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信访制度作为最基本的民意表达制度、作为公民政治参与的一种特殊形式，历来是党和政府密切联系人民群众的重要桥梁和纽带。信访制度在很大程度上就是一个公民或组织向有关国家机关表达自己利益诉求，监督国家机关工作并希望被采纳的过程，是缓解社会矛盾的缓冲器。作为一种信息沟通渠道，信访制度具有其他制度不可替代的民意表达、权力监督、权利救济、社会稳定等作用，其本质就是公民的政治参与。“从建国至今，它对于发扬民主、了解社情民意、维护公民合法权益、促进社会和谐方面具有重要意义。“但是，改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济制度的建立和发展， 社会各种利益关系出现了许多新问题、新矛盾，公民信访方式和心态随之呈现出多元化的非理性趋势。部分涉法涉诉类案件的当事人宁愿选择信访方式而不愿选择司法诉讼渠道解决其诉求，涉法涉诉信“访”不信“法”的现象比较突出，特别是赴省进京越级上访事件不断发生，凸显了社会转型时期我国信访制度体系和法治环境面临的困境。
公民涉法涉诉信“访”不信“法”问题的弊端与原因
公民涉法涉诉信“访”不信“法”问题的弊端
1、涉法涉诉类信访增多，扭曲和异化了信访制度功能
根据国家信访统计信息看，“当前公民涉法涉诉类信访占全国信访总量的比例仍然较高，进京访、重复访仍然偏多，”由于涉法涉诉类信访关系到基层群众的切身利益， 又涉及到地方政府的行政行为和司法机关的执法效果，影响面大，稍有不慎，将“牵一发而动全身”，直接影响到社会的稳定与和谐。因此，涉法涉诉类信访问题已经成为基层群众关注的热点、社会矛盾纠纷的焦点和司法工作的难点。但是，当事群众绕开司法诉讼这一权利救济的法定渠道， 一味寻求信访渠道解决问题， 赋予了信访制度谋求矛盾纠纷解决和实体权利救济的超强功能， 其本身具有的密切联系群众和反映社情民意的本体功能已被弱化， 导致现实中的“信访”已非1995年国家制定的《信访条例》所界定的信访，也远远超出了国家各级信访机构本身的职能权限，最终将社会主义信访制度的功能扭曲和异化，使信访制度成为超越了司法的矛盾纠纷解决机制和公民权利救济机制。
2、损害了司法的权威性，浪费了司法资源
涉法涉诉类信访问题的大量出现和增多， 一方面显示了公众对司法公正的极度期盼；另一方面，涉法涉诉类越级进京访、群体访的日益增多也与和谐社会的构建形成冲突，损害了司法的权威。不能否认，少数涉法涉诉类信访事件是由于部分地方司法机关人员执法不公造成的（比如冤假错案），但有相当多的则是因为诉讼败诉或者对国家法律法规误解造成的。当事人为了挽回官司，寻求所谓理想中的“公平正义”，绕开了司法诉讼程序的权利救济途径，将问题的解决寄托在信访渠道，损害了法律的独立性和权威性，浪费了国家的司法资源，与依法治国方略格格不入。
3、非理性的信访心理，使信访方式陷入恶性循环
就一个社会整体而言， 公民选择行为的心理应当是理性的，信访也不例外，对信访方式的选择也应当趋于理性。1982年《宪法》颁布实施之前的信访， 主要是当事人反映个人政治待遇和历史评定问题，属于“文革”之后的政治秩序回归，方式主要是邮寄信件，比较理性客观。自1982年《宪法》颁布实施以来，公民民主和诉求的意识逐步增强，凡涉及个体切身利益，诉求愿望便异常强烈。近年来，公民涉法涉诉类信访的方式和心态也呈现出非理性趋势， 群访、越级访增多，不少当事人甚至认为闹得越厉害越能引起领导重视，问题越容易得到解决，持有“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的非理性心态，使当前的信访形势日趋严峻， 也从客观上导致公民涉法涉诉类信访方式的选择陷入了恶性循环， 即“ 信政府不信法院” 、“信上级（官员）不信下级（官员）” 、“会哭的孩子有奶吃” 等诸多不正常现象，引发了新的社会矛盾，造成了新的社会不稳定。
公民信“访”不信“法”问题产生的原因
1、“人治”模式和公民的“包青天”情结助长了信访情绪
