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摘要：文章通过对我国城市化发展方针的回顾与重新思考，提出我国城市化要走大中小城市和小城镇协调发展的复合型城市化道路，并根据不同区域、不同类型与不同发展阶段的城市因地制宜的进行城市化，进一步发挥中小城市的规模与聚集效应，坚持可持续发展原则等。
关键词：城市化；城市化发展方针；城市化道路
一、我国城市化发展方针的历史回顾
(一)1949—1978年我国城市化起步阶段
1949年2月，中共七届二次会议指出，我国开始了城市到乡村并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市。该论述奠定了我国城市发展方针的思想基础和理论基础。1952年9月，中央财委召开会议指出要对不同性质的城市进行有重点、有步骤的改建和新建，加强城市规划设计。1955年，国务院城市建设总局做出了一项至今仍影响我国城市发展方针的决定，即“今后新建的城市原则上以建设小城市及工人镇为主，并在可能条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市”。1960年，城市开始了实行公社化，全国计划会议宣布“三年不搞城市规划”。1962年，中共中央召开第一次全国城市工作会议，贯彻中央压缩基本建设，减少城市人口的计划。之后的三线建设时期，我国城市化基本停滞不前。
(二)1978年至今我国城市化健康发展时期
1978年。第三次全国城市工作会议在《关于加强城市建设工作的意见》中提出了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针，这是我国首次明确提出的城市发展方针。1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，指出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针”。1984年1月，国务院颁布的《城市规划条例》确认了这一方针。1989年12月《中华人民共和国城市规划法》出台，其中第四条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”
2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构。促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。2001年3月，《我国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出把“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”作为今后一个时期我国经济社会发展的一项战略任务。2002年，“十六大”报告中提出要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。
二、对我国城市化发展方针的思考
我国城市化发展走过了一段曲折的路程。虽然1962年和1963年召开了两次城市工作会议。但由于受经济水平等多种因素的影响，这一时期我国对城市建设和城市发展的认识不足，没有明确的提出城市发展方针，城市发展十分缓慢。
1978年，提出将“控制大城市规模，多搞小城镇”作为城市发展的总方针，1980年，又提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。该方针是针对当时我国城市、特别是大城市基础设施“欠账”严重，住房严重短缺，大气、水资源受到污染，文物古迹遭到破坏的状况，防止出现国外大城市已经出现的“大城市病”而提出的，对我国的城市发展起到了一定的积极意义，但是严格控制大城市发展的方针，过分的强调了中小城市的发展，大大的降低了城市的聚集效应和规模效益，不利于全国性或跨省级大城市的发展，延缓了我国整个城市体系的建设和发展。
由于我国对农业劳动力实行的是多项城乡隔离制度构成的严格的限制政策，如户口制度、粮食供应制度、副食品及燃料供应制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等。因此，我国的城市化政策，实际上是城市人口规模控制政策。户籍管理部门决定着城市人口规模扩展速度，这些政策将我国城乡居民严格的区分开来，造成城乡经济发展的二元经济特征明显，严重的延缓了我国的城市化进程。
