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摘 要 国有资产监管制度是关于企业国有资产监督和管理的程序及其规章制度。当前随着社会经济的不断发展，国有资产规模不断扩大，国有资产监管面临着前所未有的严峻挑战，并且在我国国有资产监管模式运行过程中亦暴露出许多新的问题。基于近年来我国国有资产监管制度实践中出现的新问题，本文从政府、社会公众及其法律监管三个不同主体角度进行典型案例剖析，深入分析政府监管、社会公众监管及其法律监管制度的不足及缺陷，深究各个监管制度间失衡的缘由，有针对性的提出通过对监管主体的权限进行明确划分不断完善法人治理结构，进一步规范政府监管权力，不断健全中介监管机制提高公众法律意识，明确企业产权界限建立公益诉讼制度，并不断完善资产评估制度等相应的治理制度，进而构建完善良好的国有资产监管机制促使国有资产有序流转。
关键词 国有资产 监管 企业产权 法律治理
作者简介：齐鹏、王泽旭，西安交通大学法学院。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-203-04
一、引言
法律是由国家制定或认可的社会规范，对于社会发展具有根本的规范作用，完善的法律体系对于我国国有资产的监管也发挥着十分重要的规范保障职能，对于规范国有企业资产有序流转具有更为重要的现实意义。我国《宪法》已明确规定国有资产为全民共同所有，加强国有资产的有效监管，减少国有资产流失，保证国有资产增值保值关系着国有经济在整个国民经济中的主导地位，也是维护社会稳定经济发展的基础保证。鉴于国有资产的重要地位，党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”，这既是对党的十六大以来国有资产管理体制改革取得成效的充分肯定，也是对进一步加强各类国有资产监管作出的重要部署。豍但必须指出的是，尽管目前我国国有资产管理体制改革已取得一定成效，然而，这一监管体制仍存有诸多疏漏缺陷，实践中原有的监管方式已经受到了很大的冲击和新的挑战。因此，我国国有资产监管制度亟需拥有新的思路进行完善，进一步调整国有企业产权结构完善国有资产的监管制度，实现监管法制化、规范化的体系建设。
二、我国国有资产监管制度存在的难点
目前，对于我国国有资产监督建立了政府监管、社会公众监管及其法律监管的多元化监管制度，其中，《企业国有资产法》第七章国有资产监督中明确指出，我国国有企业资产监督主体包括：各级人大常委会监督，同级政府及其审计机关监督以及社会公众监督。然而，近年来，在各类监督模式实际执行中还存在诸多明显缺陷：
（一）政府监管制度存在的问题
1.监管法律权限模糊
如上述所述，我国对国有资产实行多元化的监管，然而，在实践中，我国法律规章目前对于各级人大常委会、各级政府及其审计机关之间监管权限尚未进行明确划分，这种多头监督的局面造成了监管真空或者滥用监督权力，造成了职能履行的缺位、错位或者越位，最终导致监管失效，社会资源浪费。②同时，当上级人大常委会或者国务院制定或颁布抽象监督规范后，地方政府及其所属部门在实际执行中可根据各地具体情况对上述规范予以变更或制定更为详尽的具体行政规章，最终常常导致国务院及地方人民政府以及履行出资人职责的机构针对国有资产实施的监督权力性质不清。这一权限不明的问题不仅造成监督资源的极大浪费，还很大程度上降低了监管效率。例如，在国有资产处置审批阶段，由于我国目前的法律法规对于国务院及其各级政府部分监督权限的性质规定不清，实践中对于最终审批权限的认定往往成为了矛盾的焦点③。
在2012年8月，陈发树诉云南红塔的案件中，中烟公司是否具有“审批权”的问题，成了此案的焦点。陈发树的代理律师王卫国根据财政部2004年发布的《关于烟草行业国有资产管理若干问题的意见》④认为，中烟总公司没有审批权，只有财政部才有权审批。而红塔集团代理律师则根据有关规定则认为无须上报财政部。以上案例中根据我们的考察，司法实践中的通常做法是认定此类转让协议无效。豑其法律依据在于《合同法》第44条第2款关于合同生效审批程序的规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第9条中对此做出了更为明确的规定。豒但是，对于此案涉及的股权转让审批权限问题，究其根源，在于目前法律法规对于各级政府部门监管权限的规定不够明确。
2.政府部门滥用监管权力
近年来，在国有资产违法违纪案件中，监管主体滥用监管权力的情况屡见不鲜。实践中，监管主体滥用监管权力的表现形式主要包括监管不作为方式及其权力寻租方式。监管不作为主要是徇私舞弊等故意行为。在2009年古井贡酒集团10名高管集体腐败案中，安徽古井集团原董事长王效金通过多次收受贿赂等滥用监管权力的行为，造成企业国有资产极大的损失。2010年1月15日，原贵州茅台酒股份有限公司总经理乔洪同样由于受贿、巨额财产来源不明等滥用监管职权的行为被贵州省遵义市中级人民法院一审判决死缓。这些重大后果均由于监管主体滥用其监管权力而产生。
而权力寻租则是监管主体凭借权力以公共资源换取个人利益的不平等交换，是一种权力异化。豓2010年山西省朔州市平鲁区一家国有煤矿仅以1万元的价格转让给私人，并且，有关转让结果的文件在该煤矿挂牌出售1个半月前就已经出笼。这其中显然由于暗箱操作权力寻租，最终导致了国有资产的严重流失。