从我国信访制度演变的历史看，无论是古代的“拦轿喊冤”，近代的“上书请愿”，还是当代的“领导批示或者出面接访”，都是寄希望于领导为百姓做主伸冤， 体现的是传统的“人治”模式痕迹和老百姓骨子里的“包青天”情结。封建社会长期存在的“人治”统治模式使得广大民众缺少信仰法律的文化理念和心理习惯， 更缺少“法治”的土壤，加之现实社会客观存在的一些司法不公和个别领导干部干预司法、司法不独立等现象也令许多人怀疑法律的公正和权威，导致部分民众始终认为政府比法院“管用”，领导“批示”大过“法律”。如此情结和观念便极大地助长了信访者的信访情绪， 遇到纠纷和矛盾不找法院而找政府，大事小事都要上访，即使已进入司法诉讼程序的案件也要跑到政府机关上访。
2、司法救济解决纠纷和矛盾乏力
“一个民主法制不断进步的时代，必定是一个权利高扬的时代。”在法治社会，司法救济是公民最主要、最有效的权利保障救济途径。但是，我国现有的司法救济却做不到，转型期的社会纠纷和矛盾无法纳入国家司法救济体制。 加之地方政府“疏导”缺位、行政权力过分集中而强大，势必导致大量繁杂的社会纠纷和矛盾直接进入信访渠道。据统计，“1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，2009年群体性事件的数量和激烈程度都超过以往。”这些群体性事件发生之前大都有过多次信访甚至上访的过程，但由于政策、体制、法律法规缺陷、司法体制和历史遗留等因素，从法律程序上司法救济无法进行，因此未得到有效解决。
3、诉讼成本过高，致使公民“偏爱”信访渠道
在法治社会和市场经济法则下， 公民维护个人权利需要付出一定的成本，包括时间、精力、物力和财力； 通过信访维权， 同样也需要付出一定的代价。但在现有的司法体制之下， 当事公民一旦涉及诉讼， 将需要花费更高更多的成本。无论是申请行政复议、劳动仲裁还是行政诉讼，都要面临繁琐的受理、立案、取证、调查和审理过程，往往还要涉及一审、二审和执行等若干环节，过程久长。相反，通过当地信访局递交材料或者赴省进京越级重复上访， 如果得到了上级领导的关注，事情会得到更快、更直接的解决，甚至“一步到位”， 整个花费成本相对较低。这也是当前很多群众选择信访解决涉法涉诉问题的重要原因。 解决公民涉法涉诉信“访”不信“法”问题，必须树立司法权威
提高公民法治意识，规范公民维权方式
在法治社会，公民权利的保障和救济法律法规来主张，必要时也可以寻求新闻媒体的帮助。在我国，由于几千年的人治和儒家轻法治而重道德教化思想的影响，在公民中普遍缺乏对法律的信仰，这是影响中国法治进程的一个消极因素。在建设社会主义法治国家的今天，应通过法制教育，改变公民轻视法律的心理，提高公民的法律意识。“社会主义社会所要求的法律意识、法治观念，是不可能自发地形成和发展的，特别是在中国这样的缺乏民主法制传统的国度中，需要有计划、有目的地进行教育和培养”。在公民中开展法制教育史提高法律意识的关键举措，并且是一项长期的工程。
简化诉讼程序，降低维权成本
要从根本上解决群众信“访”不信“法”的问题，必须在现有司法体制框架下创造条件， 进一步简化有关民事特别是行政诉讼程序，降低诉讼维权成本，使人民群众在权利救济过程中“打得起”官司。把社会矛盾的诉求引向司法救济渠道，回归信访本来功能，推行简易仲裁和诉讼方式，降低维权成本，方便人民群众维权，提升案件办理和执行的质量，把办案质量放在第一位，严格依法审判，从根本上杜绝错案的发生，做到案结事了，切实减少“终审不终结”的现象。公开审判过程，要以公众看得见的方式实现公平正义。
优化法治环境，杜绝“人治”，落实“法治”
实践证明，在成熟的法治社会，任何纠纷和争议的解决都应当依靠法定的主渠道，杜绝各种非法定渠道。但在我国现有权力结构体系下，行政领域内存在着上级指示和领导批示往往胜过法律法规的效力的现象。就领导批示而言，其涉及的内容非常多，弹性非常大，1995年《信访条例》第5条对信访过程领导批示作出了规定， 这也就成为各级信访当事人争相渴盼获得“救命稻草”和“尚方宝剑”的根本驱动力，但同时也“意味着法律的虚弱，意味着权力的强势。”虽然大家都知道这是“人治”思维的结果，但却无力改变。“而无论是从制度抑或程序方面审视， 我们不难发现， 信访在发挥权利救济功能的过程中， 是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。”其将希望寄托在诸多人为因素尤其是官员的批示之上， 靠权力之间的部门干预特别是长官意志来实现信访人的愿望，而这恰恰是与宪政和法治根本对立的。中国政法大学副校长马怀德教授指出：“领导在重视信访工作的同时，应减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到解决的主渠道上来。”因此，让“法律真正变得可及、管用值得信赖托付。”应杜绝单纯依靠领导批示、制造轰动效应引起官方和社会重视等人治解决渠道。
