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摘 要 我国近些年来相继出现律师上书申请提起违宪审查程序的案例和事件，这让我们关注到一个共同的宪法问题——违宪审查制度。违宪审查制度是保证宪法有效实施的重要法律制度之一，提请违宪审查程序的完善尤为必要。律师是提请主体中的重要组成部分，本文试结合律师申请违宪审查的两种类型以及事例，从对律师提请程序不同类型的微观比较中宏观思考我国的违宪审查提请程序存在的问题及原因，并提出建议，从而希望违宪审查提请程序在我国得到进一步的发展与完善。
关键词 违宪审查制度 法规冲突 违宪审查程序
作者简介：周蔚，南京大学法律硕士。
中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-168-02
近些年来，越来越多涉及宪法的案件和事例相继出现，“任何争议均可能在穷尽法律问题后演变成宪法问题”①。在当下中国，提起违宪审查的程序性探索包括有公民上书程序、司法提请裁决程序和律师申请裁决程序。作为提请主体之一，律师是社会的法律知识分子，以解决纠纷为使命，能够向审查机关提出有意义的建议而避免审查成本的不当扩大。笔者仅就律师申请启动违宪审查程序为角度，从对律师提请程序两种类型的微观比较中宏观思考我国的违宪审查提请程序存在的问题及原因，对我国违宪审查提请程序的完善作一探讨。
一、律师上书申请违宪审查兩种类型及事例
不同于一般的公民上书，律师提起违宪审查的申请范围更为宽泛，涉及两个方面。首先，律师以保障相对人权益、解决纠纷为职业，在代理具体案件时基于相对人的个人利益，向违宪审查机关上书，代为表达个体或者较小的利益群体的利益诉求，此时律师申请法院中止审理并且上书全国人民代表大会提请违宪审查，以保障相对人的利益。其次，律师作为国家公民，面对某一抽象的法律法规有违宪嫌疑而导致社会普遍的不公现象时，向违宪审查机关提出申请建议，此时的上书不是为了个人利益或某个小集团的特殊利益，而是着眼于全体公民或整个国家的宏观利益。
（一）针对具体案件提出违宪审查申请的事例
1．律师针对家中上黄网被界定为违法申请启动违宪审查
近日，四川某地两网民因在家中登录色情网站，浏览淫秽图片并留言，被当地警方抓获。当地警方表示点击、浏览、查阅色情网站是违法的。“黄网事件”再次将公民私人空间与国家公共权力的边界问题推到了前台。湖南万和联合律师事务所律师刘大华致信全国人大、国务院法制办，请求对《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》进行违宪审查，修改其中的第五条，因为其直接干涉并且侵犯了公民通过互联网自由阅读和查阅国家机密和商业秘密以外信息的权利，既违反宪法也违反立法法的相关规定。
2．广州律师针对车祸赔偿“同命不同价”申请启动违宪审查
在同一条街，搭乘同一辆三轮车，江北区的3名花季少女同遭车祸丧生，3个家庭体味着同样的悲痛。然而，事后给其中是农村户口的一名少女的赔偿，却不及她的有城市户口的同学的一半。“农村人出意外获得的赔偿要比城里人差好几倍，这种规定是违背宪法的。”周玉忠律师表示这在客观上造成了人与人的不平等，并且这种规定与宪法、法律相抵触，应立即予以修改或废止。“同命同价”并非追求赔偿数额上的完全一致，实质和核心在于摒弃城乡二元的落后思维，让所有公民都能够平等地站在法律面前。法律改革的方向可考虑地域收入等客观因素，但坚决反对用户籍来确定赔多赔少。周玉忠律师请求全国人大对最高院的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》组成特定问题调查委员会，调查该《解释》是否违宪。
从以上事例中可以看出：律师在代理具体案件时所提出的申请，所要解决的是对具体事项和具体相对人的个体利益的捍卫。针对具体案件的不公裁决，律师首先申请法院中止审理，其次向违宪审查机关提请违宪审查。
同样，在针对抽象法律法规对社会现象的不当调整提出违宪审查申请的事例，包括京律师上书全国人大建议对土地管理法进行违宪审查、律师建议对土地储备制度进行违宪审查等，以上申请或建议均没有得到及时有效的回复。