（二）社会公众监管存在的困境
社会公众监督是国有资产监管主体中最为广泛的一种，其中主要包括社会中介机构监管及公民个人监督等两种模式。
在《企业国有资产法》第67条规定：“履行出资人职责的机构根据需要，可以委托会计师事务所对国有独资企业、国有独资公司的年度财务会计报告进行审计，或者通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议，由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计，维护出资人权益。”然而，在实际中律师事务所、会计事务所和资产评估机构等中介机构由于其平常业务关系与履行企业资产转让监管权的干扰，所以履行十分困难。实践中，社会中介机构监管的问题主要表现为操作性低，不利于国有企业的长足发展。 同时，公民个人对于国有企业的实际监管力度也不够，主要表现在法律监管意识不强及其监管力度缺失等方面。例如，其对资产评估的重要性和必要性认识不到位。2007年，上海申花与前上海联城两家俱乐部合并，原联城老板朱骏成为申花投资人。据当时约定，在之后三年内朱骏如果对球队总投入达到1.5亿人民币，其股份比例将增至70%以上。根据相关资料显示申花俱乐部同时拥有康桥训练基地70%的股权。此次股权之争，外界质疑朱骏之意在得到康桥基地。然而时至今日，股权转让事宜仍未予落实。其原因就在于2011年上海国资委曾委托专业评估公司对申花联城进行了资产评估，提出了4亿元的转让价格，但朱骏表示难以接受。股权之争一事因此就搁置下来。豔案件中，由于朱骏个人对于国有资产转让中的问题警惕度不高，对于相应法律法规理解模糊等诸多原因给自身利益造成了很大的损失。实践中，除此之外，公民能否积极充分参与国有资产监管中去发挥公民监督的权力，也是非常重要的。
（三）法律监督制度存在的主要问题
为维护国有资产不断保值增值良性发展，近年来我国相继出台了一系列有关国有资产监管的法律法规。但从目前有关国有资产监管的立法现状看，这些规章条例虽然使得国有资产监管在一定程度上有“章”可循，但未能上升到法律高度，一定程度上制约着国有资产的监督管理。这里主要谈及立法中对于国有资产监管机构性质的认定及其评估制度两个方面：
1.对于国有资产监管机构行为的定位“亦官亦商”
国有财产属于国家所有，国有资产监管机构在行使国有资产产权管理中既是政府公共管理职能的履行者，同时也是国有资产收益处分的管理者，实践中往往形成了亦官亦商的现象。然而，实践中当国有企业或者利害关系人认为国有资产监管机构的行为侵犯了其经营自主权或者其他合法权益提起行政诉讼时，其结果多被法院以监管机构的此类行为不属于行政行为为由予以驳回，而只要监管机构的此类行为不撤销，当事人又无法提起民事诉讼，导致当事人对国有资产监管机构的侵权行为无法诉请救济。豖最终可能引起社会矛盾的进一步加深，甚至引起群体性事件的发生。
2.国有资产产权评估制度操作性低
国有股权的转让涉及到国有资产的利益，只有由有关国有资产评估机构对需变更的股权进行价值评估，才能有效防止国有资产的流失，切实保障国有资产权益不受侵犯。在1998年淮信投资公司、金信实业公司、殷某共同出资成立淮信房地产开发有限公司股本转让案件中，由于转让未经评估可能是股权的转让价格与实际价值相差较大，可能造成国有财产流失，违反了国家法律、法规的规定，法院最终认定该国有股权转让行为无效。目前，虽然《国有资产评估管理办法》《国有资产评估管理办法施行细则》《企业国有资产评估管理暂行办法》豗等都对国有资产转让评估做了明确规定，但是，由于各类规章制度的出发点相异，其适用矛盾冲突则较多且操作性较差。
三、国有资产监管制度存在的症结剖析
国有资产监管制度的不断完善是维护国有资产保值增值良性发展的关键所在，目前其存在的问题诸多，现主要针对以上典型难点进行探讨剖析：
（一）各级政府监管权限不清
国有资产的监管是在产权基础上，由产权主体行使有关权利从而实现自身经济利益目标的过程。在我国，《宪法》规定国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家分级行使国有资产所有权。但是，这种中央政府和地方政府分级履行出资人职责多头监督的相关制度，在一定程度上造成国有资产产权主体间权利界限不明，产权行使主体的缺位现状一定程度上使得国有资产监管处于失控状态，如国有资产审批权限的监管职权难以实现，监管主体的模糊性最终导致了各级政府部门对于国有资产监管的失效行为。总之，如果国有资产所有权、占有使用权和监督管理经营权不清晰，则会导致国有资产所有者占有使用者和监督管理经营者权利责任义务不明确，不能最大限度的调动监督管理经营者的积极性，必然引起企业经济效益下降，亏损增加。豘
早在20世纪60年代，美国经济学家布坎南就对政府监管提出了质疑，并明确提出了政府失灵问题。布坎南认为“萨谬尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压制最低度，卓越的政治学家们也是如此，他们认为民主政府通过利益集团之间的竞争而反映社会的意志”。豙因此，通过以上分析告诉我们不应盲目崇拜政府监管。由于各级政府权利主体利益追求相冲突，在具体的管理过程中就会出现不同的结果。在实践中，当地方政府领导者追求政绩目标苛求投资利益时，就会忽视客观规律忽略国有资产投资时存在的问题，从而违规操作盲目扩大投资，最终可能造成资产流失等重大损失。但是，当地方政府与国有企业目标利益相冲突时，就会出现采取积极干预的手段，迫使国有企业实行转让股权等行为的现象。同时，由于部分监管官员为谋求个人利益，往往私欲膨胀，在古井贡酒集团高层集体腐败案及其茅台集团总经理乔洪案中就形成了以国有企业利益换取个人私利的权力寻租行为。
