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摘要：人民监督员制度的创设初衷，是为了加强对检察权的外部监督，提高检察机关的执法水平和办案质量，防止并及时纠正检察机关工作中发生的执法不公问题。但由于该制度在我国仍处于探索发展阶段，因此实践中仍然存在着民意代表性不足、检察机关主导过当以及监督效力缺失等问题。既然人民监督员制度所存在的问题无法回避，那么就应该及时采取有效的改善措施避免制度的设计初衷落空。人民监督员制度的改善除了要立足于本国的现实国情，还应该积极学习国外已有的先进制度和经验。
关键词：人民监督员；检察权；民主法治；比较法
中图分类号：D926.34文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）05-0006-04
作者简介：冶倩云（1991-），女，回族，新疆人，中国人民大学法学院法律硕士在读，本科就读于南开大学文学院传播学系，研究方向：司法法务。
一、人民监督员制度概览
（一）制度的创设和发展
检察权是国家为了保障法律的统一正确实施而赋予检察机关、并由宪法确认的一项独立而专门的权力，①根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条、第五条的规定，检察机关行使的检察权具有集职务犯罪侦查、批准逮捕、审查起诉、执行监督、监所检察等权能于一身的特点。面对如此强势的国家公权力主体，难以绝对保证权力在司法程序运行的过程中不会被滥用，因此有效的监督制约机制就成了重要的研究课题。创设人民监督员制度的初衷，就是为了加强对检察权的外部监督，尤其是对职务犯罪侦查工作的监督，提高检察机关的执法水平和办案质量，防止并及时纠正检察机关工作中发生的执法不公问题。
根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，担任人民监督员须具备一定的法定条件。一般情况下，年满23岁、有选举权和被选举权的中国公民可以担任人民监督员，但该规定第五条、第六条所列不得担任和不宜担任人民监督员的除外。②该规定第十七条还详细列举了人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的七种情形，根据规定的要求，人民监督员在参加人民检察院组织的执法活动时，可以就发现的违法违纪情况提出意见和建议，也可以针对检察队伍建设的相关问题或者其他检察工作提出意见和建议。
人民监督员制度的创立和发展主要经历了两个阶段：2003年，经报党中央批准并报告全国人大常委会之后，最高人民检察院于8月29日在北京召开人民监督员制度试点工作会议，会议决定首先在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等10个省、自治区、直辖市进行试点。在取得初步经验和成效的基础上，经中央批准，最高人民检察院于2010年10月28日召开了全国检察机关的电视电话会议，部署在全国全面推广人民监督员制度。与此同时，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。自此，检察工作的“阳光工程”——人民监督员制度进入了一个全新的发展阶段，并且正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。[1]
（二）人民监督员制度的理论基础探究
对于人民监督员制度的定位，仅仅局限于检察权的监督制约机制是不够的，该项制度的创设还暗合了新一轮司法体制改革重视公众参与的改革理念和价值判断。公民参与司法作为一种司法理念和价值追求已经成为现代民主法治国家的重要特征，针对我国司法体制改革历程中曾经出现的困境和弊病，有学者提出，司法改革的公众参与将为改革进程注入全新的动力。[2]而人民监督员制度，从一定程度上可以看作是国家公权力为公众参与司法进程搭建良好平台的一种尝试。
人民监督员制度，主体是“人民”，重点在“监督”。监督什么？国家公权力，此处尤指国家赋予法律监督机关的检察权。权力监督不同于人们通常所说“监督”的概念，它缩小了一般监督所涵盖的范围，它仅指公民、社会组织、政党和国家机关等主体依法对国家公权力进行的督促和察看。在权力监督中，监督的对象是唯一的，而主体资格的合法性来源却是多样的。以人民监督员制度为例，作为群众监督的一种重要形式，公民依法享有的监督权是该制度存在的法律根源，公权力授予该制度对其进行规范约束的权利，是人民监督员制度合理存在的法理基础。
社会学三大奠基人之一的马克斯·韦伯曾说过：“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”自人类社会产生国家之后，“国家权力”或者“公共权力”作为代表国家意志影响、控制公众行为的支配力量，对社会生活秩序产生了极大的影响。这种影响是有正反两面的，正面影响是，基于公民权往往很难自我保全的特点，公权力常常要积极担负起保障公民权的使命；而从反面来看，由于国家权力具有强势、难控的特点，因此权力滥用导致公民权遭到侵犯的情形就很容易发生。由于检察机关的职权具有集诉、侦、监于一身的复合性特征，因此其在司法程序进行的过程中，更容易与公民的权益发生接触，所以一旦发生检察权滥用或其他违法行使权力的行为，社会公众的合法权益将遭受更大的威胁。