我国现行的城市发展方针是1989年颁布的《城市规划法》规定的：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。这一方针只对城市规模作了规定，这不利于城市质量的提高：并且“严格控制大城市规模”在执行中经常被理解成“严格限制大城市自身的人口规模”和“限制中等城市发展成为大城市”，限制了一批具備良好条件的中等城市的发展，也不利于一批具有优势的大城市在国际竞争中提升城市竞争力和辐射力。1990年，邓小平同志说把上海搞起来是一条捷径，并于1992年指示，上海应搞的再快点。他认为大城市的发展事实上抓晚了。我国的城市发展方针存在不合适的地方，阻碍了城市和经济的发展。另外，对数量庞大的建制镇没有给予规范发展，难以形成城市的规模效应和聚集效应，导致小城镇重复建设严重、土地利用率低与城市化水平低下等问题。
随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快。我国应不失时机的实施城镇化战略。“十五纲要”指出“要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。”这是关于推进我国城镇化发展比较完整、科学的战略和方针，至此我国才把“严格控制大城市规模”的方针废止。进入新世纪，我国积极稳妥的推进城市化，城市发展方针适应了城市和经济发展的需要，促进了城市化的大发展。
三、我国城市化道路的选择
(一)要走大中小城市和小城镇协调发展的复合型城市化道路
按城市化70％的水平算，到我国人口峰值时(按到2030年估计人口规模16亿算)，我国城市人口将净增6亿多，其中一半以上是机械增长的人口，即从农村向城镇转移的人口。因此，我国必须走大中小城市和小城镇协调发展的道路。要充分发挥各类城市在国家经济社会发展和城市体系中的作用，大城市和特大城市要发挥国家级或跨省级区域经济中心的作用，发挥商贸、科教与金融等中心作用，提高我国的国际竞争能力，向国际性大都市方向发展；中小城市不仅要增加数量，还要扩大规模，充分发育成为综合性强的城市。走大中小城市协调发展的城市化道路。逐步建立以大城市为龙头、大中小城市协调发展、布局合理、功能互补的城镇体系，共同推进我国的城市化进程，促进区域与城乡经济的和谐发展。
(二)对不同区域、不同类型与不同发展阶段的城市进行因地制宜的发展 首先，东部沿海发达地区城市应加快网络化建设，以网带面，逐步形成城市群。东部地区城市密度高，大城市与特大城市多，城市基础设施完善，区域内交通与通讯等网络发展水平高。今后的城市化道路要注重促进大城市和特大城市现代化水平的提高，应适时促进城市间的交流与合作，形成分工合理与特点明显城市群，增强城市的辐射能力，提高整个区域经济的国际竞争力。其次，中部地区的城市化发展，应走轴线扩张与点轴结合的道路。加快哈大铁路沿线、陇海铁路沿线、京广铁路沿线、京九铁路沿线、黄河沿线、长江沿线等城市轴线的发展，使其成为带动中部地区城市发展与经济发展的强劲轴线。再次，西部地区城市化发展。应以极点发展为主，主要包括大城市、特大城市竞争能力的强化、中等城市数量的增加，加强重点的小城镇建设，以点带线。从区域结构上看，西部虽然有辐射范围早已超出本省的几个特大城市如重庆、西安、成都等，但二级中心城市发育不够，中等城市数量太少，整个西部的区域经济增长极点缺乏：而且中等城市规模大多集中在20多万人口，经济实力不强，辐射能力较差，导致城市体系严重不合理，城市动态发展过程中体系断层现象严重，因而应努力提高该地区中等城市的规模等级。西部地广人稀，小城镇的建设更不能盲目的追求数量和规模，主要以县镇为中心，适当集中，突出重点，注重功能建设，使之成为带动西部农村地区发展的中心。
(三)有重点的发展小城镇，进一步发挥中小城市的规模与聚集效应
自1980年以来，县级市与建制镇数量增速明显加快。至2001年，县级市达到400多个，占我国城市数的近2/3；建制镇也由改革开放之初的2176个增长到20374个，增长了近十倍。坚持生产力集中布局的原则。依靠政策导引，有序的促进乡镇企业和小城镇的合理集中，加速小城镇合并，少而精的发展一批区域重点小城镇，以从根本上改变过于分散的小城镇布局，引导农民进城就业与投资。鼓励民间资本参与小城镇建设，加快城市化进程。
(四)推进城市化建设，应坚持可持续发展原则
城市化发展方针是具有全局性、综合性、长期性的城市发展指导原则。在一定时期内具有稳定性。但是，科技进步日新月异，经济发展突飞猛进，人们对生活环境的要求也越来越高，加之城市发展会面临一些新的问题，这些因素都要求城市发展方针要跟上时代发展的要求。城市发展方针应该能够体现城市系统的可持续发展。城市发展方针必须改变仅以经济效益为中心的原则。我们要同时兼顧经济效益、环境效益和社会效益等综合效益。要同时兼顾城乡经济的和谐发展，走各级城市和谐发展的城市化可持续发展道路。