从以上事例中可以看出：在律师针对法律法规对社会现象的不当调整而提出的申请中，违宪审查在我国的现实环境下实际审查的是法规冲突，比如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第五条违背了宪法赋予人们自由的理念，自由不但包括人身自由，也当然的包括公民通过互联网自由阅读和查阅国家机密和商业秘密以外信息的自由。其次，律师作为普通公民向全国人大常委会提出违宪审查建议所面临的多是尴尬的结局。法治社会的律师是公民权利的忠实代表，以律师的眼光来看，“凡冲突都应有法定的解决程序，凡权利都必须有法定的救济途径”②，而程序的缺失会使得律师在面对宪法性冲突时束手无策，只有借助于提请全国人大常委会启动违宪审查程序，而提请的结果会是怎样，能否起到效果，在以上事例结果的杳无音讯中我们则将之化为一种期待不得而知。
二、微观论律师提请违宪审查程序两种类型的区分
律师上书比公民上书的范围更广泛，从律师上书提请违宪审查两种类型的区分和探究中更利于展开律师提请违宪审查的程序性权利保障和完善违宪审查提请程序的思考。
（一）对象有别：针对具体案件和抽象法规两种不同对象
从前文实例中看到，律师提请违宪审查程序的“灵感”来源于具体案件的代理和抽象法律的不当调整，既与自身职业相关联，也与公民身份相关联。
（二）程序有别：以是否经过诉讼程序为角度
个案不正义只能从诉讼的判决结果来判断，而正义与否的衡量标准则来源于个案当事人的利益得到满足与否，如若当事人的利益得到诉讼判决的支持，律师的职责和使命也得以实现，则不存在诉讼以后还要提请违宪审查程序去反对导致个案不正义的法律法规的违宪性问题。
（三）利益代表范围宽窄有别
律师关注社会现象，对于冲突法规或者说违宪法规对法律关系的不当调整上书提出申请，是为了全体公民或整个国家的利益，为了全社会的福祉。表明律师作为社会知识分子的公共精神正在与日俱增。
三、律师申请裁决程序存在的主要问题及原因
正如本文开始的案件建议启动违宪审查，无一不是面对杳无音信的结果。对于多起违宪事件的发生，公民（包括律师）提请违宪审查，但面对的结果仍然是空洞遥远的。于是我们回望，从来没有一部因为与其他法律相冲突的法律、行政法规和地方性法规被宣布违宪。全国人大常委会也从来没有进行过违宪审查或作出过相应决定。由此可见我国的违宪审查制度并不完善，存在着问题。程序的缺失使得违宪审查无法实际启动，因而有律师提出“我们缺乏一种有效的违宪审查的程序和操作机制，非常有必要将违宪审查的具体程序的完善摆到议事日程上来”③。
我国由于缺乏违宪审查的启动机制，律师的审查建议无法当然启动违宪审查程序。《立法法》第90条中规定“社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”就律师提请审查土地管理法一案来看，程序的按钮虽然按下，违宪审查却没有被启动。除此之外，杭州律师建议人大常委会对建设部和杭州市的拆迁条例作违宪审查；四川两律师提请审查《娱乐场所管理条例》；北京律师建议人大纠正《互联网视听节目服务管理规定》而提起违宪审查建议书，这些建议至今仍没有得到回复。在这些事件的发展过程中，我们从律师申请裁决的角度看到了违宪审查的程序设计的缺乏以及启动机制的反应迟缓，追根溯源，律师提请违宪审查无法实际发生实效的原因有以下几个方面：
其一，也是最为重要的方面，律师提出违宪审查没有相应的程序保障。律师提请违宪审查的程序性权利需要保障。全国人大常委会虽然颁布了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》，规定普通公民的“上书”的程序,是先由人大法工委接收、登记并进行研究，必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。从总体上看,这两个《工作程序》还只是全国人大常委会对自身工作的内部性规定，而不是对公民“上书”权利保障性规定。
