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于建嵘,中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授。曾带领中心课题组对新《信访条例》实施情况进行过调查研究。面对时下的信访新形势,于建嵘说,要改变信访的困局,有必要进行制度改革。
信访制度陷入困境
作为党的一项重要政策,信访制度更是党发扬“密切联系群众”优良作风、走“群众路线”最重要途径之一。信访制度设计的初衷,是在当时法治不健全的情况下,给民众提供的一种权益诉求和救济的制度性渠道,更是在人民代表大会制之外,实现群众对执政者权力监督的另一条制度途径。这样,通过群众来信来访,就可以建立一条民意“上达”的渠道,以达到深化政权合法化、化解社会矛盾以及对官员的非常规控制等目的。
但既然是民意“上达”而非“表达”,信访就会不可避免地将问题向更高层集中。近年来,信访量一直居高不下并有逐年递增的趋势、部分信访民众大量涌向北京并有些人长期滞留,这直接表现出信访制度已逐渐陷入困境。而表象之下更深层次的问题是,对信访民众的诉求,实际上国家往往不能真正给群众一个满意的处理,成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视,缺乏可复制性,问题就这样累积下来。因此,信访已难以达到制度设计的目的,难以向民众提供公平正义。究其原因,一是信访缺少司法式的严谨程序,更是因为国家缺少解决所有信访问题的能力和资源。信访制度设计上存在的缺陷,使其预期的权利救济功能和公权力监督功能难以实现,信访制度的“带病运行”又产生了新的问题。
党和国家解决信访难题的决策
党和国家应对信访难题的办法,主要是建立了信访责任追究制,通过对地方党政施压来“源头解决”信访问题,以减轻中央的压力。体现在法律层面,是在《信访条例》中规定了“分级负责,归口办理”的原则;在具体工作中则表现为“一票否决”制等,以将责任在党政系统内层层下压,来做到分级控制信访量。控制进京访成为一个刚性要求,信访制度成为一种典型的压力机制。
但客观上必须承认,部分信访诉求的背后是深层次的社会问题,需要中央变革某些制度、改变某些政策或者修改某些法律方有可能解决。地方政府的政治资源有限,虽能通过做好自身工作来解决一部分问题,但并不具有完全将矛盾化解在基层的能力。一旦正常的行政能力和措施无法应对上级控制信访量的要求,地方党政为了自身的政治利益,就必然要采取各种手段消解来自中央的压力。而比起逐个案件去化解矛盾真正解决“引发信访的问题”,更容易做到的是用各种控制手段来解决“信访问题”。部分地方政府或有关部门采取的方式大体有两类:一是截访、拘留、罚款等强硬手段,二是销号、陪访、金钱收买等“怀柔”手段。
截访主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外而强制性带回原籍的行为,其中不乏殴打、强行限制人身自由等暴力举动。而某些地方政府把信访群众关进学习班、送进劳教所。“销号”、“销账”,则是县政府或乡镇政府请求升级信访部门的工作人员注销已经登记的来自本地的群众来访、或者拒绝登记来自本地的群众来访。这需要到上级信访部门请客送礼、沟通信息,有时更要与具体人员“联络感情”。这在体制内部增加了一个腐败的来源。而有些地方推出的“陪访制”,也是地方政府在压力下的一种“自救”措施,虽然客观上可部分化解与民众间因“截访”等激化的矛盾,但只是将信访问题部分推回给上级(中央)政府。这种办法因减少自身责任的目的过于明显,也未能取得群众的信任。
所以说,压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的目标、角色的差别,既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲,也难以真正减少“非正常进京访”。因为信访民众是完全能够认识到这种不一致的,许多上访人员都相信一个行动逻辑,那就是被他们视为对手的地方政府怕什么,他们就偏偏做什么。对他们而言,如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此,地方政府越是阻止民众进京上访,民众进京上访的动力就越大,并且行动逐步升级,直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。这反过来又会引发地方政府采取更为严厉的办法。这样一来,来自中央的压力难免使信访制度就从减压阀变成了增压器。
而在强化地方政府的信访责任外,党和政府还多次要求建立“领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度”,随之有了各地一阵阵的领导“大接访”活动。尽管其出发点是好的,是希望各地领导干部能负起责任,但因与现代国家管理职权化原则相违背,其实际效果可能并不一定理想。现代国家最重要的规则之一,就是各司其职、各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手画脚,最终的结果就是无人负责。而领导亲自接访,有可能会在其权责范围内解决某些具体的纠纷,但示范效应的直接后果是,会有更多的人期待领导干部接访日。而领导干部的时间、精力、能力都是有限的。这也正是各地大接访的新闻常见、而成功率的统计数据难寻的原因所在。
同样的道理,中央和国家机关干部下访的实际作用未免有限。它并非常设机构,带有临时性质,而且其得到的授权并不明确,也无权直接处理地方上信访工作不力的责任人。而现实中很多复杂、疑难的矛盾,群体性的矛盾,本身就是由地方政府引起的或得到了其默许、保护。下访往往对化解信访难题帮助不大。
另外,还有一种“信访扩权”的建议,这种思路我一直表示反对。要全面解决各种信访诉求,需要的行政权力太多,难以集中到一个部门。即使如此,那俨然又是一个“小政府”,而“大政府”都头疼的事,“小政府”又能有什么高招?实际上,国家的行政资源有限,不可能通过信访部门主动调查来弄清所有信访问题的真相,并给予每个信访民众“实质正义”。否则当年法院就没有必要改变“马锡五”式的审判方式,转而通过维护程序正义来接近实质正义了。
综上,尽管党和政府为化解信访难题一直在努力,但一直收效甚微。我认为是现有解决思路并未能真正触及信访的制度性缺陷,因此未能带来根本性的改观。
建议
要化解信访困境,关键在于制度改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识改革的重要性,从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能、目标和体制。在这里,我不妨再一次從行政、法律、政治三个层面重提我对改革信访制度改革的建议。