总之，我国城市化发展方针，随着我国经济发展水平和我们对城市化认识水平的提高而变得更加科学，有利于促进教国的城市化道路的选择，并将促进我国的城市化进程。
关键词：城市化；城市化发展方针；城市化道路
一、我国城市化发展方针的历史回顾
(一)1949—1978年我国城市化起步阶段
1949年2月，中共七届二次会议指出，我国开始了城市到乡村并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市。该论述奠定了我国城市发展方针的思想基础和理论基础。1952年9月，中央财委召开会议指出要对不同性质的城市进行有重点、有步骤的改建和新建，加强城市规划设计。1955年，国务院城市建设总局做出了一项至今仍影响我国城市发展方针的决定，即“今后新建的城市原则上以建设小城市及工人镇为主，并在可能条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市”。1960年，城市开始了实行公社化，全国计划会议宣布“三年不搞城市规划”。1962年，中共中央召开第一次全国城市工作会议，贯彻中央压缩基本建设，减少城市人口的计划。之后的三线建设时期，我国城市化基本停滞不前。
(二)1978年至今我国城市化健康发展时期
1978年。第三次全国城市工作会议在《关于加强城市建设工作的意见》中提出了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针，这是我国首次明确提出的城市发展方针。1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，指出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针”。1984年1月，国务院颁布的《城市规划条例》确认了这一方针。1989年12月《中华人民共和国城市规划法》出台，其中第四条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”
2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构。促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。2001年3月，《我国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出把“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”作为今后一个时期我国经济社会发展的一项战略任务。2002年，“十六大”报告中提出要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。
二、对我国城市化发展方针的思考
我国城市化发展走过了一段曲折的路程。虽然1962年和1963年召开了两次城市工作会议。但由于受经济水平等多种因素的影响，这一时期我国对城市建设和城市发展的认识不足，没有明确的提出城市发展方针，城市发展十分缓慢。
1978年，提出将“控制大城市规模，多搞小城镇”作为城市发展的总方针，1980年，又提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。该方针是针对当时我国城市、特别是大城市基础设施“欠账”严重，住房严重短缺，大气、水资源受到污染，文物古迹遭到破坏的状况，防止出现国外大城市已经出现的“大城市病”而提出的，对我国的城市发展起到了一定的积极意义，但是严格控制大城市发展的方针，过分的强调了中小城市的发展，大大的降低了城市的聚集效应和规模效益，不利于全国性或跨省级大城市的发展，延缓了我国整个城市体系的建设和发展。
由于我国对农业劳动力实行的是多项城乡隔离制度构成的严格的限制政策，如户口制度、粮食供应制度、副食品及燃料供应制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等。因此，我国的城市化政策，实际上是城市人口规模控制政策。户籍管理部门决定着城市人口规模扩展速度，这些政策将我国城乡居民严格的区分开来，造成城乡经济发展的二元经济特征明显，严重的延缓了我国的城市化进程。