为了能够更大程度地预防和控制检察权行使过程中可能产生的法律风险，确保权力运行的流程稳定有序，在检察权的监督制约机制中引入一条依靠外部的民主性参与进行控权的路径是十分必要的。人民监督员制度以公众参与理论作为其政治合理性的基础，该制度的运行不仅有利于以公民参与为核心的权益保障、协调协商等机制的构建，还有利于利益平衡、多层次监督等控权理念的发展。
公民参与权力监督的理念早在三百多年前就被西方的启蒙学者提出来，并作为反对“君权神授”主张的重要理论依据出现在反对封建专制的斗争中。法国学者卢梭认为，一个完美的社会是由人民的“公意”（公共意志）所控制，统治者的政治权威在自然状态中并不存在，所以人类社会需要一个契约，在这份契约中，每个人都让渡一部分天然自由，而获取契约自由，以便国家能够根据公意为公共利益而运行。主权在民的理论在洛克的著作中也有相应论述，他认为人民是国家最高权力的拥有者，有权裁判君主和立法机关的行为是否违背公民的委托，因此，人民享有国家的最高权力——主权以保证自己不受政府的侵犯。 人民监督员制度是在考量了我国法律实践和权力结构特征的基础上，将西方经典民主法治理论与中国现实国情创造性结合的产物。
（三）制度实施现状
人民监督员制度从设立至今已经走过了近十二年，从官方公布的数据来看，人民监督员制度的运行对检察机关法律监督工作的进步发挥了重要作用。登陆最高人民检察院的官方网站，在首页中部板块的下方就能看到专设的“人民监督员”栏目，展示了全国各地人民监督员的选任、工作和制度创新情况。从各地人民监督工作的发展情况来看，人民监督员制度一直以来都保持平稳运行，并且获得了外界的诸多好评。2015年最高人民检察院的工作报告也显示，人民监督员制度成绩显著、发展势头喜人。③报告指出，2014年最高人民检察院会同司法部在10个省市开展深化人民监督员制度改革试点，人民监督员全年共监督案件2527件。为了回应“检察机关自己选人监督自己”的质疑，人民监督员由市级以上司法行政机关选任和管理。除此之外，检察机关还努力拓宽人民监督员的监督范围，将查办职务犯罪工作中违法适用指定居所监视居住、阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利等情形纳入人民监督员的监督。综上，官方报道普遍都展示出了人民监督员制度的光辉前景，但这些已有的成绩和发展也许只是看起来很美。
不可否认，人民监督员制度确实为人民检察院提高查办职务犯罪的执法水平和办案质量做出了重要贡献，但从相关的学术论文和调查报告中，我们可以发现人民监督员制度仍然存在一些亟待改善的不足与缺陷。李奋飞副教授曾在题为《刑事诉讼的公民参与》一文中指出，尚处于探索阶段的人民监督员制度还有诸多需要改善的地方，[3]例如人民监督员构成的“领导化”，导致监督实施效率低下；人民监督员缺乏专业的法律素养，难以提出切实有效的监督意见；检察机关对人民监督员提出的意见采纳率低，致使监督效力的刚性缺失；最饱受外界诟病的一点，就是人民监督员的产生方式，检察机关过强的主导性作用使得人民监督能否发挥真正意义上的监督作用备受质疑。通过对最高人民检察院人民监督员办公室和SH省检察院人民监督员办公室进行调研考察，陈卫东教授在《人民监督员制度的困境与出路》一文中也谈到，权利属性错位、民意代表性先天不足、检察机关的过当主导以及监督效力无法保障等问题是“人民监督员制度的‘致命’缺陷”。[1]
虽然最高人民检察院2015年的工作报告表示对上述部分问题已经做出了改进的努力，但是从时间较近的一些现状考察结果来看，人民监督员制度中还有些问题尚未被给予应有的关注。[4]首先，在某些地区，检察机关会主动邀请人民监督员参与接访息访工作和各类检查执法工作，甚至让人民监督员参与案件的质量评查工作。这种做法看似是好意，但实际上过犹不及。通常而言，只有资深检察人员才能准确把握案件质量的评查，而这对于专业能力欠缺的人民监督员来说难度太大。其次，目前关于人民监督员制度的具体内容仍然只存在于最高人民检察院的内部规定中，制度立法的缺失，使得制度运行的法律依据不够充分。以人民监督员的选任机制为例，人民监督员设立之初是为了形成对检察权的外部监督，人民监督员的遴选应独立于检察机关之外。但根据最高人民检察院的规定，人民监督员的名额需由各级人民检察院根据工作需要确定，人民监督员由检察长颁发聘书。这样的规定难免让外界怀疑人民监督员制度有“被监督者自选监督者”之嫌。再次，针对现行人民监督员监督权限范围过窄的问题，某些地方检察院试图做出扩大人民监督员职权范围的改革，但这样的尝试往往由于缺乏法律依据而很可能导致违法违宪。比如多数地方推行人民监督员制度时，会出现人民监督员列席检察委员会的情况，但这种情况违反了《中华人民共和国人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》对检察委员会组成的有关规定。据调查，2014年山东、内蒙古等地的基层人民检察院均出台了增加人民监督员权限的试行方案，④而这些扩大人民监督员职能范围的尝试“名不正、言不顺”，对于加强人民监督员的监督效力并无实质作用。
二、比较法视野下的制度剖析