第一、短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑,以减小信访的规模和冲击性,维护社会稳定。具体来说,中央减少对地方党政领导的压力,不按信访量给各地排名,取消信访责任追究制;不对信访公民的信访级别作特别的限制。在我看来,通过减弱信访的权利救济功能,降低群众对信访的预期,会迅速使一些信访案件平息,减少群众进京走访;而给地方政府减压,才能给中央减压,维护地方的政治权威,才能加强和巩固中央的政治权威。
第二、中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力,由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说,由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构;扩大诉讼受理范围,对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费;加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督,克服司法腐败;司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复;由司法部门依法查处信访人迫害案件;组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助;增加司法机构的资源投入,并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威,可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道,逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
第三、长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说,组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办;公布各级人民代表的联系方式;建立全国信访网,并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。允许社会各阶层建立利益表达组织,以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是,其一,使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责,不仅使信访工作获得一个权力主体,同时也使信访工作具备了应有的问责性,即向人民负责的特质。其二,将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源,将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。其三,可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系,不仅可以准确统计信访量,而且可以节约大量的社会资源。其四,最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在,只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织,才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。■
信访制度陷入困境
作为党的一项重要政策,信访制度更是党发扬“密切联系群众”优良作风、走“群众路线”最重要途径之一。信访制度设计的初衷,是在当时法治不健全的情况下,给民众提供的一种权益诉求和救济的制度性渠道,更是在人民代表大会制之外,实现群众对执政者权力监督的另一条制度途径。这样,通过群众来信来访,就可以建立一条民意“上达”的渠道,以达到深化政权合法化、化解社会矛盾以及对官员的非常规控制等目的。
但既然是民意“上达”而非“表达”,信访就会不可避免地将问题向更高层集中。近年来,信访量一直居高不下并有逐年递增的趋势、部分信访民众大量涌向北京并有些人长期滞留,这直接表现出信访制度已逐渐陷入困境。而表象之下更深层次的问题是,对信访民众的诉求,实际上国家往往不能真正给群众一个满意的处理,成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视,缺乏可复制性,问题就这样累积下来。因此,信访已难以达到制度设计的目的,难以向民众提供公平正义。究其原因,一是信访缺少司法式的严谨程序,更是因为国家缺少解决所有信访问题的能力和资源。信访制度设计上存在的缺陷,使其预期的权利救济功能和公权力监督功能难以实现,信访制度的“带病运行”又产生了新的问题。
党和国家解决信访难题的决策
党和国家应对信访难题的办法,主要是建立了信访责任追究制,通过对地方党政施压来“源头解决”信访问题,以减轻中央的压力。体现在法律层面,是在《信访条例》中规定了“分级负责,归口办理”的原则;在具体工作中则表现为“一票否决”制等,以将责任在党政系统内层层下压,来做到分级控制信访量。控制进京访成为一个刚性要求,信访制度成为一种典型的压力机制。
但客观上必须承认,部分信访诉求的背后是深层次的社会问题,需要中央变革某些制度、改变某些政策或者修改某些法律方有可能解决。地方政府的政治资源有限,虽能通过做好自身工作来解决一部分问题,但并不具有完全将矛盾化解在基层的能力。一旦正常的行政能力和措施无法应对上级控制信访量的要求,地方党政为了自身的政治利益,就必然要采取各种手段消解来自中央的压力。而比起逐个案件去化解矛盾真正解决“引发信访的问题”,更容易做到的是用各种控制手段来解决“信访问题”。部分地方政府或有关部门采取的方式大体有两类:一是截访、拘留、罚款等强硬手段,二是销号、陪访、金钱收买等“怀柔”手段。
截访主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外而强制性带回原籍的行为,其中不乏殴打、强行限制人身自由等暴力举动。而某些地方政府把信访群众关进学习班、送进劳教所。“销号”、“销账”,则是县政府或乡镇政府请求升级信访部门的工作人员注销已经登记的来自本地的群众来访、或者拒绝登记来自本地的群众来访。这需要到上级信访部门请客送礼、沟通信息,有时更要与具体人员“联络感情”。这在体制内部增加了一个腐败的来源。而有些地方推出的“陪访制”,也是地方政府在压力下的一种“自救”措施,虽然客观上可部分化解与民众间因“截访”等激化的矛盾,但只是将信访问题部分推回给上级(中央)政府。这种办法因减少自身责任的目的过于明显,也未能取得群众的信任。