以上政府机关滥用行政监管权力的事件时有发生，无论其监管徇私舞弊抑或权力寻租，究其缘由都在于社会法律监管力度欠缺，政府监管透明性薄弱。
（二）社会公众监管力度不足
社会团体是介于政府及其公民之间相对独立的社会组织，是行使国有资产监督权的重要组织力量。然而，实践中，社会中介机构监管的问题主要表现为操作性低。这些社会中介机构往往与被监管企业及其政府部门存在一定的利益往来，且这些机构相对于被监管企业和政府部门，则社会地位较低，在这些利益的驱使下，社会监管中介机构监督常常失灵，一定程度上受到其影响，难以实现公平公正的社会监督，最终对于评估认定的结果缺乏可靠性及其真实性。例如，有的评估机构缺乏独立性，特别是行业性事务所在进行评估时，行政干预行为时有发生，使评估人员难以按照实际情况进行评估操作，迫使评估机构粗放评估，违背了评估的公正性和科学性。豛 其次，公众参与监管不够充分。虽然《宪法》赋予公民对国家机关及其工作人员的监督权，但是，公众的法律意识是一种特殊的社会意识形态，不能自发形成，需要通过系统的学习培训和自我的不断学习才能够形成，同时由于对于现有的相应法律法规理解模糊，对于国有资产监管中存在的问题警惕度不高，则最终对于国有资产的监管显得十分薄弱。在以上上海申花股权转让案件中，正是由于公民个人对国有资产转让评估程序的疏忽，才造成了重大的损失；同时，由于监管信息透明度不高，信息不对称，公众参与监管的范围和可能较小，公民也无法积极实现其监督的权力。
（三）国有资产转让法律体系不健全
1.国有资产监管机构行为的性质定位缺失
由于各级地方政府和国有资产监管职能部门往往以自身利益为出发点，制定了不同的国有资产监管制度，各监管主体在国有资产监管法规的解读及实践上具有很强的地方性和部门性，则难以协调统一，国有资产监管机构性质定位则呈现模糊状态，国有资产监管机构既是国有资产的管理者也行使一定程度上的国家权利。这种政企定位模糊的现状，造成了在法律运作中的矛盾，实践中形成了亦官亦商的现象。实际工作中，国有资产监管机构从事资本运营、重大事项决策、资本收益的职能，在陈发树诉红塔集团案中，当事人在行政诉讼难以实现的情形下也无法通过民事诉讼寻求解决，因为在国有资产管理部门同意股权转让的批复没有撤销的情形下当事人的民事诉讼无法进行下去。
2.现有产权评估法规操作性低
另一方面，虽然《国有资产评估管理办法》《国有资产评估管理办法施行细则》《企业国有资产评估管理暂行办法》等对国有资产评估机构已经进行了法律责任的规定，然而在具体国有资产转让过程中，仍然存在评估过程存在评估价值过低或部分资产漏评的现象，究其缘由，主要由于我国立法上的欠缺和不足，现有法规大多过于原则性或笼统性，而实质性、具体化条款较少，致使评估在实际操作中较为困难且质量很难得到保证。例如，我国目前关于无形资产评估的法律法规十分不健全，使得无形财产的评估随意性很大，同样一件无形资产，在不同的评估机构评估可能会出现很大的价值差异。豜同时，在具体实践中，由于资产评估机构及其专业的评估人员业务素质不高或者工作能力较低的问题，也一定程度上制约着国有资产评估的有效进行。
四、完善国有资产监管制度的法律治理途径
目前，随着我国国有企业的不断发展，国有资产的不断壮大，对于国有资产的监管也显得十分重要，但是，目前我国国有资产监管仍然存在很多不足，鉴于以上国有资产监管中凸显出的诸多问题，建立相应的法律治理方法殊为必要。
（一）完善法人治理结构，规范政府监管权力
对监管主体的权限进行明确划分，是实现国有资本产权有效约束的必然选择，也是建立和完善企业法人治理结构的必然选择。长久以来，由于产权管理主体多元化，政出多门而不协调，使得国有资产监管主体在实践中往往处于“缺位”的状态，豝建立明确的监管主体制度完善国有企业法人治理结构是促使国有资产积极增长的基石。监管主体过于宽泛的现状往往形成监管政策失效，监管效率较低的问题。明确国有企业监管法人主体的权限能够在一定程度上降低监管成本，提高监管效率。只有明晰监管职责，才能够理顺产权责任，真正实现对国有资产的有效监管。
同时，监管虽然是政府履行国有资产公共所有权的监督机制。然而，我们不能盲目依赖崇拜政府的监管力量。针对政府部门监管实践中滥用监管权力不正确履行职能的问题，我们应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等法律法规建立有效的政府信息公开制度，加强政府监管程序的透明度，并同时利用网络媒介、微博等大众媒体实现对于政府履行国有资产监管职能的有效监督。
（二）健全中介监管机制，提高公众法律意识
目前，社会团体中介已成为公民和政府之间以私权制约公权的有效保障之一，其不仅能够以帮助公民缓解矛盾，而且一定程度上促进法律法规有效实施。但是，长期以来社会中介机构定位不清、职能不明的现状一定程度上制约着其有效发挥对国有资产的监管作用。因此，要改革和发展各种社会中介主体，分离政府职能，使其成为独立参与社会监督的有效自治组织。通过相应的法律法规确保建立良好的社会中介监管机制，从而积极解决企业国有资产中监管权力滥用的问题。