我国现行的城市发展方针是1989年颁布的《城市规划法》规定的：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。这一方针只对城市规模作了规定，这不利于城市质量的提高：并且“严格控制大城市规模”在执行中经常被理解成“严格限制大城市自身的人口规模”和“限制中等城市发展成为大城市”，限制了一批具備良好条件的中等城市的发展，也不利于一批具有优势的大城市在国际竞争中提升城市竞争力和辐射力。1990年，邓小平同志说把上海搞起来是一条捷径，并于1992年指示，上海应搞的再快点。他认为大城市的发展事实上抓晚了。我国的城市发展方针存在不合适的地方，阻碍了城市和经济的发展。另外，对数量庞大的建制镇没有给予规范发展，难以形成城市的规模效应和聚集效应，导致小城镇重复建设严重、土地利用率低与城市化水平低下等问题。
随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快。我国应不失时机的实施城镇化战略。“十五纲要”指出“要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。”这是关于推进我国城镇化发展比较完整、科学的战略和方针，至此我国才把“严格控制大城市规模”的方针废止。进入新世纪，我国积极稳妥的推进城市化，城市发展方针适应了城市和经济发展的需要，促进了城市化的大发展。
三、我国城市化道路的选择
(一)要走大中小城市和小城镇协调发展的复合型城市化道路
按城市化70％的水平算，到我国人口峰值时(按到2030年估计人口规模16亿算)，我国城市人口将净增6亿多，其中一半以上是机械增长的人口，即从农村向城镇转移的人口。因此，我国必须走大中小城市和小城镇协调发展的道路。要充分发挥各类城市在国家经济社会发展和城市体系中的作用，大城市和特大城市要发挥国家级或跨省级区域经济中心的作用，发挥商贸、科教与金融等中心作用，提高我国的国际竞争能力，向国际性大都市方向发展；中小城市不仅要增加数量，还要扩大规模，充分发育成为综合性强的城市。走大中小城市协调发展的城市化道路。逐步建立以大城市为龙头、大中小城市协调发展、布局合理、功能互补的城镇体系，共同推进我国的城市化进程，促进区域与城乡经济的和谐发展。
(二)对不同区域、不同类型与不同发展阶段的城市进行因地制宜的发展 首先，东部沿海发达地区城市应加快网络化建设，以网带面，逐步形成城市群。东部地区城市密度高，大城市与特大城市多，城市基础设施完善，区域内交通与通讯等网络发展水平高。今后的城市化道路要注重促进大城市和特大城市现代化水平的提高，应适时促进城市间的交流与合作，形成分工合理与特点明显城市群，增强城市的辐射能力，提高整个区域经济的国际竞争力。其次，中部地区的城市化发展，应走轴线扩张与点轴结合的道路。加快哈大铁路沿线、陇海铁路沿线、京广铁路沿线、京九铁路沿线、黄河沿线、长江沿线等城市轴线的发展，使其成为带动中部地区城市发展与经济发展的强劲轴线。再次，西部地区城市化发展。应以极点发展为主，主要包括大城市、特大城市竞争能力的强化、中等城市数量的增加，加强重点的小城镇建设，以点带线。从区域结构上看，西部虽然有辐射范围早已超出本省的几个特大城市如重庆、西安、成都等，但二级中心城市发育不够，中等城市数量太少，整个西部的区域经济增长极点缺乏：而且中等城市规模大多集中在20多万人口，经济实力不强，辐射能力较差，导致城市体系严重不合理，城市动态发展过程中体系断层现象严重，因而应努力提高该地区中等城市的规模等级。西部地广人稀，小城镇的建设更不能盲目的追求数量和规模，主要以县镇为中心，适当集中，突出重点，注重功能建设，使之成为带动西部农村地区发展的中心。
(三)有重点的发展小城镇，进一步发挥中小城市的规模与聚集效应
自1980年以来，县级市与建制镇数量增速明显加快。至2001年，县级市达到400多个，占我国城市数的近2/3；建制镇也由改革开放之初的2176个增长到20374个，增长了近十倍。坚持生产力集中布局的原则。依靠政策导引，有序的促进乡镇企业和小城镇的合理集中，加速小城镇合并，少而精的发展一批区域重点小城镇，以从根本上改变过于分散的小城镇布局，引导农民进城就业与投资。鼓励民间资本参与小城镇建设，加快城市化进程。
(四)推进城市化建设，应坚持可持续发展原则
城市化发展方针是具有全局性、综合性、长期性的城市发展指导原则。在一定时期内具有稳定性。但是，科技进步日新月异，经济发展突飞猛进，人们对生活环境的要求也越来越高，加之城市发展会面临一些新的问题，这些因素都要求城市发展方针要跟上时代发展的要求。城市发展方针应该能够体现城市系统的可持续发展。城市发展方针必须改变仅以经济效益为中心的原则。我们要同时兼顧经济效益、环境效益和社会效益等综合效益。要同时兼顾城乡经济的和谐发展，走各级城市和谐发展的城市化可持续发展道路。
总之，我国城市化发展方针，随着我国经济发展水平和我们对城市化认识水平的提高而变得更加科学，有利于促进教国的城市化道路的选择，并将促进我国的城市化进程。