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摘要 合作主义作为分析美国外交的一种模式，与霸权稳定、世界体系理论相比，很少受到学者的重视和总结。本文从美国合作主义外交的起源、历史演变、原因、限度等方面系统总结和归纳了该外交的利弊得失，指出美国的合作主义模式不仅为我们研究美国外交提供了新的视角，也为我们制定自己的外交政策提供了较大的借鉴价值，具有很强的现实意义。美国这种政府与民间合作互动的外交模式，无论是其成功的经验还是失败的教训，都给别国以有益的启示。
关键词 合作主义，美国，外交政策
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457-6241(2008)24-0071-05
霸权稳定理论、世界体系理论是分析美国外交的两种重要模式。这两种模式更多地从外部探讨美国外交。除此之外，合作主义(corporatism)也是分析美国外交政策的一种基本模式，这种模式主要是从美国国内探究美国外交的起源。
合作主义模式认为，影响美国外交政策的因素不仅来自外部，更重要的是来自国内。事实上，至少从塔夫脱总统提出“金元外交”以来，美国外交政策的一个显著特点是工业、农业、商业及其他利益团体在对外行动中与政府密切配合，相互合作。因此，从这种意义上来说，美国的外交政策是政府和这些利益团体相互合作、相互妥协的结果。国内政治与国际政治是一个问题的两个方面，政治领导人处理国内政治的经验会影响其对外政策的制订、执行。
这种分析模式借用政治经济学的理论来解释美国外交史，就其政策本身来讲，这种政策是介于自由放任和国家统制的一种中间政策，它鼓励创新精神，追求有效地精英管理，其政策的核心就是强调政府与国内各利益集团的合作，尤其是外交层面的合作。
一、美国合作主义外交的历史演变
19世纪末20世纪初，伴随着美国工业化的初步完成，美国进入到垄断资本主义阶段。大企业、大托拉斯如雨后春笋般出现，控制了美国的经济命脉。面对由生产关系变革带来的种种经济、社会弊病，美国国内开展了轰轰烈烈、影响深远的进步主义改革运动。进步主义改革的积极倡导者西奥多·罗斯福总统开始运用国家政权的力量来干预和调节经济，改善政府与企业的关系，促进政府与企业的合作、企业与企业的合作。西奥多·罗斯福积极支持大企业和大托拉斯的发展，他将“托拉斯”分为“好托拉斯”和“坏托拉斯”，其《谢尔曼反托拉斯法》主要针对的是“坏托拉斯”，即通过《反托拉斯法》使“坏托拉斯”成为“好托拉斯”，使美国的大企业、大托拉斯更关注自身的社会责任，更注重社会公平与社会福利。西奥多·罗斯福总统在国内政策方面积极倡导企业与企业的合作、政府与企业的合作，以此消除不合理竞争，防止浪费、官僚主义和社会不公，协调和控制生产。但在外交政策方面，他仍旧是传统势力均衡和地缘政治的支持者、实践者。在他的构想中，美国只是众多国家中的一员，实力强过大多数国家，属于强国，但仍脱离不了均势的基本历史法则。
但作为西奥多·罗斯福总统的继任者，威廉·塔夫脱在国内继续推行合作政策的同时，将这种政策推广扩大到外交领域中。其具体标志就是“金元外交”。这位弱势总统和其国务卿诺克斯因与国会的关系紧张，所以他们在处理外交事务时，为避免国会的干扰和阻挠，开始将大企业、大银行家作为其外交政策的工具和代理人，代表政府来处理和执行外交事务，维护美国在海外的利益。
塔夫脱作为一个全球国际主义者，通过商业的方式来看待国际政治问题，强调美国在世界各地的经济扩张。他鼓励私人银行家为处于经济不稳的国家来提供贷款，并相信银行家的贷款和投资，会促进美国的过剩资本进一步流向该国，这会大大增强该国对美国的政治友好关系和依赖性，从而抵制别国对该国的入侵和渗透。他认为：“利用民间机构或商业协会比利用军队会更有效地扩大美国的影响。”
塔夫脱通过“以金元代替子弹”，以和平的商业扩张取代传统的武力征服的外交思维，开启了合作主义在美国外交上运用的先河，深深影响了以后历届的美国政府。他强调国际合作与和平的商业扩张是国际秩序的核心，他的“金元外交”所体现出的外交模式结束了其前任对欧洲权力政治的运用，因此，有学者称西奥多·罗斯福外交是美国效仿欧洲 “旧外交”的最后一章，而塔夫脱则“撰写了美国新外交的第一章”。