为了推动人民监督员制度朝着更加合理、有效的方向发展，制度设计者除了要结合本国的民主监督实践加快出台与人民监督员制度相配套的法律法规之外，更应该积极学习和借鉴人类共有的民主法治文明成果，发现他人的制度优势并为自己所用。
（一）美国检察体系中的“独行侠”——独立检察官
虽然独立检察官制度早在十六年前就已退出了历史舞台，但它的职能性质和设计目的都与人民监督员制度有异曲同工之妙。独立检察官制度源起于美国七十年代著名的“水门事件”。在“水门事件”之前，美国的检察官全都隶属于司法部，受司法部部长的领导，而司法部部长是由总统任命，因此检察官的办案活动很容易受到来自行政权的干预，如果当涉案人员是诸如总统的政府高官，检察官的执法过程就很难保证公正、合法地进行下去。为了确保“水门事件”的调查工作不受干扰地进行，国会一致投票同意任命一位独立于司法部的“独立检察官”来调查此事。“水门事件”之后，美国政府认识到已有检察制度的重大弊端，于是在1978年国会又通过了《政府道德法》和《独立检察官法》，把独立检察官制度正式确立下来。这一制度赋予了独立检察官对联邦高级官员的违法行为享有最广泛的调查权，并对其调查活动给予最充足的人力和物资保障。
从独立检察官制度的出台可以看出，美国政府彻查联邦高官政治腐败问题的决心。然而，随着历史的发展，独立检察官逐渐由于耗资巨大、效率低下而饱受诟病，最终于1999年永远地退出了美国的历史舞台。[6]
我国的人民监督员虽然不像美国的独立检察官一样拥有广泛的独立调查权和打击腐败的高度权威，但人民监督员制度仍然能从独立检察官的设计中得到两点有益的启示。
首先，独立检察官作为世界范围内曾独树一帜的制度，其从繁荣发展走向被淘汰的命运，整个过程中判断制度是否仍然有效实施的标准就是为它量身定做的法律规范。在独立检察官制度的末期，它已经无法有效履行创立之初设定的彻查高官腐败和违法行为的职责，耗费巨大却一无所获明显违反了《独立检察官法》的有关规定。因此，无论是想要人民监督员充分发挥其对检察工作的监督作用，还是希望通过改革扩大人民监督员的监督权限，完备的配套法规是所有改善措施的合法性基础。有人担心人民监督员的职权范围一旦扩大，权利就有可能被滥用，那么相应法律的出台更是“监督监督者”的必然要求。 其次，像独立检察官一样，独立性应当成为人民监督员制度的灵魂。美国的检察权归属于行政权，检察机关也设置在行政机关内部，这种设置很难避免行政权对检察工作的干预。美国国会为了扭转这种局面，投票产生了独立检察官，这种独立于行政系统的检察职能配置违反了美国宪法确立的“三权分立”原则，但却创造出了排除政治干扰的反腐力量。人民监督工作如果仍然还由人民检察院主导进行，那么人民监督对检察执法工作的影响会非常有限。如果人民监督的经费支出独立于人民检察院，那么人民监督员的独立性将会得到更加可靠的保障。
（二）“日式大陪审团”——检察审查会
在日本，公诉只能由检察官代表国家进行，检察官拥有极大的起诉裁量权，即使是法务大臣在个别案件的侦查中也仅能对检察总长动用指挥权，而不能干涉接办案件的检察官的调查工作。[7]为了预防自由度极大的追诉权被滥用而造成司法的不公，日本政府设计了一系列的救济和审查制度，作为日本现行刑诉法所确认的对检察官不当不起诉的救济制度之一，检察审查会制度已经成为公民直接参与刑事司法活动的重要途径。
检察审查会存在的意义在于受理公民对检察官所做的不起诉决定的审查请求意见，对潜在的滥用追诉权的行为进行预防，如果在审查过程中发现检察官有不当行使起诉权的情形，检察审查会会对相关的检察工作提出改进的建议和劝告。
有学者认为，日本的检察审查会是与人民监督员制度最为接近的域外制度，[1]因为检察审查会不仅是公民参与起诉环节的制度设计，还是保障检察权公正实施的有效举措。但不同的国家政治文化传统千差万别，检察权的配置以及配套制度的设计也都别具一格。
首先，检察审查会和人民监督员制度在组成人员的选任方式和成员资格方面存在很大的区别。由于检察审查会脱胎于美国的大陪审团制度，因此检察审查会成员的遴选方法和美国大陪审团成员的选拔方式相同，就是采用抽签的形式从符合条件的候选人中挑选出正式组成人员和候补人员。同时根据日本《检察审查会法》的规定，具备检察审查员候选资格的公民须享有所在辖区的众议院议员的选举权，并且《检察审查会法》还规定了不能担任检察审查员（如小学未毕业者）、基于特定身份不能就任检察审查员（如行政执法官员、司法人员）、特定案件中的回避（如本人是犯罪嫌疑人）以及不宜再担任检察审查员职务（如年满60岁以上）等各种特殊情形。[7]我国的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》虽然没有对人民监督员的候选资格提出过多要求，但在实践中有法律专业相关背景的人有机会优先入选，并且人民检察院对于人民监督员的最终入选结果具有主导性作用。