依法执政，从源头上杜绝涉法涉诉类“信访源”
在计划体制下，社会利益呈一体化特征，缺乏分化，政府确是什么都管的全能型政府。在这一背景下，信访制度也曾发挥过不可替代的作用。但在目前市场经济的背景下，社会利益多元化，分权制衡在逐渐形成之中，政府职能也在转变、分化之中，信访制度的功用难免大打折扣。在现阶段，信访制度虽有其不可替代的地位，但其由于受理范围过于宽泛而造成的对司法权威的侵害是显而易见的，所以亟待明确。法治建设要求司法救济成为权利救济的主要方式，信访制度只能作为权利救济方式的补充性方式。因此，完善司法救济的权威性和有效性，才能从根本上减轻信访部门的压力，才能使司法、信访各归其位，各司其职。将涉法涉诉问题从信访受理范围中剥离出去，“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒” 不仅有利于减少涉法涉诉信访数量，同时也有利于司法权威的树立。
完善涉法涉诉信访终结机制，维护司法的终局性和权威性
“任何社会里法律皆有权威，法治所要求的法律权威是重于政府之上的权威，任何社会里的政府皆有权威，法治所要求的政府权威是置于法律之下的权威”只有司法具有了权威性，民众对司法具有权威信赖和认同了，才不会选择信访作为最终的救济渠道，而依靠司法作为最终的救济途径。针对当前涉法涉诉类信访反复申诉和重复上访的问题，2009年8月，中办转发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中明确提出，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、质证和答复，由省级以上政法机关审核后，做出终结决定，各级政法机关不再受理， 以维护司法裁判的权威性和终局性。所以，上述《意见》提出的涉法涉诉信访终结机制具有创新意义，体现了中央坚持依法治国的方略，同时又充分考虑了我国初级阶段的实际国情， 必须全力推行，在推行的过程中，必须不断完善该机制， 把坚持司法公正放在首位， 完善调节衔接环节，为农民工、下岗失业人员、残疾人、妇女儿童、孤寡老人等弱势群体申诉维权提供表达诉求的渠道， 提供最大方便， 特别是涉法涉诉信访案件按照程序已经终结，当事人确实还需要帮助的，政府要将其纳入社会救助体系，使其生活得到保障，这样，既能体现司法权威，又能化解社会矛盾。
（作者单位：中共安徽省宿州市委党校）
公民涉法涉诉信“访”不信“法”问题的弊端与原因
公民涉法涉诉信“访”不信“法”问题的弊端
1、涉法涉诉类信访增多，扭曲和异化了信访制度功能
根据国家信访统计信息看，“当前公民涉法涉诉类信访占全国信访总量的比例仍然较高，进京访、重复访仍然偏多，”由于涉法涉诉类信访关系到基层群众的切身利益， 又涉及到地方政府的行政行为和司法机关的执法效果，影响面大，稍有不慎，将“牵一发而动全身”，直接影响到社会的稳定与和谐。因此，涉法涉诉类信访问题已经成为基层群众关注的热点、社会矛盾纠纷的焦点和司法工作的难点。但是，当事群众绕开司法诉讼这一权利救济的法定渠道， 一味寻求信访渠道解决问题， 赋予了信访制度谋求矛盾纠纷解决和实体权利救济的超强功能， 其本身具有的密切联系群众和反映社情民意的本体功能已被弱化， 导致现实中的“信访”已非1995年国家制定的《信访条例》所界定的信访，也远远超出了国家各级信访机构本身的职能权限，最终将社会主义信访制度的功能扭曲和异化，使信访制度成为超越了司法的矛盾纠纷解决机制和公民权利救济机制。
2、损害了司法的权威性，浪费了司法资源
涉法涉诉类信访问题的大量出现和增多， 一方面显示了公众对司法公正的极度期盼；另一方面，涉法涉诉类越级进京访、群体访的日益增多也与和谐社会的构建形成冲突，损害了司法的权威。不能否认，少数涉法涉诉类信访事件是由于部分地方司法机关人员执法不公造成的（比如冤假错案），但有相当多的则是因为诉讼败诉或者对国家法律法规误解造成的。当事人为了挽回官司，寻求所谓理想中的“公平正义”，绕开了司法诉讼程序的权利救济途径，将问题的解决寄托在信访渠道，损害了法律的独立性和权威性，浪费了国家的司法资源，与依法治国方略格格不入。