两战之间，尤其是在共和党统治的20年代，这种合作主义外交大行其道。因为面对美国民众和国会强烈的孤立主义倾向，美国政府不得不更多的寻求民间团体的合作与帮助，来执行国会不允许政府直接参与的外交职能。其中在这方面最典型的体现就是解决德国赔款问题的道威斯计划。美国政府为避免卷入欧洲的争端和冲突，为避免国会的反对，将战债、赔款等复杂的政治问题商业化，通过商业的方式来解决，化解欧洲各国的矛盾。在此过程中，美国银行家发挥了关键性作用。同时，政府利用银行家组织国际银行团向中国等落后国家贷款，与欧洲进行有效的竞争，以扩大美国在华的经济利益。
二战后，随着与苏联冷战的展开，随着石油等能源问题日益占据美国外交的首要位置，美国政府更重视利用各种民间电台、石油公司作为其外交政策的合作对象。在文化和意识形态领域，无线电广播由于覆盖面大、自由度大、时效性强、成本低而又无危险性而成为美国公开反共反苏宣传的主要工具。其中，民营的“自由欧洲电台”和“解放广播电台”，配合官方的“美国之音”，雇佣东欧流亡分子当播音员和编辑，大力诋毁社会主义国家的形象，宣传美国生活的“富裕”、“自由”，苏联生活的“贫穷”、“专制”和“残暴”。这两家民间电台由中央情报局提供资助，表面上是民间性的，实际上由美国政府控制并指导着其工作。
不仅如此，为加强反共的力度，1983年，具有独立性质的半官方组织——国家民主基金会成立。其行动方案是向世界各地的自由、民主机构提供帮助。该组织由美国新闻署提供基金，向具有强烈反共性质的民间组织提供资金保障，并且在别国的选举中，制造事端，扶植亲美势力当政，颠覆现政权领导人，在东欧中亚各国的“颜色革命”中，到处都可以看到该基金会的影子。
在经济外交和能源领域，美国跨国石油公司也被政府利用来作为其外交政策的工具和代理人。其最典型的体现就是美国的中东政策。由于阿拉伯国家与以色列在很长一段时间内势不两立、不共戴天，而美国又想渔翁得利，对这两家互不得罪，“两个互相对立的美国外交政策就这样同时得到有力的采纳；对以色列国家的支持，这是为了荣誉和选票所必不可少的，对沙特阿拉伯的支持，这是为了取得石油所必不可少的。国务院的解决办法是把在石油国家的外交事务尽可能委托石油公司去办，并把石油公司看成是一种自治政府；通过这种办法，这两种对立的政策在此后显著地各行其是。”所以，石油公司对美国外交政策所起的作用是很突 出的，它们之所以能享受私人特权，是为了使它们能充当阿拉伯国家的出纳。从国务院的观点来看，这是能有效越过国会的一个巧妙的甚至高明的解决办法，因为这样，政府就可以公开支持以色列，而又不得罪阿拉伯人。但是这种解决办法也大大增加了石油公司的权力。通过这种政府与跨国石油公司的合作，美国实现了鱼与熊掌兼得的想法。尽管这种合作面临许多问题，出现一些麻烦，但从总体来看，它使美国的中东政策游刃有余，其利益不断地得到巩固和加强，这与石油公司的密切合作是分不开的。
二、合作主义外交的原因和利弊分析
由此看来，美国国家制度是一种合作、协作主义的国家制度，政治领导人与各利益团体相互合作，来促进美国的经济发展，维护国家安全。
其他国家虽然有时也会利用民间组织来作为其外交政策的工具和代理人，但相比之下，美国更倾向于利用这种“官民合作”的外交方式，其具体原因包括：
首先，美国拥有世界上最发达、发育最完善的市民社会，而市民社会的典型特征就是各种利益集团和协会团体的存在。早在19世纪30年代，法国人托克维尔就曾经提到：“在法国，你看到的是政府，在英国看到的是等级，而在美国，你将必然会发现协会。”他还指出：“在世界上没有哪个国家的协会原则比美国更加成功地被采用，或被运用于大量的目标……在美国，协会建立起来去推动公共安全，推动商业、工业、道德和宗教。”当然，协会建立起来也会去推动美国的外交政策，它为美国政府开展合作主义外交提供了有效的载体和对象。
其次，随着美国工业化的完成，美国进入垄断资本主义发展阶段，随之出现了拥有大量资本的金融财团和跨国公司。这些垄断财团力图影响政府决策，使政府的政策有利于垄断财团的利益，垄断统治引起了大公司的经济力量与国家的政治、经济力量的汇合。于是，在互有所需的情况下，为追求双赢，“国家同拥有无限权力的资本家集团日益密切地融和在一起”网。这种“溶和”的结果和特征是政府乐于利用这些垄断财团作为美国外交的工具和“载体”，而垄断财团有意愿也有能力，来执行政府的任务，发挥“载体”的作用。
再次，美国实行权力制衡的三权分立体制。这种政治体制使总统与国会在制定外交政策时相互争斗，双方基于各自的立场和利益互不相让。这种争斗往往导致国会在和平时期占上风，总统则在战时居主导地位。因此，为应付瞬息万变的国际形势，总统为避开国会的干扰和阻挠，往往倾向于利用民间团体来作为其政策的工具，代替政府去处理外交事务。两战之间美国强烈的孤立主义倾向使这种合作主义外交大行其道就鲜明地体现了这一点。
