展的瓶颈问题——低空空域开放的管理。本文就我国低空空域开放管理法律的现状和存在的问题，提出我国低空空域开放法律体系的建设意见。
关键词：低空空域开放；法律问题；法律体系
引言
通用航空和公共运输航空是民用航空业发展的两个支柱。低空空域是通用航空活动的主要区域，随着我国经济和社会发展，通用航空事业快速发展，对低空空域的使用需求与日俱增，而且通用航空业早已成为世界各国新的经济增长点，要发挥通用航空在经济建设、国防建设和社会发展产生的积极影响，也必须首先解决低空空域开放的法律问题。
一、低空领域开放的概述
目前社会所关注的“低空开放”，是指国家正在进行的“低空空域管理改革”。根据我国低空空域管理改革的相关规定，我国的低空空域是指在真高1000米以下的空间范围，对于高原、山区以及其他特殊地区，在保证飞行安全的条件下，可根据实际情况确定一定的真高范围。低空空域划分为3类，即管制空域、坚实空域和报告空域。［1］2007 年颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》规定,飞行实际高度从 600 米开始到12500 米,每隔 300 米设一个高度层。一直以来,通用航空作业和转场飞行,高度大多集中在 1000 米以下空域。从法规上说,国家从来就没有关闭过 1000 米以下的低空空域。我国目前低空空域使用的主要用户，包括通用航空、警用航空和军事航空。
低空空域是国家重要的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。科学合理利用低空空域资源，开放低空空域，对于促进国民经济发展、改善工农业生产条件、提升国防能力和彰显大国地位具有十分重要的意义。随着国家经济建设、国防建设的持续发展，通用航空飞行需求与日俱增，近年来我国通用航空活动呈多元化发展趋势，社会公众对空域的需求日益迫切。建立完备的低空空域法规标准体系是推进我国低空空域管理改革、完善低空空域开放的关键因素。
二、中国低空空域开放存在的法律问题
（一）中国低空空域开放的法律现状
我国管理民航产业的法律法规多数为公共运输航空，只有几部法规涉及通用航空，但是对低空空域的管理尚不存在单独、专门的法律法规。我国的空中交通管理法规体系由法律、法规、规章3个层面组成，国务院和军队各有关部门形成的其他规范性文件（亦称标准）作为规章的补充，这些法律法规标准为国家行政机关、军队依法行政提供依据。针对通用航空飞行，在法律层面有《中华人民共和国民用航空法》，该法从航空器属性角度定义通用航空，明确通用航空属于民用航空范畴；在法规层面有《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《飞行基本规则》）、《通用航空飞行管制条例》、《关于通用航空管理的暂行规定》、《飞行间隔规定》等；在规章层面有《一般运行和飞行规则》、《民用航空使用空域办法》、《中国民用航空空中交通管理规则》（以下简称《空中交通管理规则》）、《空军飞行管制工作条例》、《释放气球管理办法》、《载人自由气球适航规定》等；在其他规范性文件层面，标准较多，主要涉及低空空域飞行活动的通航企业运行合格审定、航空器、机载设备、空管设施设备、从业人员资质、航空安全、突发事件应急处理机制等方面。［2］
其中，《飞行基本规则》作为其他法规制定的蓝本，对空域管理、飞行管制、机场、航路、航线等九大方面进行了规划，把空域划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等；2004年颁布的《民用航空使用空域办法》有所深入，包括空域分类、空中交通服务以及关于空域的规定；行政法规《通用航空飞行管制条例》在规范通用航空活动方面意义重大，使管制部门有法可依，但此条例仅对通用航空的组织与实施提出了具体要求（包括飞行空域的划设，飞行活动的管理以及飞行保障的申请和审批等）；关于低空空域航空器的适航标准、飞行规章、场道建设、人员培训、低空空域管理和使用等问题，尚未唯有任何法律法规做出规范，是我国法律的空白地带。［3］