所以说,压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的目标、角色的差别,既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲,也难以真正减少“非正常进京访”。因为信访民众是完全能够认识到这种不一致的,许多上访人员都相信一个行动逻辑,那就是被他们视为对手的地方政府怕什么,他们就偏偏做什么。对他们而言,如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此,地方政府越是阻止民众进京上访,民众进京上访的动力就越大,并且行动逐步升级,直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。这反过来又会引发地方政府采取更为严厉的办法。这样一来,来自中央的压力难免使信访制度就从减压阀变成了增压器。
而在强化地方政府的信访责任外,党和政府还多次要求建立“领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度”,随之有了各地一阵阵的领导“大接访”活动。尽管其出发点是好的,是希望各地领导干部能负起责任,但因与现代国家管理职权化原则相违背,其实际效果可能并不一定理想。现代国家最重要的规则之一,就是各司其职、各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手画脚,最终的结果就是无人负责。而领导亲自接访,有可能会在其权责范围内解决某些具体的纠纷,但示范效应的直接后果是,会有更多的人期待领导干部接访日。而领导干部的时间、精力、能力都是有限的。这也正是各地大接访的新闻常见、而成功率的统计数据难寻的原因所在。
同样的道理,中央和国家机关干部下访的实际作用未免有限。它并非常设机构,带有临时性质,而且其得到的授权并不明确,也无权直接处理地方上信访工作不力的责任人。而现实中很多复杂、疑难的矛盾,群体性的矛盾,本身就是由地方政府引起的或得到了其默许、保护。下访往往对化解信访难题帮助不大。
另外,还有一种“信访扩权”的建议,这种思路我一直表示反对。要全面解决各种信访诉求,需要的行政权力太多,难以集中到一个部门。即使如此,那俨然又是一个“小政府”,而“大政府”都头疼的事,“小政府”又能有什么高招?实际上,国家的行政资源有限,不可能通过信访部门主动调查来弄清所有信访问题的真相,并给予每个信访民众“实质正义”。否则当年法院就没有必要改变“马锡五”式的审判方式,转而通过维护程序正义来接近实质正义了。
综上,尽管党和政府为化解信访难题一直在努力,但一直收效甚微。我认为是现有解决思路并未能真正触及信访的制度性缺陷,因此未能带来根本性的改观。
建议
要化解信访困境,关键在于制度改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识改革的重要性,从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能、目标和体制。在这里,我不妨再一次從行政、法律、政治三个层面重提我对改革信访制度改革的建议。
第一、短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑,以减小信访的规模和冲击性,维护社会稳定。具体来说,中央减少对地方党政领导的压力,不按信访量给各地排名,取消信访责任追究制;不对信访公民的信访级别作特别的限制。在我看来,通过减弱信访的权利救济功能,降低群众对信访的预期,会迅速使一些信访案件平息,减少群众进京走访;而给地方政府减压,才能给中央减压,维护地方的政治权威,才能加强和巩固中央的政治权威。
第二、中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力,由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说,由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构;扩大诉讼受理范围,对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费;加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督,克服司法腐败;司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复;由司法部门依法查处信访人迫害案件;组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助;增加司法机构的资源投入,并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威,可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道,逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
第三、长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说,组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办;公布各级人民代表的联系方式;建立全国信访网,并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。允许社会各阶层建立利益表达组织,以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是,其一,使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责,不仅使信访工作获得一个权力主体,同时也使信访工作具备了应有的问责性,即向人民负责的特质。其二,将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源,将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。其三,可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系,不仅可以准确统计信访量,而且可以节约大量的社会资源。其四,最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在,只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织,才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。■