针对公民个人对于国有资产监管中存在的问题，需要继续大力力度加强宣传普法教育，不断增强公民监督意识。公民的监督意识是人们利用法律指引行为的一种意识形态。各级政府部分应当积极采取各种灵活方式进行普法教育宣传工作，宣扬政府与公民及其社会组织平等对话的氛围，使得广大民众合理的认知得到政府应有的尊重和满足，通过建设灵活民主对话渠道，加强公民法律监督意识。例如，通过现实典型案例分析增强公民对于国有资产监管的理解。
同时，为了有效实现公民知情权及其批评建议等监督权，则应当建立定期信息披露制度。信息披露制度是公权和私权相互配合监督的有效实践，目前，由于我国政府监督具有一定的滞后性，则必须引进社会公众对于国有资产的有力监督，即可通过互联网等大众新兴媒体渠道，广泛听取社会各方面的意见及其建议，追究监管失职，健全监管体制，从而更好地服务国有资产的增值保值。
（三）明确企业产权界限，建立公益诉讼制度，完善资产评估制度
长期以来，由于国有企业有法人地位但无独立的财产的现状，使得其不能实现真正自负盈亏，承担相应法律责任，所以，在实践中常常存在对于其行为性质定位不清亦商亦官的现象，其不可能将经营目标放在第一位，集中全力搞好生产经营确保国有资产增值保值。鉴于此，完善国有资产监管体制，必须坚持政企分开的原则。同时，应当进一步完善国有企业资产法律法规，减少由于立法粗糙带来的问题。例如，2012年十一届全国人大常委会表决通过的关于修改民事诉讼法的决定中明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”那么对于国有资产监管机构行为的性质定位模糊产生的纠纷问题，则可以寻求公益诉讼新途径进行解决。 最后，要进一步完善国有资产评估制度。主要从以下方面进行：一方面，要进一步完善资产评估立法，努力构建权威统一的资产评估规则体系。目前，我国现行的国有资产评估因为法律层级较低，多停留在部门规章层次，由于部门间的职能不同，制定规章制度的出发点不同，因此这些规章制度难免会出现相互矛盾之处，不利于资产评估的准确把握，且操作性略差，因此应尽早将现有规定协调梳理，在更高层次即“法”的层面上推出国有资产评估法，消除现行各项制度间的不协调，使从业者有统一的标准按章办事。豞同时，应当建立较为完善的评估执业规则，科学完善的资产评估执业规则及管理模式是规范资产评估执业的基石，能够有效减少部门管理的随意性，保障评估过程的公正性。另一方面，应当加强从业人员业务素质培训与职业道德培养，提高相应从业人员的执业水平。在开展业务素质培训中要确保培训的质量及其效果，要通过各种灵活方式产生较为有效的培训效果；在职业道德培养中，评估工作尤其要确保资产评估的质量，质量是资产评估的生命线，培养高尚的职业道德对于确保科学的评估质量、可靠的评估结果都将产生十分积极的作用。
注释：
①王勇.完善各类国有资产管理体制[2012-11-19].http：//theory.people.com.cn/n/2012/1119/c49155-19623232-1.html.
②郑国洪.国有资产管理体制问题研究.北京：中国检察出版社.2010.232-233.
③国务院国资委印发的《关于贯彻落实<国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知>（国办发[2003]96号）的通知》规定中，企业国有资产转让涉及财政事项的需先报财政部门审核，再报国资委会批准同意，若涉及重大资产转让和国家不再控股的转让需要报本级政府批准。
④财政部2004年发布的《关于烟草行业国有资产管理若干问题的意见》：“主业评估价值在1亿元以上（含1亿元）、多种经营在2亿元以上（含2亿元）的，由各单位逐级上报中国烟草总公司（国家烟草专卖局），由中国烟草总公司（国家烟草专卖局）报财政部审批。”
⑤奚晓明.股权转让纠纷.北京：法律出版社.2010.82-83.
⑥最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第9条第1款：依照合同法第四十四条条二款的规定，法律、行政法规规定的合同应当办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。
⑦葛洪义.探索与对话：法理学导论.济南：山东人民出版社.2000.207-239.
⑧张敏.上海申花队股权之争牵出5家沪上国企上海电气否认与其有关[2012-09-03].http：//finance.people.com.cn/stock/n/2012/0903/c67815-18899993.html.
⑨王克稳.企业国有资产法的进步与不足.苏州：苏州大学学报：哲学社会科学版.2009（4）.35-40.
[10]最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第9条第1款：依照合同法第四十四条条二款的规定，法律、行政法规规定的合同应当办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。？
[11]李松森，曲卫彬.国有资产管理体制改革探索.大连：东北财经大学出版社.2010.25-26.
[12]詹姆斯.布坎南.自由、市场与国家——80年代的政治经济学.北京：北京经济学院出版社.1988.281-282.