3、非理性的信访心理，使信访方式陷入恶性循环
就一个社会整体而言， 公民选择行为的心理应当是理性的，信访也不例外，对信访方式的选择也应当趋于理性。1982年《宪法》颁布实施之前的信访， 主要是当事人反映个人政治待遇和历史评定问题，属于“文革”之后的政治秩序回归，方式主要是邮寄信件，比较理性客观。自1982年《宪法》颁布实施以来，公民民主和诉求的意识逐步增强，凡涉及个体切身利益，诉求愿望便异常强烈。近年来，公民涉法涉诉类信访的方式和心态也呈现出非理性趋势， 群访、越级访增多，不少当事人甚至认为闹得越厉害越能引起领导重视，问题越容易得到解决，持有“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的非理性心态，使当前的信访形势日趋严峻， 也从客观上导致公民涉法涉诉类信访方式的选择陷入了恶性循环， 即“ 信政府不信法院” 、“信上级（官员）不信下级（官员）” 、“会哭的孩子有奶吃” 等诸多不正常现象，引发了新的社会矛盾，造成了新的社会不稳定。
公民信“访”不信“法”问题产生的原因
1、“人治”模式和公民的“包青天”情结助长了信访情绪
从我国信访制度演变的历史看，无论是古代的“拦轿喊冤”，近代的“上书请愿”，还是当代的“领导批示或者出面接访”，都是寄希望于领导为百姓做主伸冤， 体现的是传统的“人治”模式痕迹和老百姓骨子里的“包青天”情结。封建社会长期存在的“人治”统治模式使得广大民众缺少信仰法律的文化理念和心理习惯， 更缺少“法治”的土壤，加之现实社会客观存在的一些司法不公和个别领导干部干预司法、司法不独立等现象也令许多人怀疑法律的公正和权威，导致部分民众始终认为政府比法院“管用”，领导“批示”大过“法律”。如此情结和观念便极大地助长了信访者的信访情绪， 遇到纠纷和矛盾不找法院而找政府，大事小事都要上访，即使已进入司法诉讼程序的案件也要跑到政府机关上访。
2、司法救济解决纠纷和矛盾乏力
“一个民主法制不断进步的时代，必定是一个权利高扬的时代。”在法治社会，司法救济是公民最主要、最有效的权利保障救济途径。但是，我国现有的司法救济却做不到，转型期的社会纠纷和矛盾无法纳入国家司法救济体制。 加之地方政府“疏导”缺位、行政权力过分集中而强大，势必导致大量繁杂的社会纠纷和矛盾直接进入信访渠道。据统计，“1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，2009年群体性事件的数量和激烈程度都超过以往。”这些群体性事件发生之前大都有过多次信访甚至上访的过程，但由于政策、体制、法律法规缺陷、司法体制和历史遗留等因素，从法律程序上司法救济无法进行，因此未得到有效解决。
3、诉讼成本过高，致使公民“偏爱”信访渠道
在法治社会和市场经济法则下， 公民维护个人权利需要付出一定的成本，包括时间、精力、物力和财力； 通过信访维权， 同样也需要付出一定的代价。但在现有的司法体制之下， 当事公民一旦涉及诉讼， 将需要花费更高更多的成本。无论是申请行政复议、劳动仲裁还是行政诉讼，都要面临繁琐的受理、立案、取证、调查和审理过程，往往还要涉及一审、二审和执行等若干环节，过程久长。相反，通过当地信访局递交材料或者赴省进京越级重复上访， 如果得到了上级领导的关注，事情会得到更快、更直接的解决，甚至“一步到位”， 整个花费成本相对较低。这也是当前很多群众选择信访解决涉法涉诉问题的重要原因。 解决公民涉法涉诉信“访”不信“法”问题，必须树立司法权威
提高公民法治意识，规范公民维权方式
在法治社会，公民权利的保障和救济法律法规来主张，必要时也可以寻求新闻媒体的帮助。在我国，由于几千年的人治和儒家轻法治而重道德教化思想的影响，在公民中普遍缺乏对法律的信仰，这是影响中国法治进程的一个消极因素。在建设社会主义法治国家的今天，应通过法制教育，改变公民轻视法律的心理，提高公民的法律意识。“社会主义社会所要求的法律意识、法治观念，是不可能自发地形成和发展的，特别是在中国这样的缺乏民主法制传统的国度中，需要有计划、有目的地进行教育和培养”。在公民中开展法制教育史提高法律意识的关键举措，并且是一项长期的工程。
简化诉讼程序，降低维权成本