其二，律师提出违宪审查申请还是一种行政性审查,缺乏相应的听证程序。目前，法律和法规规定提起主体是所有公民，公民无须因为具体案件与违法的法规有利害关系。同时，人大常委会的审查是一种行政性审查，也就是人大常委会闭门对相关法规进行审查，而无须公开听取提出申请的律师的意见和制定机关的意见，这样就很难能全面进行审查。如果能够对于律师的上书先采取听证程序，全面的了解和审查律师观点以及律师所代表的民意，无疑是对于民主制度的极大尊重和促进，也有利于审查效率的改善和提高。
四、对完善我国违宪审查提请程序的思考
从律师申请提起违宪审查程序的角度，我们看到我国违宪审查提请程序尚存在着不足。《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善，对进一步完善我国的违宪审查制度，提高宪法的权威，保证宪法的有效实施，具有极大的积极作用。但从违宪审查的实践角度看，律师的申请以及建议收不到回复是不利于促进律师伸张正义的积极性的，同时也是一种资源浪费。
针对我国违宪审查提请得不到及时有效的回复的现象，建立有关机关对建议和申请的回复机制就显得尤为必要。建议提出后，接受建议的机关理应把建议的处理结果告诉建议人，这不仅是对律师知情权的保障，而且更是使建议权发挥其应有效果的一个不可缺少的制约因素④。即只要全国人大常委会遇到法规违宪审查建议案后，能适时地把建议处理结果告诉建议人。
其次，针对我国现行违宪审查机制运行不畅，应当建立起相应的程序保障。法工委接到提请违宪审查的申请时，法律对于其应否答复和答复的期限，具体的审查方法和程序应加以规定，以保障违宪审查提请程序运行的稳定性和效率性。对于申请内容的审查，建议加入相应的听证程序，避免人大常委会闭门对相关法规进行审查，同时公开听取建议人的意见和看法，避免审查的片面以使上书律师能够得到合理的答复。
最后，把建议权发展为诉权。回复机制的建立虽然可以律师摆脱建议杳无音信的困境，但是它并不能当然地启动违宪审查程序。要使律师启动违宪审查的程序，就必须要建立宪法诉讼制度，而宪法诉讼制度涉及宪政体制的方方面面，需要长期的改革积累才能完成。所以，虽然建议权离诉权只有半步之遥，但这半步之遥的跨越却需要我们长期的蓄力。随着法治的发展，必定会驱使我们尽早实现这一历史性跨越。
注释：
①韩大元．宪法学的智慧．高等教育出版社．2006年版．第86页．
②雷海军．小律师、大律师—中国律师生存之道．法律出版社．2007年版．第158页．
③孙笑侠．法律人之治—法律职业的中国思考．中国政法大学出版社．2007年版．第198页．
④张伟．从《立法法》探析我国违宪审查制度．法制与社会．2009（11）．
关键词 违宪审查制度 法规冲突 违宪审查程序
作者简介：周蔚，南京大学法律硕士。
中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-168-02
近些年来，越来越多涉及宪法的案件和事例相继出现，“任何争议均可能在穷尽法律问题后演变成宪法问题”①。在当下中国，提起违宪审查的程序性探索包括有公民上书程序、司法提请裁决程序和律师申请裁决程序。作为提请主体之一，律师是社会的法律知识分子，以解决纠纷为使命，能够向审查机关提出有意义的建议而避免审查成本的不当扩大。笔者仅就律师申请启动违宪审查程序为角度，从对律师提请程序两种类型的微观比较中宏观思考我国的违宪审查提请程序存在的问题及原因，对我国违宪审查提请程序的完善作一探讨。
一、律师上书申请违宪审查兩种类型及事例
不同于一般的公民上书，律师提起违宪审查的申请范围更为宽泛，涉及两个方面。首先，律师以保障相对人权益、解决纠纷为职业，在代理具体案件时基于相对人的个人利益，向违宪审查机关上书，代为表达个体或者较小的利益群体的利益诉求，此时律师申请法院中止审理并且上书全国人民代表大会提请违宪审查，以保障相对人的利益。其次，律师作为国家公民，面对某一抽象的法律法规有违宪嫌疑而导致社会普遍的不公现象时，向违宪审查机关提出申请建议，此时的上书不是为了个人利益或某个小集团的特殊利益，而是着眼于全体公民或整个国家的宏观利益。
（一）针对具体案件提出违宪审查申请的事例
1．律师针对家中上黄网被界定为违法申请启动违宪审查