[13]钱卫清.国有企业改革法律方法：从传统形态向现代机制转变.北京：法律出版社.2001.279-280.
[14]徐开墅，汤奥博.论无形资产评估管理的法制化.上海：社会科学.1995（2）.47-50.
[15]李松森.国有资产监督管理理论与政策选择.大连：东北财经大学出版社.2005.123-124.
[16]历娜.论企业国有资产转让法律制度的完善.北京：中国政法大学.2011.21-22.
关键词 国有资产 监管 企业产权 法律治理
作者简介：齐鹏、王泽旭，西安交通大学法学院。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-203-04
一、引言
法律是由国家制定或认可的社会规范，对于社会发展具有根本的规范作用，完善的法律体系对于我国国有资产的监管也发挥着十分重要的规范保障职能，对于规范国有企业资产有序流转具有更为重要的现实意义。我国《宪法》已明确规定国有资产为全民共同所有，加强国有资产的有效监管，减少国有资产流失，保证国有资产增值保值关系着国有经济在整个国民经济中的主导地位，也是维护社会稳定经济发展的基础保证。鉴于国有资产的重要地位，党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”，这既是对党的十六大以来国有资产管理体制改革取得成效的充分肯定，也是对进一步加强各类国有资产监管作出的重要部署。豍但必须指出的是，尽管目前我国国有资产管理体制改革已取得一定成效，然而，这一监管体制仍存有诸多疏漏缺陷，实践中原有的监管方式已经受到了很大的冲击和新的挑战。因此，我国国有资产监管制度亟需拥有新的思路进行完善，进一步调整国有企业产权结构完善国有资产的监管制度，实现监管法制化、规范化的体系建设。
二、我国国有资产监管制度存在的难点
目前，对于我国国有资产监督建立了政府监管、社会公众监管及其法律监管的多元化监管制度，其中，《企业国有资产法》第七章国有资产监督中明确指出，我国国有企业资产监督主体包括：各级人大常委会监督，同级政府及其审计机关监督以及社会公众监督。然而，近年来，在各类监督模式实际执行中还存在诸多明显缺陷：
（一）政府监管制度存在的问题
1.监管法律权限模糊
如上述所述，我国对国有资产实行多元化的监管，然而，在实践中，我国法律规章目前对于各级人大常委会、各级政府及其审计机关之间监管权限尚未进行明确划分，这种多头监督的局面造成了监管真空或者滥用监督权力，造成了职能履行的缺位、错位或者越位，最终导致监管失效，社会资源浪费。②同时，当上级人大常委会或者国务院制定或颁布抽象监督规范后，地方政府及其所属部门在实际执行中可根据各地具体情况对上述规范予以变更或制定更为详尽的具体行政规章，最终常常导致国务院及地方人民政府以及履行出资人职责的机构针对国有资产实施的监督权力性质不清。这一权限不明的问题不仅造成监督资源的极大浪费，还很大程度上降低了监管效率。例如，在国有资产处置审批阶段，由于我国目前的法律法规对于国务院及其各级政府部分监督权限的性质规定不清，实践中对于最终审批权限的认定往往成为了矛盾的焦点③。
在2012年8月，陈发树诉云南红塔的案件中，中烟公司是否具有“审批权”的问题，成了此案的焦点。陈发树的代理律师王卫国根据财政部2004年发布的《关于烟草行业国有资产管理若干问题的意见》④认为，中烟总公司没有审批权，只有财政部才有权审批。而红塔集团代理律师则根据有关规定则认为无须上报财政部。以上案例中根据我们的考察，司法实践中的通常做法是认定此类转让协议无效。豑其法律依据在于《合同法》第44条第2款关于合同生效审批程序的规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第9条中对此做出了更为明确的规定。豒但是，对于此案涉及的股权转让审批权限问题，究其根源，在于目前法律法规对于各级政府部门监管权限的规定不够明确。
2.政府部门滥用监管权力
近年来，在国有资产违法违纪案件中，监管主体滥用监管权力的情况屡见不鲜。实践中，监管主体滥用监管权力的表现形式主要包括监管不作为方式及其权力寻租方式。监管不作为主要是徇私舞弊等故意行为。在2009年古井贡酒集团10名高管集体腐败案中，安徽古井集团原董事长王效金通过多次收受贿赂等滥用监管权力的行为，造成企业国有资产极大的损失。2010年1月15日，原贵州茅台酒股份有限公司总经理乔洪同样由于受贿、巨额财产来源不明等滥用监管职权的行为被贵州省遵义市中级人民法院一审判决死缓。这些重大后果均由于监管主体滥用其监管权力而产生。
而权力寻租则是监管主体凭借权力以公共资源换取个人利益的不平等交换，是一种权力异化。豓2010年山西省朔州市平鲁区一家国有煤矿仅以1万元的价格转让给私人，并且，有关转让结果的文件在该煤矿挂牌出售1个半月前就已经出笼。这其中显然由于暗箱操作权力寻租，最终导致了国有资产的严重流失。
（二）社会公众监管存在的困境
社会公众监督是国有资产监管主体中最为广泛的一种，其中主要包括社会中介机构监管及公民个人监督等两种模式。