可见，从《航空法》到一般性的行政法规，大多数是针对民用航空制定，很少涉及通用航空活动，几乎没有单独、专门的法律法规对低空空域进行管理，国家的管理体制明显不适应低空空域的有效运作和持续发展。
（二）中国低空空域开放存在的法律问题
我国现行航空法规多侧重于民用运输航空，与低空空域飞行相关的航空器适航标准、场道建设、空域管理、人员培训、记载设备、空管设施、技术保障等方面大体采用民用运输航空的规章、标准，针对性不够、操作性不强，没有形成体系。主要体现在：
（1）未形成配套完善的低空空域管理法规标准体系。顶层缺少国家航空法；法规没有涉及低空空域管理、管制、服务等相关内容；规章不够健全、针对性、操作性不足，效力范围有限。
（2）法律有缺失。现有民用航空法仅适用于民用航空器，对在低空空域飞行的国家航空器(军队、警用、海关等航空器)不适用；通用航空、低空空域飞行依据的上位法不足；民用航空法对通用航空规定比较原则，范围相对狭窄，操作性不强;没有对低空监视空域和报告空域作出规定等。
（3）法规不够健全。现有法规对空域管理作了原则性规定，没有对低空空域的飞行管制和服务加以具体规范;缺乏专门、具体的针对空域划设、分类管理、飞行准人、安全监管、使用评估、搜索救援等规范;缺少与工农业航空和公益航空等通用航空活动相适应的机场建设规范;对通用航空违规处罚主体不明确等。
（4）规章对通用航空和低空空域飞行针对性不强，缺少很多实施细则。如缺少低空空域分类标准、低空空域管理使用规定、低空仪表飞行和目视飞行规则、通用航空飞行间隔规定、通用航空器准人标准、通用航空飞机适航管理规定、通用航空从业人员管理条例、通用航空机场建设标准、通用飞行管理收费标准等。
三、对中国低空空域开放法律体系的建议 构建一套有利于低空空域资源合理充分有效利用、有利于通用航空产业发展、具有中国特色的通用航空低空运营法规标准体系，是非常必要的。该法律体系应主要分为四个层面：第一层面是法律、第二层面是行政法规、第三层面是行业规章、第四层面是规范性文件和标准。其中第三、第四层面，需要按照低空空域用户（包括通用航空、警用航空、军事航空等）的管理归属，由主管部门分类建立规章和规范性文件。［4］
(一)加强低空空域开放法律建设
我国现有的法律《民用航空法》已不能适应我国航空的发展，且无法与我国《刑法》相适应，更与国际公约的规定有一定的差距，难以全面规范和调整航空运输活动中产生的法律问题。这就需要建设一套完整的航空法来实现“国家统一管制”目标的需要，为空管体制的改革、低空空域管理的改革确立指导性原则。从航空管理机构、空域管理、航空活动机构与企业、飞行规则、搜索营救与事故调查、紧急和战时空中交通管制、法律责任、涉外法律适用等方面进行规定，同时还应考虑机场与空港、航空器、航空人员、航空器飞行、航空安全、空中交通管理、公共航空运输、通用航空、承(营)运人和发货人的责任、航空事故赔偿与保险等内容。
同时，空中交通管理工作一直坚持安全第一的思想。我国需要制定一部有关空中交通安全的法律，明确空中交通各个组成部分和参与主体的责任、权利，军民航在空中交通活动中应当遵循的安全间隔的基本准则、安全管理等空中交通安全管理制度。
（二）修订低空空域开放的行政法规
为促进我国通用航空事业的发展，根据《飞行基本规则》和有关规定颁布相应的法规，应对通用航空活动进行规范和管理，加强防相撞、防事故的意识，使通用航空器安全、有序的飞行建立制度保障。
《飞行基本规则》要根据我国低空空域开放出现的新特点、新问题以及空管新技术的发展，对现有的飞行管制责任分工、飞行规则、飞行间隔、特情处置、保障服务等方面的内容进行进一步的细化。 在现行《通用航空飞行管制条例》的基础上，尽快制定相关实施细则，进一步建立健全通用航空法规，规范通用航空市场，将通用航空完全纳入法制轨道。对低空空域的划设、使用、管理、保障及违反规定应负的法律责任等方面作细致、明确的规范，理顺通用航空飞行秩序，缓解因低空空域开放带来的飞行矛盾，确保日常防空和各种任务飞行对空间的使用安全。［5］