其次，2004年日本对《检察审查会法》进行了修改以后，最突出的变化有两个，一个是扩大了检察审查会的审查权限，扩权后可以对不正当的起诉进行审查；另一个是赋予检察审查会第二次审查作出的起诉决议以法律强制力。这两项制度上的突破正好与我国人民监督员制度的现存问题相呼应，认真研究此次检察审查会改革的逻辑和原理，对于解决人民监督员制度中的相类似问题大有裨益。《检察审查会法》修改前，对于检察审查会的决议检察官的态度是可采纳、可不采纳，法律并没有强制检察官必须接受。法律修改后，如果检察审查会在第一阶段审查认定案件“起诉适当”，检察官知悉检察审查会的决议后仍不起诉的，案件进入第二阶段的审查。若检察审查会经过第二阶段审查依然认定案件“起诉适当”，那么检察官必须提起公诉。[8]这一套对检察审查会审查权限和决议效力进行改革的措施的关键在于，增加了程序环节和人员配置。在案件进入第二次审查之前，必须先经过检察官的再次考查和处理，让检察官有一个再次决定的机会，尽量减少进入第二次审查的程序之累。而为了让第二次审查后做出的决议更加科学合理，在第二次审查中加入了律师审查辅助员，能够对审查后检察审查会所做的决议提供专业性帮助，使案件起诉的决断更加公正、合理。
总体来说，《检察审查会法》的修改突破了日本检察制度的传统，对检察官享有的极大限度的追诉裁量权进行了限缩，对于推动公民更加积极、充分地参与到司法程序中做出了极大的努力。
三、制度改革与完善
我国的人民监督员制度已经运行了近十二年，当初的制度设计已经不能完全适应当下公民参与司法的发展态势，好的制度要紧扣时代的脉搏才能不断进步。认真研究本国民主法治发展的实际需要固然重要，但积极学习、借鉴国外已有的经验成果更加可贵。结合前文对人民监督员制度现有缺陷的分析，以及对国外已有成果的介绍，现拟就人民监督员制度三个方面的问题提出建议：
首先，人民监督员制度入法是当务之急。无法可依，是目前人民监督员制度出现某些问题的根源。迄今为止，人民监督员制度运行的依据仍然是2010年颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，该文件在性质上并不属于国家法律，而只是检察机关的内部规定。监督一切国家机关及其工作人员并提出意见和建议，是宪法赋予人民的权利，根据人民的宪法权利制定人民监督员制度法律规范，符合《中华人民共和国立法法》的宗旨。⑤
其次，人民监督员的选任方式有待改进。《规定》中要求的两种方式推荐和自荐都各有弊端。推荐产生的人民监督员缺乏民主性，民意代表性不强；自荐产生的人民监督员数量少，而且不能保证人民监督员的政治素养和法律素养。不妨借鉴西方的遴选方法，在人民监督员的选任程序中可以引入随机原则，在符合候选资格的人群中随机抽取5到23人（不同地区根据当地人口状况划定人数区间），确认人民监督员资格之后，每个案件选派人民监督员仍采取随机抽取方式。每个案件选派的监督员不超过5人。
最后，加强人民监督员意见的强制效力。由当前的现状来看，我国人民监督员的表决意见书并不必然对检察机关的决定产生影响。《规定》中载明，检察长不同意人民监督员的表决意见的，表决意见提交检察委员会讨论决定。如果人民监督员对该决定不服，也不能向上一级检察机关提请复核。《规定》的要求表明，人民监督员的监督意见对于检察机关来说仅仅是一种建议，采纳与否，决定权在检察机关。监督效力的缺失很容易将人民监督员制度推向“人民监督无用论”。缺乏强制效力的监督很难保证监督效果，最后往往流于形式。在这方面，我们可以仿效日本检察审查会改革后引入审查辅助员的做法，在人民监督员形成表决意见时加入监督辅助员的指导，促使形成的监督表决意见更具有合法性、合理性，并在制定人民监督员法律规范的同时，赋予表决意见一定程度的强制效力。 四、结语
没有哪一项制度自产生伊始就是完美无缺的，一项制度从诞生到逐渐成熟再到日趋完善，总要经历从实践到认识、再从认识返回实践的循环往复的磨合过程，人民监督员制度的发展历程也是如此。人民监督员制度是检察机关践行民主法治理念，为公众参与司法进程搭建良好平台的创新之举，但由于制度尚处于探索发展阶段，所以难免存在这样或那样的问题。有问题不可怕，可怕的是逃避问题。只要多从实际出发，放眼人类共有的文明成果，积极探索，与时俱进，人民监督员制度终将摆脱现有的不足与缺陷，迈入下一个发展的新阶段。
[注释]
①<中华人民共和国宪法>第一百三十一条 人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉.
②<最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定>第五条下列人员不得担任人民监督员：（一）受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的；（二）受过劳动教养或者行政拘留处罚的；（三）被开除公职或者开除留用的。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第六条 下列人员不宜担任人民监督员：（一）党委、政府及其组成部门的负责人；（二）人民代表大会常务委员会组成人员；（三）人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员；（四）执业律师、人民陪审员；（五）其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员.
③2015年最高人民检察院工作报告（全文实录）.见于人民网.中国人大新闻.十二届全国人大三次会议专题.直播汇总.十二届全国人大三次会议第三次全体会议[EB/OL].http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681959-3.html，2015-5-10.