美国政府在执行外交政策时，有时出于各种考虑，不便亲自出面，它往往公开或隐蔽地选择民间组织，代表政府去处理外交事务，政府制定政策，后交由民间组织去执行，以维护美国国家利益，而政府则在幕后操纵指挥。显而易见，这种合作主义外交大大促进了美国外交的灵活性、民主性和多元性。可以说，美国发育完善的市民社会决定了合作主义外交的频繁应用，而合作主义外交的推行又进一步丰富和巩固了其发达的市民社会。如前所述，这种合作主义外交使美国外交纵横捭阖，游刃有余，使它与别国相比，在处理对外事务时，处于更为有利的优势地位，其国家利益不断得到加强和巩固。
但是，合作主义外交尽管为政府推行其外交政策提供了很多便利与资源，但同时也产生了许多弊端。
首先，它产生了美国国家利益与特殊利益集团利益的矛盾。美国政府在制定法律和政策时不能不考虑社会公众的意见和要求，尤其是在对外政策方面，必须考虑美国国家利益；但同时，作为政府外交工具的利益集团，尤其是赢利性的利益集团，有时为了追求自己的“特殊经济利益”，往往牺牲和忽视社会公众的要求和国家利益。因为政府考虑的是整体和长远的利益，而赢利性组织更着眼于眼前的局部利益。例如，一战后，为解决复杂的德国赔款问题，美国政府试图利用资本家对德贷款作为手段，来复兴德国和欧洲，从而扩大美国的海外市场。但“美国对德国的贷款大部分提供给政府机构，而非德国的私营企业。美国投资银行家受到巨额利润的吸引”，许多证券投资被用于非生产目的，这些商号在世界上到处寻找贷款的机会，他们甚至把贷款强加给借贷者，而不考虑美国政府就其中的危险性所提出的警告。对于欧洲的某些政府来说，发现有一群美国的银行家送钱上门，当然是一件求之不得的好事。美国政府本想利用银行家作为外交工具，来实现其国家利益，解决悬而未决的德国赔款问题，但银行家往往从自身的利益出发，单纯追求利润而忽视经济背景的政治考虑，反而伤害了美国的国家利益，在这种情况下，手段代替了目的，并成为自身的目的。难怪美国前总统赫伯特·胡佛曾说过：“资本主义的最大问题是资本家本身——他们太贪婪，他们总是牺牲市场整体利益来服务于他们自己的利益。”同样，他们也会牺牲美国国家利益来实现自己的利益。
其次，合作主义外交在一定程度上损害了美国的民主。由于巨型的大公司和金融财团拥有庞大的资金、组织和专业人才资源，不仅控制了国家的经济命脉，而且对政府的决策过程有巨大的影响力，不可避免地左右美国的政府决策，而政府也更倾向于利用它们作为“合作”的工具和对象。这种情况有时会使美国的民主成为少数人的民主。利益集团大多从其狭隘的自身利益出发考虑问题，少数大公司和集团通过自己的优势地位操纵政府决策，形成隐形的寡头统治，损害了公共利益，加剧了社会的贫富分化和不公。因此，如何解决跨国公司与国内中小企业的矛盾，如何进行有效的利益平衡，一直是美国政府面临的重要问题，因为它关系到美国民主制度的存在和社会的长治久安。
总之，合作主义外交如同一把双刃剑，如果运用不当，美国外交的效果会大打折扣，国家利益会受到损失。尽管存在上述弊端，但美国政府和多数美国人并不愿意通过放弃合作主义政策来革除这些弊端，因为有时某种“治疗法”比疾病本身更糟糕，多数人认为这是为了扩大美国的海外利益所必须付出的代价。
三、合作主义外交的限度
同时，美国的这种合作主义外交是有限度的。这种限度更多的是美国对别国，尤其是对不发达国家民族主义的一种反应。
正如前文所分析的，美国政府有时为避免卷入国外的政治纠纷，选择代理机构为其外交工具，而政府则“独立”于事件之外，在幕后操纵指挥，充当旁观者。美国政府“独立”于事件之外，最重要的是实现美国国家利益，这也体现了美国合作主义外交的两个目标：(一)保护美国公民在海外的人身、财产安全；(二)保护美国利益集团尤其是跨国公司在海外的利益。一旦这两个目标的其中之一遭到挑战和威胁，美国政府就会走到前台，通过“大棒加胡萝卜”的方式来进行军事或政治干预，维护其在海外的利益。
就第一个目标来看，当1920年代美国通过组 织新银行团来代替政府在华行使外交职能时，中国的民族主义浪潮蓬勃兴起，日益高涨。面对中国局势，美国政府担心其在华的利益受损。尤其是当1926年国民革命军北伐时，柯立芝政府更是忧心如焚。他派遣大量美军驻扎在上海，以保护美国公民的安全，并增派舰队在长江流域加强巡逻。当北伐军进入南京，南京城出现混乱以致几名外国公民丧生时，美国舰队毫不犹豫地炮轰南京城，造成震惊中外的“南京惨案”。这是当合作主义失效、美国政府进行赤裸裸军事干涉的生动例子。