(三)制定和完善关于低空空域开放的规章和标准
1、制定低空空域分类标准和运行管理规范。简化低空飞行申报制度及程序，由空域管理部门统一审批，通航用户通过电话、传真、互联网等多种方式向空域管理部门申报或备案飞行计划，提交相关航空器资料及人员资格证明、飞行任务批件等有关文件，特殊情况由空军航管或军区空军有关部门审查，最大限度地提高低空运行效率。
2、制定通用航空有偿服务标准。通过制定相关标准，充分减少我国低空空域闲置的现象，提高低空空域资源的利用率。
3、完善通用航空器和低空飞行适航标准。降低在非管制空域飞行的通用航空器机载设备等准入标准要求，减轻通用航空器拥有者的经济负担;完善低空飞行准人标准，拥有低空航空器的单位和个人必须具备相关资质，如在民用航空管理部门注册登记，并报公安、军航部门备案;制定通用航空器适航标准，推动我国通用航空器制造业的发展。
4、完善从业人员的教育培训标准。从业人员必须定期培训，熟悉空管法规及地区飞行规定，并经主管部门检查考核后方可进行低空飞行，同时强化从业人员守法观念和安全意识，提高遵纪守法的自觉性。
5、制定和完善航空情报、通信导航监视、航空气象等服务配套设施标准。
注释：
［1］陈平、蒋涛，《我国低空空域管理改革法规标准的建议》
［2］陈平、蒋涛，《我国低空空域管理改革法规标准的建议》
［3］刘光才、刘美君，《我国低空空域开放的法律探讨》
［4］王向玲、孙继湖，《浅谈我国的低空空域改革》
［5］秦绪林，《关于开放低空空域的思考》
参考文献：
［1］陈平、蒋涛，《我国低空空域管理改革法规标准的建议》
［2］刘光才、刘美君，《我国低空空域开放的法律探讨》
［3］王向玲、孙继湖，《浅谈我国的低空空域改革》
［4］秦绪林，《关于开放低空空域的思考》
［5］刘晓红、左保龙，《我国低空空域开放有关问题的思考》
［6］刘松、王伟，《我国低空空域管理的现状与改革研究》
关键词：低空空域开放；法律问题；法律体系
引言
通用航空和公共运输航空是民用航空业发展的两个支柱。低空空域是通用航空活动的主要区域，随着我国经济和社会发展，通用航空事业快速发展，对低空空域的使用需求与日俱增，而且通用航空业早已成为世界各国新的经济增长点，要发挥通用航空在经济建设、国防建设和社会发展产生的积极影响，也必须首先解决低空空域开放的法律问题。
一、低空领域开放的概述
目前社会所关注的“低空开放”，是指国家正在进行的“低空空域管理改革”。根据我国低空空域管理改革的相关规定，我国的低空空域是指在真高1000米以下的空间范围，对于高原、山区以及其他特殊地区，在保证飞行安全的条件下，可根据实际情况确定一定的真高范围。低空空域划分为3类，即管制空域、坚实空域和报告空域。［1］2007 年颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》规定,飞行实际高度从 600 米开始到12500 米,每隔 300 米设一个高度层。一直以来,通用航空作业和转场飞行,高度大多集中在 1000 米以下空域。从法规上说,国家从来就没有关闭过 1000 米以下的低空空域。我国目前低空空域使用的主要用户，包括通用航空、警用航空和军事航空。
低空空域是国家重要的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。科学合理利用低空空域资源，开放低空空域，对于促进国民经济发展、改善工农业生产条件、提升国防能力和彰显大国地位具有十分重要的意义。随着国家经济建设、国防建设的持续发展，通用航空飞行需求与日俱增，近年来我国通用航空活动呈多元化发展趋势，社会公众对空域的需求日益迫切。建立完备的低空空域法规标准体系是推进我国低空空域管理改革、完善低空空域开放的关键因素。
二、中国低空空域开放存在的法律问题