④<浅议推进人民监督员制度法制化建设>.见于辽宁省长海县人民检察院官网.理论研究[EB/OL].http：//www.lnchanghai.jcy.gov.cn/jcwh/201412/t20141223_1526462.shtml，2015-5-10.
⑤<中华人民共和国立法法>第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法.
[参考文献]
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作者简介：冶倩云（1991-），女，回族，新疆人，中国人民大学法学院法律硕士在读，本科就读于南开大学文学院传播学系，研究方向：司法法务。
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检察权是国家为了保障法律的统一正确实施而赋予检察机关、并由宪法确认的一项独立而专门的权力，①根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条、第五条的规定，检察机关行使的检察权具有集职务犯罪侦查、批准逮捕、审查起诉、执行监督、监所检察等权能于一身的特点。面对如此强势的国家公权力主体，难以绝对保证权力在司法程序运行的过程中不会被滥用，因此有效的监督制约机制就成了重要的研究课题。创设人民监督员制度的初衷，就是为了加强对检察权的外部监督，尤其是对职务犯罪侦查工作的监督，提高检察机关的执法水平和办案质量，防止并及时纠正检察机关工作中发生的执法不公问题。
根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，担任人民监督员须具备一定的法定条件。一般情况下，年满23岁、有选举权和被选举权的中国公民可以担任人民监督员，但该规定第五条、第六条所列不得担任和不宜担任人民监督员的除外。②该规定第十七条还详细列举了人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的七种情形，根据规定的要求，人民监督员在参加人民检察院组织的执法活动时，可以就发现的违法违纪情况提出意见和建议，也可以针对检察队伍建设的相关问题或者其他检察工作提出意见和建议。
人民监督员制度的创立和发展主要经历了两个阶段：2003年，经报党中央批准并报告全国人大常委会之后，最高人民检察院于8月29日在北京召开人民监督员制度试点工作会议，会议决定首先在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等10个省、自治区、直辖市进行试点。在取得初步经验和成效的基础上，经中央批准，最高人民检察院于2010年10月28日召开了全国检察机关的电视电话会议，部署在全国全面推广人民监督员制度。与此同时，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。自此，检察工作的“阳光工程”——人民监督员制度进入了一个全新的发展阶段，并且正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。[1]
（二）人民监督员制度的理论基础探究
对于人民监督员制度的定位，仅仅局限于检察权的监督制约机制是不够的，该项制度的创设还暗合了新一轮司法体制改革重视公众参与的改革理念和价值判断。公民参与司法作为一种司法理念和价值追求已经成为现代民主法治国家的重要特征，针对我国司法体制改革历程中曾经出现的困境和弊病，有学者提出，司法改革的公众参与将为改革进程注入全新的动力。[2]而人民监督员制度，从一定程度上可以看作是国家公权力为公众参与司法进程搭建良好平台的一种尝试。
人民监督员制度，主体是“人民”，重点在“监督”。监督什么？国家公权力，此处尤指国家赋予法律监督机关的检察权。权力监督不同于人们通常所说“监督”的概念，它缩小了一般监督所涵盖的范围，它仅指公民、社会组织、政党和国家机关等主体依法对国家公权力进行的督促和察看。在权力监督中，监督的对象是唯一的，而主体资格的合法性来源却是多样的。以人民监督员制度为例，作为群众监督的一种重要形式，公民依法享有的监督权是该制度存在的法律根源，公权力授予该制度对其进行规范约束的权利，是人民监督员制度合理存在的法理基础。
社会学三大奠基人之一的马克斯·韦伯曾说过：“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”自人类社会产生国家之后，“国家权力”或者“公共权力”作为代表国家意志影响、控制公众行为的支配力量，对社会生活秩序产生了极大的影响。这种影响是有正反两面的，正面影响是，基于公民权往往很难自我保全的特点，公权力常常要积极担负起保障公民权的使命；而从反面来看，由于国家权力具有强势、难控的特点，因此权力滥用导致公民权遭到侵犯的情形就很容易发生。由于检察机关的职权具有集诉、侦、监于一身的复合性特征，因此其在司法程序进行的过程中，更容易与公民的权益发生接触，所以一旦发生检察权滥用或其他违法行使权力的行为，社会公众的合法权益将遭受更大的威胁。
为了能够更大程度地预防和控制检察权行使过程中可能产生的法律风险，确保权力运行的流程稳定有序，在检察权的监督制约机制中引入一条依靠外部的民主性参与进行控权的路径是十分必要的。人民监督员制度以公众参与理论作为其政治合理性的基础，该制度的运行不仅有利于以公民参与为核心的权益保障、协调协商等机制的构建，还有利于利益平衡、多层次监督等控权理念的发展。