近日，四川某地两网民因在家中登录色情网站，浏览淫秽图片并留言，被当地警方抓获。当地警方表示点击、浏览、查阅色情网站是违法的。“黄网事件”再次将公民私人空间与国家公共权力的边界问题推到了前台。湖南万和联合律师事务所律师刘大华致信全国人大、国务院法制办，请求对《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》进行违宪审查，修改其中的第五条，因为其直接干涉并且侵犯了公民通过互联网自由阅读和查阅国家机密和商业秘密以外信息的权利，既违反宪法也违反立法法的相关规定。
2．广州律师针对车祸赔偿“同命不同价”申请启动违宪审查
在同一条街，搭乘同一辆三轮车，江北区的3名花季少女同遭车祸丧生，3个家庭体味着同样的悲痛。然而，事后给其中是农村户口的一名少女的赔偿，却不及她的有城市户口的同学的一半。“农村人出意外获得的赔偿要比城里人差好几倍，这种规定是违背宪法的。”周玉忠律师表示这在客观上造成了人与人的不平等，并且这种规定与宪法、法律相抵触，应立即予以修改或废止。“同命同价”并非追求赔偿数额上的完全一致，实质和核心在于摒弃城乡二元的落后思维，让所有公民都能够平等地站在法律面前。法律改革的方向可考虑地域收入等客观因素，但坚决反对用户籍来确定赔多赔少。周玉忠律师请求全国人大对最高院的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》组成特定问题调查委员会，调查该《解释》是否违宪。
从以上事例中可以看出：律师在代理具体案件时所提出的申请，所要解决的是对具体事项和具体相对人的个体利益的捍卫。针对具体案件的不公裁决，律师首先申请法院中止审理，其次向违宪审查机关提请违宪审查。
同样，在针对抽象法律法规对社会现象的不当调整提出违宪审查申请的事例，包括京律师上书全国人大建议对土地管理法进行违宪审查、律师建议对土地储备制度进行违宪审查等，以上申请或建议均没有得到及时有效的回复。
从以上事例中可以看出：在律师针对法律法规对社会现象的不当调整而提出的申请中，违宪审查在我国的现实环境下实际审查的是法规冲突，比如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第五条违背了宪法赋予人们自由的理念，自由不但包括人身自由，也当然的包括公民通过互联网自由阅读和查阅国家机密和商业秘密以外信息的自由。其次，律师作为普通公民向全国人大常委会提出违宪审查建议所面临的多是尴尬的结局。法治社会的律师是公民权利的忠实代表，以律师的眼光来看，“凡冲突都应有法定的解决程序，凡权利都必须有法定的救济途径”②，而程序的缺失会使得律师在面对宪法性冲突时束手无策，只有借助于提请全国人大常委会启动违宪审查程序，而提请的结果会是怎样，能否起到效果，在以上事例结果的杳无音讯中我们则将之化为一种期待不得而知。
二、微观论律师提请违宪审查程序两种类型的区分
律师上书比公民上书的范围更广泛，从律师上书提请违宪审查两种类型的区分和探究中更利于展开律师提请违宪审查的程序性权利保障和完善违宪审查提请程序的思考。
（一）对象有别：针对具体案件和抽象法规两种不同对象
从前文实例中看到，律师提请违宪审查程序的“灵感”来源于具体案件的代理和抽象法律的不当调整，既与自身职业相关联，也与公民身份相关联。
（二）程序有别：以是否经过诉讼程序为角度
个案不正义只能从诉讼的判决结果来判断，而正义与否的衡量标准则来源于个案当事人的利益得到满足与否，如若当事人的利益得到诉讼判决的支持，律师的职责和使命也得以实现，则不存在诉讼以后还要提请违宪审查程序去反对导致个案不正义的法律法规的违宪性问题。
（三）利益代表范围宽窄有别
律师关注社会现象，对于冲突法规或者说违宪法规对法律关系的不当调整上书提出申请，是为了全体公民或整个国家的利益，为了全社会的福祉。表明律师作为社会知识分子的公共精神正在与日俱增。
三、律师申请裁决程序存在的主要问题及原因
正如本文开始的案件建议启动违宪审查，无一不是面对杳无音信的结果。对于多起违宪事件的发生，公民（包括律师）提请违宪审查，但面对的结果仍然是空洞遥远的。于是我们回望，从来没有一部因为与其他法律相冲突的法律、行政法规和地方性法规被宣布违宪。全国人大常委会也从来没有进行过违宪审查或作出过相应决定。由此可见我国的违宪审查制度并不完善，存在着问题。程序的缺失使得违宪审查无法实际启动，因而有律师提出“我们缺乏一种有效的违宪审查的程序和操作机制，非常有必要将违宪审查的具体程序的完善摆到议事日程上来”③。