要从根本上解决群众信“访”不信“法”的问题，必须在现有司法体制框架下创造条件， 进一步简化有关民事特别是行政诉讼程序，降低诉讼维权成本，使人民群众在权利救济过程中“打得起”官司。把社会矛盾的诉求引向司法救济渠道，回归信访本来功能，推行简易仲裁和诉讼方式，降低维权成本，方便人民群众维权，提升案件办理和执行的质量，把办案质量放在第一位，严格依法审判，从根本上杜绝错案的发生，做到案结事了，切实减少“终审不终结”的现象。公开审判过程，要以公众看得见的方式实现公平正义。
优化法治环境，杜绝“人治”，落实“法治”
实践证明，在成熟的法治社会，任何纠纷和争议的解决都应当依靠法定的主渠道，杜绝各种非法定渠道。但在我国现有权力结构体系下，行政领域内存在着上级指示和领导批示往往胜过法律法规的效力的现象。就领导批示而言，其涉及的内容非常多，弹性非常大，1995年《信访条例》第5条对信访过程领导批示作出了规定， 这也就成为各级信访当事人争相渴盼获得“救命稻草”和“尚方宝剑”的根本驱动力，但同时也“意味着法律的虚弱，意味着权力的强势。”虽然大家都知道这是“人治”思维的结果，但却无力改变。“而无论是从制度抑或程序方面审视， 我们不难发现， 信访在发挥权利救济功能的过程中， 是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。”其将希望寄托在诸多人为因素尤其是官员的批示之上， 靠权力之间的部门干预特别是长官意志来实现信访人的愿望，而这恰恰是与宪政和法治根本对立的。中国政法大学副校长马怀德教授指出：“领导在重视信访工作的同时，应减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到解决的主渠道上来。”因此，让“法律真正变得可及、管用值得信赖托付。”应杜绝单纯依靠领导批示、制造轰动效应引起官方和社会重视等人治解决渠道。
依法执政，从源头上杜绝涉法涉诉类“信访源”
在计划体制下，社会利益呈一体化特征，缺乏分化，政府确是什么都管的全能型政府。在这一背景下，信访制度也曾发挥过不可替代的作用。但在目前市场经济的背景下，社会利益多元化，分权制衡在逐渐形成之中，政府职能也在转变、分化之中，信访制度的功用难免大打折扣。在现阶段，信访制度虽有其不可替代的地位，但其由于受理范围过于宽泛而造成的对司法权威的侵害是显而易见的，所以亟待明确。法治建设要求司法救济成为权利救济的主要方式，信访制度只能作为权利救济方式的补充性方式。因此，完善司法救济的权威性和有效性，才能从根本上减轻信访部门的压力，才能使司法、信访各归其位，各司其职。将涉法涉诉问题从信访受理范围中剥离出去，“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒” 不仅有利于减少涉法涉诉信访数量，同时也有利于司法权威的树立。
完善涉法涉诉信访终结机制，维护司法的终局性和权威性
“任何社会里法律皆有权威，法治所要求的法律权威是重于政府之上的权威，任何社会里的政府皆有权威，法治所要求的政府权威是置于法律之下的权威”只有司法具有了权威性，民众对司法具有权威信赖和认同了，才不会选择信访作为最终的救济渠道，而依靠司法作为最终的救济途径。针对当前涉法涉诉类信访反复申诉和重复上访的问题，2009年8月，中办转发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中明确提出，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、质证和答复，由省级以上政法机关审核后，做出终结决定，各级政法机关不再受理， 以维护司法裁判的权威性和终局性。所以，上述《意见》提出的涉法涉诉信访终结机制具有创新意义，体现了中央坚持依法治国的方略，同时又充分考虑了我国初级阶段的实际国情， 必须全力推行，在推行的过程中，必须不断完善该机制， 把坚持司法公正放在首位， 完善调节衔接环节，为农民工、下岗失业人员、残疾人、妇女儿童、孤寡老人等弱势群体申诉维权提供表达诉求的渠道， 提供最大方便， 特别是涉法涉诉信访案件按照程序已经终结，当事人确实还需要帮助的，政府要将其纳入社会救助体系，使其生活得到保障，这样，既能体现司法权威，又能化解社会矛盾。
（作者单位：中共安徽省宿州市委党校）