公民参与权力监督的理念早在三百多年前就被西方的启蒙学者提出来，并作为反对“君权神授”主张的重要理论依据出现在反对封建专制的斗争中。法国学者卢梭认为，一个完美的社会是由人民的“公意”（公共意志）所控制，统治者的政治权威在自然状态中并不存在，所以人类社会需要一个契约，在这份契约中，每个人都让渡一部分天然自由，而获取契约自由，以便国家能够根据公意为公共利益而运行。主权在民的理论在洛克的著作中也有相应论述，他认为人民是国家最高权力的拥有者，有权裁判君主和立法机关的行为是否违背公民的委托，因此，人民享有国家的最高权力——主权以保证自己不受政府的侵犯。 人民监督员制度是在考量了我国法律实践和权力结构特征的基础上，将西方经典民主法治理论与中国现实国情创造性结合的产物。
（三）制度实施现状
人民监督员制度从设立至今已经走过了近十二年，从官方公布的数据来看，人民监督员制度的运行对检察机关法律监督工作的进步发挥了重要作用。登陆最高人民检察院的官方网站，在首页中部板块的下方就能看到专设的“人民监督员”栏目，展示了全国各地人民监督员的选任、工作和制度创新情况。从各地人民监督工作的发展情况来看，人民监督员制度一直以来都保持平稳运行，并且获得了外界的诸多好评。2015年最高人民检察院的工作报告也显示，人民监督员制度成绩显著、发展势头喜人。③报告指出，2014年最高人民检察院会同司法部在10个省市开展深化人民监督员制度改革试点，人民监督员全年共监督案件2527件。为了回应“检察机关自己选人监督自己”的质疑，人民监督员由市级以上司法行政机关选任和管理。除此之外，检察机关还努力拓宽人民监督员的监督范围，将查办职务犯罪工作中违法适用指定居所监视居住、阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利等情形纳入人民监督员的监督。综上，官方报道普遍都展示出了人民监督员制度的光辉前景，但这些已有的成绩和发展也许只是看起来很美。
不可否认，人民监督员制度确实为人民检察院提高查办职务犯罪的执法水平和办案质量做出了重要贡献，但从相关的学术论文和调查报告中，我们可以发现人民监督员制度仍然存在一些亟待改善的不足与缺陷。李奋飞副教授曾在题为《刑事诉讼的公民参与》一文中指出，尚处于探索阶段的人民监督员制度还有诸多需要改善的地方，[3]例如人民监督员构成的“领导化”，导致监督实施效率低下；人民监督员缺乏专业的法律素养，难以提出切实有效的监督意见；检察机关对人民监督员提出的意见采纳率低，致使监督效力的刚性缺失；最饱受外界诟病的一点，就是人民监督员的产生方式，检察机关过强的主导性作用使得人民监督能否发挥真正意义上的监督作用备受质疑。通过对最高人民检察院人民监督员办公室和SH省检察院人民监督员办公室进行调研考察，陈卫东教授在《人民监督员制度的困境与出路》一文中也谈到，权利属性错位、民意代表性先天不足、检察机关的过当主导以及监督效力无法保障等问题是“人民监督员制度的‘致命’缺陷”。[1]
虽然最高人民检察院2015年的工作报告表示对上述部分问题已经做出了改进的努力，但是从时间较近的一些现状考察结果来看，人民监督员制度中还有些问题尚未被给予应有的关注。[4]首先，在某些地区，检察机关会主动邀请人民监督员参与接访息访工作和各类检查执法工作，甚至让人民监督员参与案件的质量评查工作。这种做法看似是好意，但实际上过犹不及。通常而言，只有资深检察人员才能准确把握案件质量的评查，而这对于专业能力欠缺的人民监督员来说难度太大。其次，目前关于人民监督员制度的具体内容仍然只存在于最高人民检察院的内部规定中，制度立法的缺失，使得制度运行的法律依据不够充分。以人民监督员的选任机制为例，人民监督员设立之初是为了形成对检察权的外部监督，人民监督员的遴选应独立于检察机关之外。但根据最高人民检察院的规定，人民监督员的名额需由各级人民检察院根据工作需要确定，人民监督员由检察长颁发聘书。这样的规定难免让外界怀疑人民监督员制度有“被监督者自选监督者”之嫌。再次，针对现行人民监督员监督权限范围过窄的问题，某些地方检察院试图做出扩大人民监督员职权范围的改革，但这样的尝试往往由于缺乏法律依据而很可能导致违法违宪。比如多数地方推行人民监督员制度时，会出现人民监督员列席检察委员会的情况，但这种情况违反了《中华人民共和国人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》对检察委员会组成的有关规定。据调查，2014年山东、内蒙古等地的基层人民检察院均出台了增加人民监督员权限的试行方案，④而这些扩大人民监督员职能范围的尝试“名不正、言不顺”，对于加强人民监督员的监督效力并无实质作用。
二、比较法视野下的制度剖析
为了推动人民监督员制度朝着更加合理、有效的方向发展，制度设计者除了要结合本国的民主监督实践加快出台与人民监督员制度相配套的法律法规之外，更应该积极学习和借鉴人类共有的民主法治文明成果，发现他人的制度优势并为自己所用。
（一）美国检察体系中的“独行侠”——独立检察官