就第二个目标来看，在中东地区，美国政府与其“外交工具”——跨国石油公司密切合作，政府是石油公司对外扩张的坚强后盾，它尽量不干涉其海外石油公司在世界市场正常的运作，力图维持其正常运转所需的良好秩序和环境；而石油公司为政府提供了大量的财政来源，同时使得政府保持与以色列的关系，还能通过援助对阿拉伯国家施加影响。可以说，在中东地区，美国国家利益与石油公司的利益出现最大程度的重叠，二者存在共生关系，利益基本一致。正如有学者所说：“美国的战略利益与美国公民在海外的经济利益是如此紧密相连，以致其中一种利益受攻击就立即对另一种利益构成威胁。无论是战略问题受经济利益的驱动，还是经济利益受战略行为的引导，在政策制定者、商人的眼里，国旗、贸易和美元都是紧密相连的。”
但是，二战后，美国进行石油扩张的对象都是社会经济发展落后的伊斯兰国家，美国公司签订的掠夺性租让地协定，导致石油收入分配极不合理。产油国的收入远远不如石油公司的收益。逐渐觉悟的伊斯兰民众认识到美国公司对本国资源的掠夺，在伊斯兰民族主义的旗帜下，为维护本民族利益，他们展开了各种形式的抗争。
这种抗争在伊朗更为激烈。1951年，激进的民族主义者摩萨台成为首相后，宣布实施石油国有化，收回石油主权，解散外国石油公司，成立伊朗国家石油公司。伊朗的做法，侵犯了美国石油公司的利益，同样也损害了美国在中东的利益。在美苏对峙的冷战背景下，美国政府意识到，伊朗如果倒向苏联，对美国国家利益是一沉重打击，而这种冷战的对峙，要求美国必须寻求一种和平的方式，以最小的代价来避免与苏联发生冲突，来推翻摩萨台民族主义政权，扶植亲美政权上台。在美国政府和石油公司的联合压力下，在美国中央情报局暗中策划和支持下，亲美的扎希迪将军发动“军事政变”，推翻摩萨台政府，美国的利益得到了维护，合作主义外交继续在伊朗大行其道。直到1979年，伊朗国内更为激进的民族主义运动——霍梅尼革命彻底使美国的合作主义外交寿终正寝。
从这两个方面来看，当合作主义外交面临挑战、美国政府的“外交工具”无法应对时，政府会挺身而出，通过战争或和平的方式来解决问题。从中我们也可以看到，合作主义外交面临的挑战是别国的民族主义运动，尤其是在发展中国家，这就是合作主义的限度。它反映了美国国家利益与别国民族主义的矛盾与冲突。因此，如何化解别国民族主义的压力，平息反全球化的浪潮，一直是美国政府面临的问题，也是美国国家利益能否实现的关键。
四、合作主义外交的启示
美国这种政府与民间合作互动的外交模式，从总体上讲是成功的。无论是其成功的经验还是失败的教训，都给别国以有益的启示。
首先，美国合作主义外交对中国最大的启示是要培育、健全市民社会。同美国不同的是，中国的社会政治结构更像一座金字塔，政府对社会实施一元化的垂直领导，各种不同功能的社会中介机构尚待发育。因此，现在的中美关系在一定程度上讲是一个国家和一个社会的关系。在“中美关系”这一特定语境中，中国是一个国家，政府作为国家的代表，领导各个部门、社会各界，处理着对美关系；而“中美关系”中的美国，则主要是一个社会。美国政府尽管试图协调社会的对华交往，但其政策不得不受到形形色色的非政府组织的活动干扰。由于全球化进程的加速和中美两国交往的增加，美国市民社会中的种种新趋势、新问题，都会直接或间接地对中美关系产生影响。我们也看到，正是美国拥有多元的市民社会，使其在中美关系上占据了更多的主动，而中国往往过于被动。在美国的总统选举和国会选举中，中美关系往往成为两党政治的牺牲品，就像皮球一样，被两党踢来踢去，这在一定程度上损害了中国的国家利益。因此，建立和健全中国的市民社会，使中美关系真正成为国家与国家、社会与社会的关系，加强两国社会民众的交往，从而减少摩擦，避免对抗。
其次，随之而来的是，与西方国家打交道的关键在于争取该国的民意，而不是对该国政府施加高压。因为在现代社会，尤其在西方国家，公众舆论和民意对政府的决策起着越来越重要的影响。所以。中国的外交，必须着眼于长期战略，着眼于外交的本质意义，即一个国家的人民如何与另外一个国家的人民相处，从这一点上来说，我们的对美外交、对日外交的确需要新思维，尤其是民间的新思维。因此，对中国而言，仅仅同美国行政当局打交道远远不够，还需要着重同它的国会、商界、思想库、工会、宗教界等等接触，加强交流和沟通，让他们更多地了解中国。
现代世界随着经济全球化的开展，非政府组织的发展方兴未艾，各国国内政治与国际政治的界限日趋模糊和淡化，并且世界各国经济的相互依赖使得一国的政策很容易对别国带来积极或消极的影响。而在这一方面，美国的合作主义外交值得我们思考和认真学习，它不仅为我们研究美国外交提供了新的视角，也为我们制定自己的外交政策提供了较大的借鉴价值，具有很强的现实意义。