在《企业国有资产法》第67条规定：“履行出资人职责的机构根据需要，可以委托会计师事务所对国有独资企业、国有独资公司的年度财务会计报告进行审计，或者通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议，由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计，维护出资人权益。”然而，在实际中律师事务所、会计事务所和资产评估机构等中介机构由于其平常业务关系与履行企业资产转让监管权的干扰，所以履行十分困难。实践中，社会中介机构监管的问题主要表现为操作性低，不利于国有企业的长足发展。 同时，公民个人对于国有企业的实际监管力度也不够，主要表现在法律监管意识不强及其监管力度缺失等方面。例如，其对资产评估的重要性和必要性认识不到位。2007年，上海申花与前上海联城两家俱乐部合并，原联城老板朱骏成为申花投资人。据当时约定，在之后三年内朱骏如果对球队总投入达到1.5亿人民币，其股份比例将增至70%以上。根据相关资料显示申花俱乐部同时拥有康桥训练基地70%的股权。此次股权之争，外界质疑朱骏之意在得到康桥基地。然而时至今日，股权转让事宜仍未予落实。其原因就在于2011年上海国资委曾委托专业评估公司对申花联城进行了资产评估，提出了4亿元的转让价格，但朱骏表示难以接受。股权之争一事因此就搁置下来。豔案件中，由于朱骏个人对于国有资产转让中的问题警惕度不高，对于相应法律法规理解模糊等诸多原因给自身利益造成了很大的损失。实践中，除此之外，公民能否积极充分参与国有资产监管中去发挥公民监督的权力，也是非常重要的。
（三）法律监督制度存在的主要问题
为维护国有资产不断保值增值良性发展，近年来我国相继出台了一系列有关国有资产监管的法律法规。但从目前有关国有资产监管的立法现状看，这些规章条例虽然使得国有资产监管在一定程度上有“章”可循，但未能上升到法律高度，一定程度上制约着国有资产的监督管理。这里主要谈及立法中对于国有资产监管机构性质的认定及其评估制度两个方面：
1.对于国有资产监管机构行为的定位“亦官亦商”
国有财产属于国家所有，国有资产监管机构在行使国有资产产权管理中既是政府公共管理职能的履行者，同时也是国有资产收益处分的管理者，实践中往往形成了亦官亦商的现象。然而，实践中当国有企业或者利害关系人认为国有资产监管机构的行为侵犯了其经营自主权或者其他合法权益提起行政诉讼时，其结果多被法院以监管机构的此类行为不属于行政行为为由予以驳回，而只要监管机构的此类行为不撤销，当事人又无法提起民事诉讼，导致当事人对国有资产监管机构的侵权行为无法诉请救济。豖最终可能引起社会矛盾的进一步加深，甚至引起群体性事件的发生。
2.国有资产产权评估制度操作性低
国有股权的转让涉及到国有资产的利益，只有由有关国有资产评估机构对需变更的股权进行价值评估，才能有效防止国有资产的流失，切实保障国有资产权益不受侵犯。在1998年淮信投资公司、金信实业公司、殷某共同出资成立淮信房地产开发有限公司股本转让案件中，由于转让未经评估可能是股权的转让价格与实际价值相差较大，可能造成国有财产流失，违反了国家法律、法规的规定，法院最终认定该国有股权转让行为无效。目前，虽然《国有资产评估管理办法》《国有资产评估管理办法施行细则》《企业国有资产评估管理暂行办法》豗等都对国有资产转让评估做了明确规定，但是，由于各类规章制度的出发点相异，其适用矛盾冲突则较多且操作性较差。
三、国有资产监管制度存在的症结剖析
国有资产监管制度的不断完善是维护国有资产保值增值良性发展的关键所在，目前其存在的问题诸多，现主要针对以上典型难点进行探讨剖析：
（一）各级政府监管权限不清
国有资产的监管是在产权基础上，由产权主体行使有关权利从而实现自身经济利益目标的过程。在我国，《宪法》规定国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家分级行使国有资产所有权。但是，这种中央政府和地方政府分级履行出资人职责多头监督的相关制度，在一定程度上造成国有资产产权主体间权利界限不明，产权行使主体的缺位现状一定程度上使得国有资产监管处于失控状态，如国有资产审批权限的监管职权难以实现，监管主体的模糊性最终导致了各级政府部门对于国有资产监管的失效行为。总之，如果国有资产所有权、占有使用权和监督管理经营权不清晰，则会导致国有资产所有者占有使用者和监督管理经营者权利责任义务不明确，不能最大限度的调动监督管理经营者的积极性，必然引起企业经济效益下降，亏损增加。豘
早在20世纪60年代，美国经济学家布坎南就对政府监管提出了质疑，并明确提出了政府失灵问题。布坎南认为“萨谬尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压制最低度，卓越的政治学家们也是如此，他们认为民主政府通过利益集团之间的竞争而反映社会的意志”。豙因此，通过以上分析告诉我们不应盲目崇拜政府监管。由于各级政府权利主体利益追求相冲突，在具体的管理过程中就会出现不同的结果。在实践中，当地方政府领导者追求政绩目标苛求投资利益时，就会忽视客观规律忽略国有资产投资时存在的问题，从而违规操作盲目扩大投资，最终可能造成资产流失等重大损失。但是，当地方政府与国有企业目标利益相冲突时，就会出现采取积极干预的手段，迫使国有企业实行转让股权等行为的现象。同时，由于部分监管官员为谋求个人利益，往往私欲膨胀，在古井贡酒集团高层集体腐败案及其茅台集团总经理乔洪案中就形成了以国有企业利益换取个人私利的权力寻租行为。
以上政府机关滥用行政监管权力的事件时有发生，无论其监管徇私舞弊抑或权力寻租，究其缘由都在于社会法律监管力度欠缺，政府监管透明性薄弱。