虽然独立检察官制度早在十六年前就已退出了历史舞台，但它的职能性质和设计目的都与人民监督员制度有异曲同工之妙。独立检察官制度源起于美国七十年代著名的“水门事件”。在“水门事件”之前，美国的检察官全都隶属于司法部，受司法部部长的领导，而司法部部长是由总统任命，因此检察官的办案活动很容易受到来自行政权的干预，如果当涉案人员是诸如总统的政府高官，检察官的执法过程就很难保证公正、合法地进行下去。为了确保“水门事件”的调查工作不受干扰地进行，国会一致投票同意任命一位独立于司法部的“独立检察官”来调查此事。“水门事件”之后，美国政府认识到已有检察制度的重大弊端，于是在1978年国会又通过了《政府道德法》和《独立检察官法》，把独立检察官制度正式确立下来。这一制度赋予了独立检察官对联邦高级官员的违法行为享有最广泛的调查权，并对其调查活动给予最充足的人力和物资保障。
从独立检察官制度的出台可以看出，美国政府彻查联邦高官政治腐败问题的决心。然而，随着历史的发展，独立检察官逐渐由于耗资巨大、效率低下而饱受诟病，最终于1999年永远地退出了美国的历史舞台。[6]
我国的人民监督员虽然不像美国的独立检察官一样拥有广泛的独立调查权和打击腐败的高度权威，但人民监督员制度仍然能从独立检察官的设计中得到两点有益的启示。
首先，独立检察官作为世界范围内曾独树一帜的制度，其从繁荣发展走向被淘汰的命运，整个过程中判断制度是否仍然有效实施的标准就是为它量身定做的法律规范。在独立检察官制度的末期，它已经无法有效履行创立之初设定的彻查高官腐败和违法行为的职责，耗费巨大却一无所获明显违反了《独立检察官法》的有关规定。因此，无论是想要人民监督员充分发挥其对检察工作的监督作用，还是希望通过改革扩大人民监督员的监督权限，完备的配套法规是所有改善措施的合法性基础。有人担心人民监督员的职权范围一旦扩大，权利就有可能被滥用，那么相应法律的出台更是“监督监督者”的必然要求。 其次，像独立检察官一样，独立性应当成为人民监督员制度的灵魂。美国的检察权归属于行政权，检察机关也设置在行政机关内部，这种设置很难避免行政权对检察工作的干预。美国国会为了扭转这种局面，投票产生了独立检察官，这种独立于行政系统的检察职能配置违反了美国宪法确立的“三权分立”原则，但却创造出了排除政治干扰的反腐力量。人民监督工作如果仍然还由人民检察院主导进行，那么人民监督对检察执法工作的影响会非常有限。如果人民监督的经费支出独立于人民检察院，那么人民监督员的独立性将会得到更加可靠的保障。
（二）“日式大陪审团”——检察审查会
在日本，公诉只能由检察官代表国家进行，检察官拥有极大的起诉裁量权，即使是法务大臣在个别案件的侦查中也仅能对检察总长动用指挥权，而不能干涉接办案件的检察官的调查工作。[7]为了预防自由度极大的追诉权被滥用而造成司法的不公，日本政府设计了一系列的救济和审查制度，作为日本现行刑诉法所确认的对检察官不当不起诉的救济制度之一，检察审查会制度已经成为公民直接参与刑事司法活动的重要途径。
检察审查会存在的意义在于受理公民对检察官所做的不起诉决定的审查请求意见，对潜在的滥用追诉权的行为进行预防，如果在审查过程中发现检察官有不当行使起诉权的情形，检察审查会会对相关的检察工作提出改进的建议和劝告。
有学者认为，日本的检察审查会是与人民监督员制度最为接近的域外制度，[1]因为检察审查会不仅是公民参与起诉环节的制度设计，还是保障检察权公正实施的有效举措。但不同的国家政治文化传统千差万别，检察权的配置以及配套制度的设计也都别具一格。
首先，检察审查会和人民监督员制度在组成人员的选任方式和成员资格方面存在很大的区别。由于检察审查会脱胎于美国的大陪审团制度，因此检察审查会成员的遴选方法和美国大陪审团成员的选拔方式相同，就是采用抽签的形式从符合条件的候选人中挑选出正式组成人员和候补人员。同时根据日本《检察审查会法》的规定，具备检察审查员候选资格的公民须享有所在辖区的众议院议员的选举权，并且《检察审查会法》还规定了不能担任检察审查员（如小学未毕业者）、基于特定身份不能就任检察审查员（如行政执法官员、司法人员）、特定案件中的回避（如本人是犯罪嫌疑人）以及不宜再担任检察审查员职务（如年满60岁以上）等各种特殊情形。[7]我国的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》虽然没有对人民监督员的候选资格提出过多要求，但在实践中有法律专业相关背景的人有机会优先入选，并且人民检察院对于人民监督员的最终入选结果具有主导性作用。
其次，2004年日本对《检察审查会法》进行了修改以后，最突出的变化有两个，一个是扩大了检察审查会的审查权限，扩权后可以对不正当的起诉进行审查；另一个是赋予检察审查会第二次审查作出的起诉决议以法律强制力。这两项制度上的突破正好与我国人民监督员制度的现存问题相呼应，认真研究此次检察审查会改革的逻辑和原理，对于解决人民监督员制度中的相类似问题大有裨益。《检察审查会法》修改前，对于检察审查会的决议检察官的态度是可采纳、可不采纳，法律并没有强制检察官必须接受。法律修改后，如果检察审查会在第一阶段审查认定案件“起诉适当”，检察官知悉检察审查会的决议后仍不起诉的，案件进入第二阶段的审查。若检察审查会经过第二阶段审查依然认定案件“起诉适当”，那么检察官必须提起公诉。[8]这一套对检察审查会审查权限和决议效力进行改革的措施的关键在于，增加了程序环节和人员配置。在案件进入第二次审查之前，必须先经过检察官的再次考查和处理，让检察官有一个再次决定的机会，尽量减少进入第二次审查的程序之累。而为了让第二次审查后做出的决议更加科学合理，在第二次审查中加入了律师审查辅助员，能够对审查后检察审查会所做的决议提供专业性帮助，使案件起诉的决断更加公正、合理。