作者简介 徐振伟，男，1979年生，历史学博士，南开大学周恩来政府管理学院讲师，研究方向为现代国际关系。
谢振玲，女，内蒙古赤峰人，唐山师范学院政史系讲师，研究方向为世界近现代史。
责任编辑：柳文全
关键词 合作主义，美国，外交政策
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457-6241(2008)24-0071-05
霸权稳定理论、世界体系理论是分析美国外交的两种重要模式。这两种模式更多地从外部探讨美国外交。除此之外，合作主义(corporatism)也是分析美国外交政策的一种基本模式，这种模式主要是从美国国内探究美国外交的起源。
合作主义模式认为，影响美国外交政策的因素不仅来自外部，更重要的是来自国内。事实上，至少从塔夫脱总统提出“金元外交”以来，美国外交政策的一个显著特点是工业、农业、商业及其他利益团体在对外行动中与政府密切配合，相互合作。因此，从这种意义上来说，美国的外交政策是政府和这些利益团体相互合作、相互妥协的结果。国内政治与国际政治是一个问题的两个方面，政治领导人处理国内政治的经验会影响其对外政策的制订、执行。
这种分析模式借用政治经济学的理论来解释美国外交史，就其政策本身来讲，这种政策是介于自由放任和国家统制的一种中间政策，它鼓励创新精神，追求有效地精英管理，其政策的核心就是强调政府与国内各利益集团的合作，尤其是外交层面的合作。
一、美国合作主义外交的历史演变
19世纪末20世纪初，伴随着美国工业化的初步完成，美国进入到垄断资本主义阶段。大企业、大托拉斯如雨后春笋般出现，控制了美国的经济命脉。面对由生产关系变革带来的种种经济、社会弊病，美国国内开展了轰轰烈烈、影响深远的进步主义改革运动。进步主义改革的积极倡导者西奥多·罗斯福总统开始运用国家政权的力量来干预和调节经济，改善政府与企业的关系，促进政府与企业的合作、企业与企业的合作。西奥多·罗斯福积极支持大企业和大托拉斯的发展，他将“托拉斯”分为“好托拉斯”和“坏托拉斯”，其《谢尔曼反托拉斯法》主要针对的是“坏托拉斯”，即通过《反托拉斯法》使“坏托拉斯”成为“好托拉斯”，使美国的大企业、大托拉斯更关注自身的社会责任，更注重社会公平与社会福利。西奥多·罗斯福总统在国内政策方面积极倡导企业与企业的合作、政府与企业的合作，以此消除不合理竞争，防止浪费、官僚主义和社会不公，协调和控制生产。但在外交政策方面，他仍旧是传统势力均衡和地缘政治的支持者、实践者。在他的构想中，美国只是众多国家中的一员，实力强过大多数国家，属于强国，但仍脱离不了均势的基本历史法则。
但作为西奥多·罗斯福总统的继任者，威廉·塔夫脱在国内继续推行合作政策的同时，将这种政策推广扩大到外交领域中。其具体标志就是“金元外交”。这位弱势总统和其国务卿诺克斯因与国会的关系紧张，所以他们在处理外交事务时，为避免国会的干扰和阻挠，开始将大企业、大银行家作为其外交政策的工具和代理人，代表政府来处理和执行外交事务，维护美国在海外的利益。
塔夫脱作为一个全球国际主义者，通过商业的方式来看待国际政治问题，强调美国在世界各地的经济扩张。他鼓励私人银行家为处于经济不稳的国家来提供贷款，并相信银行家的贷款和投资，会促进美国的过剩资本进一步流向该国，这会大大增强该国对美国的政治友好关系和依赖性，从而抵制别国对该国的入侵和渗透。他认为：“利用民间机构或商业协会比利用军队会更有效地扩大美国的影响。”
塔夫脱通过“以金元代替子弹”，以和平的商业扩张取代传统的武力征服的外交思维，开启了合作主义在美国外交上运用的先河，深深影响了以后历届的美国政府。他强调国际合作与和平的商业扩张是国际秩序的核心，他的“金元外交”所体现出的外交模式结束了其前任对欧洲权力政治的运用，因此，有学者称西奥多·罗斯福外交是美国效仿欧洲 “旧外交”的最后一章，而塔夫脱则“撰写了美国新外交的第一章”。
两战之间，尤其是在共和党统治的20年代，这种合作主义外交大行其道。因为面对美国民众和国会强烈的孤立主义倾向，美国政府不得不更多的寻求民间团体的合作与帮助，来执行国会不允许政府直接参与的外交职能。其中在这方面最典型的体现就是解决德国赔款问题的道威斯计划。美国政府为避免卷入欧洲的争端和冲突，为避免国会的反对，将战债、赔款等复杂的政治问题商业化，通过商业的方式来解决，化解欧洲各国的矛盾。在此过程中，美国银行家发挥了关键性作用。同时，政府利用银行家组织国际银行团向中国等落后国家贷款，与欧洲进行有效的竞争，以扩大美国在华的经济利益。