（二）社会公众监管力度不足
社会团体是介于政府及其公民之间相对独立的社会组织，是行使国有资产监督权的重要组织力量。然而，实践中，社会中介机构监管的问题主要表现为操作性低。这些社会中介机构往往与被监管企业及其政府部门存在一定的利益往来，且这些机构相对于被监管企业和政府部门，则社会地位较低，在这些利益的驱使下，社会监管中介机构监督常常失灵，一定程度上受到其影响，难以实现公平公正的社会监督，最终对于评估认定的结果缺乏可靠性及其真实性。例如，有的评估机构缺乏独立性，特别是行业性事务所在进行评估时，行政干预行为时有发生，使评估人员难以按照实际情况进行评估操作，迫使评估机构粗放评估，违背了评估的公正性和科学性。豛 其次，公众参与监管不够充分。虽然《宪法》赋予公民对国家机关及其工作人员的监督权，但是，公众的法律意识是一种特殊的社会意识形态，不能自发形成，需要通过系统的学习培训和自我的不断学习才能够形成，同时由于对于现有的相应法律法规理解模糊，对于国有资产监管中存在的问题警惕度不高，则最终对于国有资产的监管显得十分薄弱。在以上上海申花股权转让案件中，正是由于公民个人对国有资产转让评估程序的疏忽，才造成了重大的损失；同时，由于监管信息透明度不高，信息不对称，公众参与监管的范围和可能较小，公民也无法积极实现其监督的权力。
（三）国有资产转让法律体系不健全
1.国有资产监管机构行为的性质定位缺失
由于各级地方政府和国有资产监管职能部门往往以自身利益为出发点，制定了不同的国有资产监管制度，各监管主体在国有资产监管法规的解读及实践上具有很强的地方性和部门性，则难以协调统一，国有资产监管机构性质定位则呈现模糊状态，国有资产监管机构既是国有资产的管理者也行使一定程度上的国家权利。这种政企定位模糊的现状，造成了在法律运作中的矛盾，实践中形成了亦官亦商的现象。实际工作中，国有资产监管机构从事资本运营、重大事项决策、资本收益的职能，在陈发树诉红塔集团案中，当事人在行政诉讼难以实现的情形下也无法通过民事诉讼寻求解决，因为在国有资产管理部门同意股权转让的批复没有撤销的情形下当事人的民事诉讼无法进行下去。
2.现有产权评估法规操作性低
另一方面，虽然《国有资产评估管理办法》《国有资产评估管理办法施行细则》《企业国有资产评估管理暂行办法》等对国有资产评估机构已经进行了法律责任的规定，然而在具体国有资产转让过程中，仍然存在评估过程存在评估价值过低或部分资产漏评的现象，究其缘由，主要由于我国立法上的欠缺和不足，现有法规大多过于原则性或笼统性，而实质性、具体化条款较少，致使评估在实际操作中较为困难且质量很难得到保证。例如，我国目前关于无形资产评估的法律法规十分不健全，使得无形财产的评估随意性很大，同样一件无形资产，在不同的评估机构评估可能会出现很大的价值差异。豜同时，在具体实践中，由于资产评估机构及其专业的评估人员业务素质不高或者工作能力较低的问题，也一定程度上制约着国有资产评估的有效进行。
四、完善国有资产监管制度的法律治理途径
目前，随着我国国有企业的不断发展，国有资产的不断壮大，对于国有资产的监管也显得十分重要，但是，目前我国国有资产监管仍然存在很多不足，鉴于以上国有资产监管中凸显出的诸多问题，建立相应的法律治理方法殊为必要。
（一）完善法人治理结构，规范政府监管权力
对监管主体的权限进行明确划分，是实现国有资本产权有效约束的必然选择，也是建立和完善企业法人治理结构的必然选择。长久以来，由于产权管理主体多元化，政出多门而不协调，使得国有资产监管主体在实践中往往处于“缺位”的状态，豝建立明确的监管主体制度完善国有企业法人治理结构是促使国有资产积极增长的基石。监管主体过于宽泛的现状往往形成监管政策失效，监管效率较低的问题。明确国有企业监管法人主体的权限能够在一定程度上降低监管成本，提高监管效率。只有明晰监管职责，才能够理顺产权责任，真正实现对国有资产的有效监管。
同时，监管虽然是政府履行国有资产公共所有权的监督机制。然而，我们不能盲目依赖崇拜政府的监管力量。针对政府部门监管实践中滥用监管权力不正确履行职能的问题，我们应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等法律法规建立有效的政府信息公开制度，加强政府监管程序的透明度，并同时利用网络媒介、微博等大众媒体实现对于政府履行国有资产监管职能的有效监督。
（二）健全中介监管机制，提高公众法律意识
目前，社会团体中介已成为公民和政府之间以私权制约公权的有效保障之一，其不仅能够以帮助公民缓解矛盾，而且一定程度上促进法律法规有效实施。但是，长期以来社会中介机构定位不清、职能不明的现状一定程度上制约着其有效发挥对国有资产的监管作用。因此，要改革和发展各种社会中介主体，分离政府职能，使其成为独立参与社会监督的有效自治组织。通过相应的法律法规确保建立良好的社会中介监管机制，从而积极解决企业国有资产中监管权力滥用的问题。
针对公民个人对于国有资产监管中存在的问题，需要继续大力力度加强宣传普法教育，不断增强公民监督意识。公民的监督意识是人们利用法律指引行为的一种意识形态。各级政府部分应当积极采取各种灵活方式进行普法教育宣传工作，宣扬政府与公民及其社会组织平等对话的氛围，使得广大民众合理的认知得到政府应有的尊重和满足，通过建设灵活民主对话渠道，加强公民法律监督意识。例如，通过现实典型案例分析增强公民对于国有资产监管的理解。