（一）中国低空空域开放的法律现状
我国管理民航产业的法律法规多数为公共运输航空，只有几部法规涉及通用航空，但是对低空空域的管理尚不存在单独、专门的法律法规。我国的空中交通管理法规体系由法律、法规、规章3个层面组成，国务院和军队各有关部门形成的其他规范性文件（亦称标准）作为规章的补充，这些法律法规标准为国家行政机关、军队依法行政提供依据。针对通用航空飞行，在法律层面有《中华人民共和国民用航空法》，该法从航空器属性角度定义通用航空，明确通用航空属于民用航空范畴；在法规层面有《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《飞行基本规则》）、《通用航空飞行管制条例》、《关于通用航空管理的暂行规定》、《飞行间隔规定》等；在规章层面有《一般运行和飞行规则》、《民用航空使用空域办法》、《中国民用航空空中交通管理规则》（以下简称《空中交通管理规则》）、《空军飞行管制工作条例》、《释放气球管理办法》、《载人自由气球适航规定》等；在其他规范性文件层面，标准较多，主要涉及低空空域飞行活动的通航企业运行合格审定、航空器、机载设备、空管设施设备、从业人员资质、航空安全、突发事件应急处理机制等方面。［2］
其中，《飞行基本规则》作为其他法规制定的蓝本，对空域管理、飞行管制、机场、航路、航线等九大方面进行了规划，把空域划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等；2004年颁布的《民用航空使用空域办法》有所深入，包括空域分类、空中交通服务以及关于空域的规定；行政法规《通用航空飞行管制条例》在规范通用航空活动方面意义重大，使管制部门有法可依，但此条例仅对通用航空的组织与实施提出了具体要求（包括飞行空域的划设，飞行活动的管理以及飞行保障的申请和审批等）；关于低空空域航空器的适航标准、飞行规章、场道建设、人员培训、低空空域管理和使用等问题，尚未唯有任何法律法规做出规范，是我国法律的空白地带。［3］
可见，从《航空法》到一般性的行政法规，大多数是针对民用航空制定，很少涉及通用航空活动，几乎没有单独、专门的法律法规对低空空域进行管理，国家的管理体制明显不适应低空空域的有效运作和持续发展。
（二）中国低空空域开放存在的法律问题
我国现行航空法规多侧重于民用运输航空，与低空空域飞行相关的航空器适航标准、场道建设、空域管理、人员培训、记载设备、空管设施、技术保障等方面大体采用民用运输航空的规章、标准，针对性不够、操作性不强，没有形成体系。主要体现在：
（1）未形成配套完善的低空空域管理法规标准体系。顶层缺少国家航空法；法规没有涉及低空空域管理、管制、服务等相关内容；规章不够健全、针对性、操作性不足，效力范围有限。
（2）法律有缺失。现有民用航空法仅适用于民用航空器，对在低空空域飞行的国家航空器(军队、警用、海关等航空器)不适用；通用航空、低空空域飞行依据的上位法不足；民用航空法对通用航空规定比较原则，范围相对狭窄，操作性不强;没有对低空监视空域和报告空域作出规定等。
（3）法规不够健全。现有法规对空域管理作了原则性规定，没有对低空空域的飞行管制和服务加以具体规范;缺乏专门、具体的针对空域划设、分类管理、飞行准人、安全监管、使用评估、搜索救援等规范;缺少与工农业航空和公益航空等通用航空活动相适应的机场建设规范;对通用航空违规处罚主体不明确等。
（4）规章对通用航空和低空空域飞行针对性不强，缺少很多实施细则。如缺少低空空域分类标准、低空空域管理使用规定、低空仪表飞行和目视飞行规则、通用航空飞行间隔规定、通用航空器准人标准、通用航空飞机适航管理规定、通用航空从业人员管理条例、通用航空机场建设标准、通用飞行管理收费标准等。