二战后，随着与苏联冷战的展开，随着石油等能源问题日益占据美国外交的首要位置，美国政府更重视利用各种民间电台、石油公司作为其外交政策的合作对象。在文化和意识形态领域，无线电广播由于覆盖面大、自由度大、时效性强、成本低而又无危险性而成为美国公开反共反苏宣传的主要工具。其中，民营的“自由欧洲电台”和“解放广播电台”，配合官方的“美国之音”，雇佣东欧流亡分子当播音员和编辑，大力诋毁社会主义国家的形象，宣传美国生活的“富裕”、“自由”，苏联生活的“贫穷”、“专制”和“残暴”。这两家民间电台由中央情报局提供资助，表面上是民间性的，实际上由美国政府控制并指导着其工作。
不仅如此，为加强反共的力度，1983年，具有独立性质的半官方组织——国家民主基金会成立。其行动方案是向世界各地的自由、民主机构提供帮助。该组织由美国新闻署提供基金，向具有强烈反共性质的民间组织提供资金保障，并且在别国的选举中，制造事端，扶植亲美势力当政，颠覆现政权领导人，在东欧中亚各国的“颜色革命”中，到处都可以看到该基金会的影子。
在经济外交和能源领域，美国跨国石油公司也被政府利用来作为其外交政策的工具和代理人。其最典型的体现就是美国的中东政策。由于阿拉伯国家与以色列在很长一段时间内势不两立、不共戴天，而美国又想渔翁得利，对这两家互不得罪，“两个互相对立的美国外交政策就这样同时得到有力的采纳；对以色列国家的支持，这是为了荣誉和选票所必不可少的，对沙特阿拉伯的支持，这是为了取得石油所必不可少的。国务院的解决办法是把在石油国家的外交事务尽可能委托石油公司去办，并把石油公司看成是一种自治政府；通过这种办法，这两种对立的政策在此后显著地各行其是。”所以，石油公司对美国外交政策所起的作用是很突 出的，它们之所以能享受私人特权，是为了使它们能充当阿拉伯国家的出纳。从国务院的观点来看，这是能有效越过国会的一个巧妙的甚至高明的解决办法，因为这样，政府就可以公开支持以色列，而又不得罪阿拉伯人。但是这种解决办法也大大增加了石油公司的权力。通过这种政府与跨国石油公司的合作，美国实现了鱼与熊掌兼得的想法。尽管这种合作面临许多问题，出现一些麻烦，但从总体来看，它使美国的中东政策游刃有余，其利益不断地得到巩固和加强，这与石油公司的密切合作是分不开的。
二、合作主义外交的原因和利弊分析
由此看来，美国国家制度是一种合作、协作主义的国家制度，政治领导人与各利益团体相互合作，来促进美国的经济发展，维护国家安全。
其他国家虽然有时也会利用民间组织来作为其外交政策的工具和代理人，但相比之下，美国更倾向于利用这种“官民合作”的外交方式，其具体原因包括：
首先，美国拥有世界上最发达、发育最完善的市民社会，而市民社会的典型特征就是各种利益集团和协会团体的存在。早在19世纪30年代，法国人托克维尔就曾经提到：“在法国，你看到的是政府，在英国看到的是等级，而在美国，你将必然会发现协会。”他还指出：“在世界上没有哪个国家的协会原则比美国更加成功地被采用，或被运用于大量的目标……在美国，协会建立起来去推动公共安全，推动商业、工业、道德和宗教。”当然，协会建立起来也会去推动美国的外交政策，它为美国政府开展合作主义外交提供了有效的载体和对象。
其次，随着美国工业化的完成，美国进入垄断资本主义发展阶段，随之出现了拥有大量资本的金融财团和跨国公司。这些垄断财团力图影响政府决策，使政府的政策有利于垄断财团的利益，垄断统治引起了大公司的经济力量与国家的政治、经济力量的汇合。于是，在互有所需的情况下，为追求双赢，“国家同拥有无限权力的资本家集团日益密切地融和在一起”网。这种“溶和”的结果和特征是政府乐于利用这些垄断财团作为美国外交的工具和“载体”，而垄断财团有意愿也有能力，来执行政府的任务，发挥“载体”的作用。
再次，美国实行权力制衡的三权分立体制。这种政治体制使总统与国会在制定外交政策时相互争斗，双方基于各自的立场和利益互不相让。这种争斗往往导致国会在和平时期占上风，总统则在战时居主导地位。因此，为应付瞬息万变的国际形势，总统为避开国会的干扰和阻挠，往往倾向于利用民间团体来作为其政策的工具，代替政府去处理外交事务。两战之间美国强烈的孤立主义倾向使这种合作主义外交大行其道就鲜明地体现了这一点。
美国政府在执行外交政策时，有时出于各种考虑，不便亲自出面，它往往公开或隐蔽地选择民间组织，代表政府去处理外交事务，政府制定政策，后交由民间组织去执行，以维护美国国家利益，而政府则在幕后操纵指挥。显而易见，这种合作主义外交大大促进了美国外交的灵活性、民主性和多元性。可以说，美国发育完善的市民社会决定了合作主义外交的频繁应用，而合作主义外交的推行又进一步丰富和巩固了其发达的市民社会。如前所述，这种合作主义外交使美国外交纵横捭阖，游刃有余，使它与别国相比，在处理对外事务时，处于更为有利的优势地位，其国家利益不断得到加强和巩固。