同时，为了有效实现公民知情权及其批评建议等监督权，则应当建立定期信息披露制度。信息披露制度是公权和私权相互配合监督的有效实践，目前，由于我国政府监督具有一定的滞后性，则必须引进社会公众对于国有资产的有力监督，即可通过互联网等大众新兴媒体渠道，广泛听取社会各方面的意见及其建议，追究监管失职，健全监管体制，从而更好地服务国有资产的增值保值。
（三）明确企业产权界限，建立公益诉讼制度，完善资产评估制度
长期以来，由于国有企业有法人地位但无独立的财产的现状，使得其不能实现真正自负盈亏，承担相应法律责任，所以，在实践中常常存在对于其行为性质定位不清亦商亦官的现象，其不可能将经营目标放在第一位，集中全力搞好生产经营确保国有资产增值保值。鉴于此，完善国有资产监管体制，必须坚持政企分开的原则。同时，应当进一步完善国有企业资产法律法规，减少由于立法粗糙带来的问题。例如，2012年十一届全国人大常委会表决通过的关于修改民事诉讼法的决定中明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”那么对于国有资产监管机构行为的性质定位模糊产生的纠纷问题，则可以寻求公益诉讼新途径进行解决。 最后，要进一步完善国有资产评估制度。主要从以下方面进行：一方面，要进一步完善资产评估立法，努力构建权威统一的资产评估规则体系。目前，我国现行的国有资产评估因为法律层级较低，多停留在部门规章层次，由于部门间的职能不同，制定规章制度的出发点不同，因此这些规章制度难免会出现相互矛盾之处，不利于资产评估的准确把握，且操作性略差，因此应尽早将现有规定协调梳理，在更高层次即“法”的层面上推出国有资产评估法，消除现行各项制度间的不协调，使从业者有统一的标准按章办事。豞同时，应当建立较为完善的评估执业规则，科学完善的资产评估执业规则及管理模式是规范资产评估执业的基石，能够有效减少部门管理的随意性，保障评估过程的公正性。另一方面，应当加强从业人员业务素质培训与职业道德培养，提高相应从业人员的执业水平。在开展业务素质培训中要确保培训的质量及其效果，要通过各种灵活方式产生较为有效的培训效果；在职业道德培养中，评估工作尤其要确保资产评估的质量，质量是资产评估的生命线，培养高尚的职业道德对于确保科学的评估质量、可靠的评估结果都将产生十分积极的作用。
注释：
①王勇.完善各类国有资产管理体制[2012-11-19].http：//theory.people.com.cn/n/2012/1119/c49155-19623232-1.html.
②郑国洪.国有资产管理体制问题研究.北京：中国检察出版社.2010.232-233.
③国务院国资委印发的《关于贯彻落实<国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知>（国办发[2003]96号）的通知》规定中，企业国有资产转让涉及财政事项的需先报财政部门审核，再报国资委会批准同意，若涉及重大资产转让和国家不再控股的转让需要报本级政府批准。
④财政部2004年发布的《关于烟草行业国有资产管理若干问题的意见》：“主业评估价值在1亿元以上（含1亿元）、多种经营在2亿元以上（含2亿元）的，由各单位逐级上报中国烟草总公司（国家烟草专卖局），由中国烟草总公司（国家烟草专卖局）报财政部审批。”
⑤奚晓明.股权转让纠纷.北京：法律出版社.2010.82-83.
⑥最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第9条第1款：依照合同法第四十四条条二款的规定，法律、行政法规规定的合同应当办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。
⑦葛洪义.探索与对话：法理学导论.济南：山东人民出版社.2000.207-239.
⑧张敏.上海申花队股权之争牵出5家沪上国企上海电气否认与其有关[2012-09-03].http：//finance.people.com.cn/stock/n/2012/0903/c67815-18899993.html.
⑨王克稳.企业国有资产法的进步与不足.苏州：苏州大学学报：哲学社会科学版.2009（4）.35-40.
[10]最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第9条第1款：依照合同法第四十四条条二款的规定，法律、行政法规规定的合同应当办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。？
[11]李松森，曲卫彬.国有资产管理体制改革探索.大连：东北财经大学出版社.2010.25-26.
[12]詹姆斯.布坎南.自由、市场与国家——80年代的政治经济学.北京：北京经济学院出版社.1988.281-282.
[13]钱卫清.国有企业改革法律方法：从传统形态向现代机制转变.北京：法律出版社.2001.279-280.
[14]徐开墅，汤奥博.论无形资产评估管理的法制化.上海：社会科学.1995（2）.47-50.
[15]李松森.国有资产监督管理理论与政策选择.大连：东北财经大学出版社.2005.123-124.
[16]历娜.论企业国有资产转让法律制度的完善.北京：中国政法大学.2011.21-22.