总体来说，《检察审查会法》的修改突破了日本检察制度的传统，对检察官享有的极大限度的追诉裁量权进行了限缩，对于推动公民更加积极、充分地参与到司法程序中做出了极大的努力。
三、制度改革与完善
我国的人民监督员制度已经运行了近十二年，当初的制度设计已经不能完全适应当下公民参与司法的发展态势，好的制度要紧扣时代的脉搏才能不断进步。认真研究本国民主法治发展的实际需要固然重要，但积极学习、借鉴国外已有的经验成果更加可贵。结合前文对人民监督员制度现有缺陷的分析，以及对国外已有成果的介绍，现拟就人民监督员制度三个方面的问题提出建议：
首先，人民监督员制度入法是当务之急。无法可依，是目前人民监督员制度出现某些问题的根源。迄今为止，人民监督员制度运行的依据仍然是2010年颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，该文件在性质上并不属于国家法律，而只是检察机关的内部规定。监督一切国家机关及其工作人员并提出意见和建议，是宪法赋予人民的权利，根据人民的宪法权利制定人民监督员制度法律规范，符合《中华人民共和国立法法》的宗旨。⑤
其次，人民监督员的选任方式有待改进。《规定》中要求的两种方式推荐和自荐都各有弊端。推荐产生的人民监督员缺乏民主性，民意代表性不强；自荐产生的人民监督员数量少，而且不能保证人民监督员的政治素养和法律素养。不妨借鉴西方的遴选方法，在人民监督员的选任程序中可以引入随机原则，在符合候选资格的人群中随机抽取5到23人（不同地区根据当地人口状况划定人数区间），确认人民监督员资格之后，每个案件选派人民监督员仍采取随机抽取方式。每个案件选派的监督员不超过5人。
最后，加强人民监督员意见的强制效力。由当前的现状来看，我国人民监督员的表决意见书并不必然对检察机关的决定产生影响。《规定》中载明，检察长不同意人民监督员的表决意见的，表决意见提交检察委员会讨论决定。如果人民监督员对该决定不服，也不能向上一级检察机关提请复核。《规定》的要求表明，人民监督员的监督意见对于检察机关来说仅仅是一种建议，采纳与否，决定权在检察机关。监督效力的缺失很容易将人民监督员制度推向“人民监督无用论”。缺乏强制效力的监督很难保证监督效果，最后往往流于形式。在这方面，我们可以仿效日本检察审查会改革后引入审查辅助员的做法，在人民监督员形成表决意见时加入监督辅助员的指导，促使形成的监督表决意见更具有合法性、合理性，并在制定人民监督员法律规范的同时，赋予表决意见一定程度的强制效力。 四、结语
没有哪一项制度自产生伊始就是完美无缺的，一项制度从诞生到逐渐成熟再到日趋完善，总要经历从实践到认识、再从认识返回实践的循环往复的磨合过程，人民监督员制度的发展历程也是如此。人民监督员制度是检察机关践行民主法治理念，为公众参与司法进程搭建良好平台的创新之举，但由于制度尚处于探索发展阶段，所以难免存在这样或那样的问题。有问题不可怕，可怕的是逃避问题。只要多从实际出发，放眼人类共有的文明成果，积极探索，与时俱进，人民监督员制度终将摆脱现有的不足与缺陷，迈入下一个发展的新阶段。
[注释]
①<中华人民共和国宪法>第一百三十一条 人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉.
②<最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定>第五条下列人员不得担任人民监督员：（一）受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的；（二）受过劳动教养或者行政拘留处罚的；（三）被开除公职或者开除留用的。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第六条 下列人员不宜担任人民监督员：（一）党委、政府及其组成部门的负责人；（二）人民代表大会常务委员会组成人员；（三）人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员；（四）执业律师、人民陪审员；（五）其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员.
③2015年最高人民检察院工作报告（全文实录）.见于人民网.中国人大新闻.十二届全国人大三次会议专题.直播汇总.十二届全国人大三次会议第三次全体会议[EB/OL].http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681959-3.html，2015-5-10.
④<浅议推进人民监督员制度法制化建设>.见于辽宁省长海县人民检察院官网.理论研究[EB/OL].http：//www.lnchanghai.jcy.gov.cn/jcwh/201412/t20141223_1526462.shtml，2015-5-10.
⑤<中华人民共和国立法法>第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法.
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