但是，合作主义外交尽管为政府推行其外交政策提供了很多便利与资源，但同时也产生了许多弊端。
首先，它产生了美国国家利益与特殊利益集团利益的矛盾。美国政府在制定法律和政策时不能不考虑社会公众的意见和要求，尤其是在对外政策方面，必须考虑美国国家利益；但同时，作为政府外交工具的利益集团，尤其是赢利性的利益集团，有时为了追求自己的“特殊经济利益”，往往牺牲和忽视社会公众的要求和国家利益。因为政府考虑的是整体和长远的利益，而赢利性组织更着眼于眼前的局部利益。例如，一战后，为解决复杂的德国赔款问题，美国政府试图利用资本家对德贷款作为手段，来复兴德国和欧洲，从而扩大美国的海外市场。但“美国对德国的贷款大部分提供给政府机构，而非德国的私营企业。美国投资银行家受到巨额利润的吸引”，许多证券投资被用于非生产目的，这些商号在世界上到处寻找贷款的机会，他们甚至把贷款强加给借贷者，而不考虑美国政府就其中的危险性所提出的警告。对于欧洲的某些政府来说，发现有一群美国的银行家送钱上门，当然是一件求之不得的好事。美国政府本想利用银行家作为外交工具，来实现其国家利益，解决悬而未决的德国赔款问题，但银行家往往从自身的利益出发，单纯追求利润而忽视经济背景的政治考虑，反而伤害了美国的国家利益，在这种情况下，手段代替了目的，并成为自身的目的。难怪美国前总统赫伯特·胡佛曾说过：“资本主义的最大问题是资本家本身——他们太贪婪，他们总是牺牲市场整体利益来服务于他们自己的利益。”同样，他们也会牺牲美国国家利益来实现自己的利益。
其次，合作主义外交在一定程度上损害了美国的民主。由于巨型的大公司和金融财团拥有庞大的资金、组织和专业人才资源，不仅控制了国家的经济命脉，而且对政府的决策过程有巨大的影响力，不可避免地左右美国的政府决策，而政府也更倾向于利用它们作为“合作”的工具和对象。这种情况有时会使美国的民主成为少数人的民主。利益集团大多从其狭隘的自身利益出发考虑问题，少数大公司和集团通过自己的优势地位操纵政府决策，形成隐形的寡头统治，损害了公共利益，加剧了社会的贫富分化和不公。因此，如何解决跨国公司与国内中小企业的矛盾，如何进行有效的利益平衡，一直是美国政府面临的重要问题，因为它关系到美国民主制度的存在和社会的长治久安。
总之，合作主义外交如同一把双刃剑，如果运用不当，美国外交的效果会大打折扣，国家利益会受到损失。尽管存在上述弊端，但美国政府和多数美国人并不愿意通过放弃合作主义政策来革除这些弊端，因为有时某种“治疗法”比疾病本身更糟糕，多数人认为这是为了扩大美国的海外利益所必须付出的代价。
三、合作主义外交的限度
同时，美国的这种合作主义外交是有限度的。这种限度更多的是美国对别国，尤其是对不发达国家民族主义的一种反应。
正如前文所分析的，美国政府有时为避免卷入国外的政治纠纷，选择代理机构为其外交工具，而政府则“独立”于事件之外，在幕后操纵指挥，充当旁观者。美国政府“独立”于事件之外，最重要的是实现美国国家利益，这也体现了美国合作主义外交的两个目标：(一)保护美国公民在海外的人身、财产安全；(二)保护美国利益集团尤其是跨国公司在海外的利益。一旦这两个目标的其中之一遭到挑战和威胁，美国政府就会走到前台，通过“大棒加胡萝卜”的方式来进行军事或政治干预，维护其在海外的利益。
就第一个目标来看，当1920年代美国通过组 织新银行团来代替政府在华行使外交职能时，中国的民族主义浪潮蓬勃兴起，日益高涨。面对中国局势，美国政府担心其在华的利益受损。尤其是当1926年国民革命军北伐时，柯立芝政府更是忧心如焚。他派遣大量美军驻扎在上海，以保护美国公民的安全，并增派舰队在长江流域加强巡逻。当北伐军进入南京，南京城出现混乱以致几名外国公民丧生时，美国舰队毫不犹豫地炮轰南京城，造成震惊中外的“南京惨案”。这是当合作主义失效、美国政府进行赤裸裸军事干涉的生动例子。
就第二个目标来看，在中东地区，美国政府与其“外交工具”——跨国石油公司密切合作，政府是石油公司对外扩张的坚强后盾，它尽量不干涉其海外石油公司在世界市场正常的运作，力图维持其正常运转所需的良好秩序和环境；而石油公司为政府提供了大量的财政来源，同时使得政府保持与以色列的关系，还能通过援助对阿拉伯国家施加影响。可以说，在中东地区，美国国家利益与石油公司的利益出现最大程度的重叠，二者存在共生关系，利益基本一致。正如有学者所说：“美国的战略利益与美国公民在海外的经济利益是如此紧密相连，以致其中一种利益受攻击就立即对另一种利益构成威胁。无论是战略问题受经济利益的驱动，还是经济利益受战略行为的引导，在政策制定者、商人的眼里，国旗、贸易和美元都是紧密相连的。”