三、对中国低空空域开放法律体系的建议 构建一套有利于低空空域资源合理充分有效利用、有利于通用航空产业发展、具有中国特色的通用航空低空运营法规标准体系，是非常必要的。该法律体系应主要分为四个层面：第一层面是法律、第二层面是行政法规、第三层面是行业规章、第四层面是规范性文件和标准。其中第三、第四层面，需要按照低空空域用户（包括通用航空、警用航空、军事航空等）的管理归属，由主管部门分类建立规章和规范性文件。［4］
(一)加强低空空域开放法律建设
我国现有的法律《民用航空法》已不能适应我国航空的发展，且无法与我国《刑法》相适应，更与国际公约的规定有一定的差距，难以全面规范和调整航空运输活动中产生的法律问题。这就需要建设一套完整的航空法来实现“国家统一管制”目标的需要，为空管体制的改革、低空空域管理的改革确立指导性原则。从航空管理机构、空域管理、航空活动机构与企业、飞行规则、搜索营救与事故调查、紧急和战时空中交通管制、法律责任、涉外法律适用等方面进行规定，同时还应考虑机场与空港、航空器、航空人员、航空器飞行、航空安全、空中交通管理、公共航空运输、通用航空、承(营)运人和发货人的责任、航空事故赔偿与保险等内容。
同时，空中交通管理工作一直坚持安全第一的思想。我国需要制定一部有关空中交通安全的法律，明确空中交通各个组成部分和参与主体的责任、权利，军民航在空中交通活动中应当遵循的安全间隔的基本准则、安全管理等空中交通安全管理制度。
（二）修订低空空域开放的行政法规
为促进我国通用航空事业的发展，根据《飞行基本规则》和有关规定颁布相应的法规，应对通用航空活动进行规范和管理，加强防相撞、防事故的意识，使通用航空器安全、有序的飞行建立制度保障。
《飞行基本规则》要根据我国低空空域开放出现的新特点、新问题以及空管新技术的发展，对现有的飞行管制责任分工、飞行规则、飞行间隔、特情处置、保障服务等方面的内容进行进一步的细化。 在现行《通用航空飞行管制条例》的基础上，尽快制定相关实施细则，进一步建立健全通用航空法规，规范通用航空市场，将通用航空完全纳入法制轨道。对低空空域的划设、使用、管理、保障及违反规定应负的法律责任等方面作细致、明确的规范，理顺通用航空飞行秩序，缓解因低空空域开放带来的飞行矛盾，确保日常防空和各种任务飞行对空间的使用安全。［5］
(三)制定和完善关于低空空域开放的规章和标准
1、制定低空空域分类标准和运行管理规范。简化低空飞行申报制度及程序，由空域管理部门统一审批，通航用户通过电话、传真、互联网等多种方式向空域管理部门申报或备案飞行计划，提交相关航空器资料及人员资格证明、飞行任务批件等有关文件，特殊情况由空军航管或军区空军有关部门审查，最大限度地提高低空运行效率。
2、制定通用航空有偿服务标准。通过制定相关标准，充分减少我国低空空域闲置的现象，提高低空空域资源的利用率。
3、完善通用航空器和低空飞行适航标准。降低在非管制空域飞行的通用航空器机载设备等准入标准要求，减轻通用航空器拥有者的经济负担;完善低空飞行准人标准，拥有低空航空器的单位和个人必须具备相关资质，如在民用航空管理部门注册登记，并报公安、军航部门备案;制定通用航空器适航标准，推动我国通用航空器制造业的发展。
4、完善从业人员的教育培训标准。从业人员必须定期培训，熟悉空管法规及地区飞行规定，并经主管部门检查考核后方可进行低空飞行，同时强化从业人员守法观念和安全意识，提高遵纪守法的自觉性。
5、制定和完善航空情报、通信导航监视、航空气象等服务配套设施标准。
注释：
［1］陈平、蒋涛，《我国低空空域管理改革法规标准的建议》
［2］陈平、蒋涛，《我国低空空域管理改革法规标准的建议》
［3］刘光才、刘美君，《我国低空空域开放的法律探讨》
［4］王向玲、孙继湖，《浅谈我国的低空空域改革》
［5］秦绪林，《关于开放低空空域的思考》
参考文献：
［1］陈平、蒋涛，《我国低空空域管理改革法规标准的建议》
［2］刘光才、刘美君，《我国低空空域开放的法律探讨》
［3］王向玲、孙继湖，《浅谈我国的低空空域改革》
［4］秦绪林，《关于开放低空空域的思考》
［5］刘晓红、左保龙，《我国低空空域开放有关问题的思考》
［6］刘松、王伟，《我国低空空域管理的现状与改革研究》