我国由于缺乏违宪审查的启动机制，律师的审查建议无法当然启动违宪审查程序。《立法法》第90条中规定“社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”就律师提请审查土地管理法一案来看，程序的按钮虽然按下，违宪审查却没有被启动。除此之外，杭州律师建议人大常委会对建设部和杭州市的拆迁条例作违宪审查；四川两律师提请审查《娱乐场所管理条例》；北京律师建议人大纠正《互联网视听节目服务管理规定》而提起违宪审查建议书，这些建议至今仍没有得到回复。在这些事件的发展过程中，我们从律师申请裁决的角度看到了违宪审查的程序设计的缺乏以及启动机制的反应迟缓，追根溯源，律师提请违宪审查无法实际发生实效的原因有以下几个方面：
其一，也是最为重要的方面，律师提出违宪审查没有相应的程序保障。律师提请违宪审查的程序性权利需要保障。全国人大常委会虽然颁布了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》，规定普通公民的“上书”的程序,是先由人大法工委接收、登记并进行研究，必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。从总体上看,这两个《工作程序》还只是全国人大常委会对自身工作的内部性规定，而不是对公民“上书”权利保障性规定。
其二，律师提出违宪审查申请还是一种行政性审查,缺乏相应的听证程序。目前，法律和法规规定提起主体是所有公民，公民无须因为具体案件与违法的法规有利害关系。同时，人大常委会的审查是一种行政性审查，也就是人大常委会闭门对相关法规进行审查，而无须公开听取提出申请的律师的意见和制定机关的意见，这样就很难能全面进行审查。如果能够对于律师的上书先采取听证程序，全面的了解和审查律师观点以及律师所代表的民意，无疑是对于民主制度的极大尊重和促进，也有利于审查效率的改善和提高。
四、对完善我国违宪审查提请程序的思考
从律师申请提起违宪审查程序的角度，我们看到我国违宪审查提请程序尚存在着不足。《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善，对进一步完善我国的违宪审查制度，提高宪法的权威，保证宪法的有效实施，具有极大的积极作用。但从违宪审查的实践角度看，律师的申请以及建议收不到回复是不利于促进律师伸张正义的积极性的，同时也是一种资源浪费。
针对我国违宪审查提请得不到及时有效的回复的现象，建立有关机关对建议和申请的回复机制就显得尤为必要。建议提出后，接受建议的机关理应把建议的处理结果告诉建议人，这不仅是对律师知情权的保障，而且更是使建议权发挥其应有效果的一个不可缺少的制约因素④。即只要全国人大常委会遇到法规违宪审查建议案后，能适时地把建议处理结果告诉建议人。
其次，针对我国现行违宪审查机制运行不畅，应当建立起相应的程序保障。法工委接到提请违宪审查的申请时，法律对于其应否答复和答复的期限，具体的审查方法和程序应加以规定，以保障违宪审查提请程序运行的稳定性和效率性。对于申请内容的审查，建议加入相应的听证程序，避免人大常委会闭门对相关法规进行审查，同时公开听取建议人的意见和看法，避免审查的片面以使上书律师能够得到合理的答复。
最后，把建议权发展为诉权。回复机制的建立虽然可以律师摆脱建议杳无音信的困境，但是它并不能当然地启动违宪审查程序。要使律师启动违宪审查的程序，就必须要建立宪法诉讼制度，而宪法诉讼制度涉及宪政体制的方方面面，需要长期的改革积累才能完成。所以，虽然建议权离诉权只有半步之遥，但这半步之遥的跨越却需要我们长期的蓄力。随着法治的发展，必定会驱使我们尽早实现这一历史性跨越。
注释：
①韩大元．宪法学的智慧．高等教育出版社．2006年版．第86页．
②雷海军．小律师、大律师—中国律师生存之道．法律出版社．2007年版．第158页．
③孙笑侠．法律人之治—法律职业的中国思考．中国政法大学出版社．2007年版．第198页．
④张伟．从《立法法》探析我国违宪审查制度．法制与社会．2009（11）．