但是，二战后，美国进行石油扩张的对象都是社会经济发展落后的伊斯兰国家，美国公司签订的掠夺性租让地协定，导致石油收入分配极不合理。产油国的收入远远不如石油公司的收益。逐渐觉悟的伊斯兰民众认识到美国公司对本国资源的掠夺，在伊斯兰民族主义的旗帜下，为维护本民族利益，他们展开了各种形式的抗争。
这种抗争在伊朗更为激烈。1951年，激进的民族主义者摩萨台成为首相后，宣布实施石油国有化，收回石油主权，解散外国石油公司，成立伊朗国家石油公司。伊朗的做法，侵犯了美国石油公司的利益，同样也损害了美国在中东的利益。在美苏对峙的冷战背景下，美国政府意识到，伊朗如果倒向苏联，对美国国家利益是一沉重打击，而这种冷战的对峙，要求美国必须寻求一种和平的方式，以最小的代价来避免与苏联发生冲突，来推翻摩萨台民族主义政权，扶植亲美政权上台。在美国政府和石油公司的联合压力下，在美国中央情报局暗中策划和支持下，亲美的扎希迪将军发动“军事政变”，推翻摩萨台政府，美国的利益得到了维护，合作主义外交继续在伊朗大行其道。直到1979年，伊朗国内更为激进的民族主义运动——霍梅尼革命彻底使美国的合作主义外交寿终正寝。
从这两个方面来看，当合作主义外交面临挑战、美国政府的“外交工具”无法应对时，政府会挺身而出，通过战争或和平的方式来解决问题。从中我们也可以看到，合作主义外交面临的挑战是别国的民族主义运动，尤其是在发展中国家，这就是合作主义的限度。它反映了美国国家利益与别国民族主义的矛盾与冲突。因此，如何化解别国民族主义的压力，平息反全球化的浪潮，一直是美国政府面临的问题，也是美国国家利益能否实现的关键。
四、合作主义外交的启示
美国这种政府与民间合作互动的外交模式，从总体上讲是成功的。无论是其成功的经验还是失败的教训，都给别国以有益的启示。
首先，美国合作主义外交对中国最大的启示是要培育、健全市民社会。同美国不同的是，中国的社会政治结构更像一座金字塔，政府对社会实施一元化的垂直领导，各种不同功能的社会中介机构尚待发育。因此，现在的中美关系在一定程度上讲是一个国家和一个社会的关系。在“中美关系”这一特定语境中，中国是一个国家，政府作为国家的代表，领导各个部门、社会各界，处理着对美关系；而“中美关系”中的美国，则主要是一个社会。美国政府尽管试图协调社会的对华交往，但其政策不得不受到形形色色的非政府组织的活动干扰。由于全球化进程的加速和中美两国交往的增加，美国市民社会中的种种新趋势、新问题，都会直接或间接地对中美关系产生影响。我们也看到，正是美国拥有多元的市民社会，使其在中美关系上占据了更多的主动，而中国往往过于被动。在美国的总统选举和国会选举中，中美关系往往成为两党政治的牺牲品，就像皮球一样，被两党踢来踢去，这在一定程度上损害了中国的国家利益。因此，建立和健全中国的市民社会，使中美关系真正成为国家与国家、社会与社会的关系，加强两国社会民众的交往，从而减少摩擦，避免对抗。
其次，随之而来的是，与西方国家打交道的关键在于争取该国的民意，而不是对该国政府施加高压。因为在现代社会，尤其在西方国家，公众舆论和民意对政府的决策起着越来越重要的影响。所以。中国的外交，必须着眼于长期战略，着眼于外交的本质意义，即一个国家的人民如何与另外一个国家的人民相处，从这一点上来说，我们的对美外交、对日外交的确需要新思维，尤其是民间的新思维。因此，对中国而言，仅仅同美国行政当局打交道远远不够，还需要着重同它的国会、商界、思想库、工会、宗教界等等接触，加强交流和沟通，让他们更多地了解中国。
现代世界随着经济全球化的开展，非政府组织的发展方兴未艾，各国国内政治与国际政治的界限日趋模糊和淡化，并且世界各国经济的相互依赖使得一国的政策很容易对别国带来积极或消极的影响。而在这一方面，美国的合作主义外交值得我们思考和认真学习，它不仅为我们研究美国外交提供了新的视角，也为我们制定自己的外交政策提供了较大的借鉴价值，具有很强的现实意义。
作者简介 徐振伟，男，1979年生，历史学博士，南开大学周恩来政府管理学院讲师，研究方向为现代国际关系。
谢振玲，女，内蒙古赤峰人，唐山师范学院政史系讲师，研究方向为世界近现代史。
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