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摘要 2011年7月《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》出台，指出到2020年实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的创新社会管理格局，各级行政部门作为加强和创新社会管理的主体肩负着重大责任，本文以依法行政、建设法治政府为切入点，分析各级行政部门如何适应新形势的要求，实现加强和创新社会管理的宏伟蓝图。
关键词 创新社会管理 依法行政 法治政府
作者简介：张勇，中央电视台中视银屏影视策划中心。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-215-02
依法治国、建设社会主义法治国家是我国的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分。长期以来，我国各级政府把依法行政放在自身建设的重要位置，强调政府各项工作都要依法进行，推动法治政府建设取得了丰硕成果。但是与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生；对行政行为的监督机制不够健全，一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。①这些现象在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。为解决这些问题，适应建设和谐社会的新形势和依法治国的进程，必须牢固树立依法行政的理念，完善社会管理。
近年来，中央越来越重视社会管理和社会建设，“社会管理”更是成为我国行政事务中的焦点。2010年“两会”期间，温家宝总理作《政府工作报告》时指出，要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系；2011年3月“两会”上，“社会管理创新”一词首次以重要篇幅写入《政府工作报告》；2011年5月中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题，体现了党中央国务院对社会管理的高度重视；2011年7月《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》出台，指出创新社会管理的主要内容和途径是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，此后“加强和创新社会管理”频频见诸于中央领导的讲话和中央文件中；2011年8月中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，对此，中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为“中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪的法治功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，也更加强调依法开展社会管理工作。”②
各级政府作为加强和创新社会管理的主体要服务好人民，就必须善于运用法治思维和法律手段来进行管理，做到依法行政、规范服务，确保法制统一和政令畅通，把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，既严格依法办事，又积极履行职责，使各项社会管理工作走上法治轨道，高标准地完成党中央国务院加强和创新社会管理的统一部署。具体而言就是要做到以下四点：
一、完善健全制度规章，使合法行政有法可依
行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政的前提是有法可依，国务院已向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。③政府提交全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国政府采购法》、《行政许可法》、《反垄断法》、《公务员法》、《行政强制法》，制定了《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》等。这些法律、法规和规章使合法行政“有据可循”，对规范政府行为、推进依法行政发挥了重要作用，也是我国加强和创新社会管理的重要依据。
二、依法推行政务公开，促进高效、合理行政
高效便民、合理行政是依法行政的基本要求，也是创新社会管理的重要目标，而政务公开是促进高效、合理行政的一剂良药。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取各方意见，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》开始正式实施，它规定了政府信息“以公开为原则，不公开为例外”，提高政府工作的透明度。近年来，政务公开的力度显著加大，县级以上的政府和部门基本都建立了门户网站，提供程度不同的信息发布、网上办事等服务④；在听证制度的建设方面，我国建立并逐渐完善两大类行政听证制度：行政决策听证（包括行政法规、规章、规划和其他抽象行政行为、政策的听证，比如个人所得税法的调整等）、具体行政行为听证（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证，如对罚款、没收、不予批准等不服的具体行政行为对象，可以申请做出具体行政行为的行政机关举行听证会，公开说明做出该行政行为的依据），阳关下的听证制度确保了行政的合理性。另外，随着微博的兴起，预期在“十二五”期间，我国的政务微博将会从目前的8万家发展到30万家，以每家微博平均1万粉丝计算，粉丝总量超过30亿，政务微博具有互动性强、时效性高、触及面广的特点，这将有效地促进了政府信息公开和行政效能提升，改进政府与公众关系，更是实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的创新社会管理的一种新形式。
三、加大行政问责力度，确保权责统一
“执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿”，这是对行政问责制本质的高度概括，实施行政问责制是构建法治政府的重要举措。引咎辞职是我国法律责任体系中针对行政领域的一种新的责任制度。2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》规定“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”《公务员法》将引咎辞职制度法制化，确保权责统一，从法律上解决了长期困扰行政管理体制中领导干部“能上不能下”的问题。 党的十七大以来，政府进一步加强了对失职渎职、滥用职权、决策失误、行政违法、庸散懈怠等问题的责任追究。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。加快建立以行政首长为重点的行政问责制，是健全责任体系的重要内容，⑤“2008年是我国真正意义上行政问责元年，这在中央的问责实际行动中是可见的。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，2008年以来，每年都会有领导干部等被问责，比如在2008年山西省长、石家庄市委书记、市长均因为安全事故、事件被问责；2011-2012年武汉问责“风暴”共问责856名领导干部⑥；甘肃从2012年4月起大力开展效能问责行动，通过集中督查和明察暗访，已先后对省直有关部门、酒泉、天水、兰州、定西等地500余名官员问责。⑦问责制实现了权力和责任的统一，调动各方面的积极性，是依法行政的一把利剑，为加强和创新社会管理提供源源不断的动力。
四、开展人性化行政，依法保障人权
在深化行政体制改革中，我国提出了建设服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府的要求，而建设服务型政府是我国行政体制改革的出发点和落脚点，只有遵循这一准则，法治政府、责任政府的建设才不会偏离轨道。⑧人性化行政是服务型政府的体现，行政机关必须秉持以人为本、服务为先的理念，采用多种方式实现行政目的。既要依法行政，也要人性化行政，避免损害行政相对人的权益，使行政效果更持久。城市管理历来是行政管理中的“硬骨头”，最近武汉城管转变工作方式，继“眼神执法”“举牌执法”和“围观执法”后，再推柔性管理“献花执法”：城管队员在劝阻占道商户时，如果商家配合将占道物品搬进店里，城管会给其献上玫瑰花。事实证明行政方式既不违背依法行政的原则，也凸显了人性化行政的魅力，其效果更能深入人心，是加强和创新社会管理的一个新方式；“国家尊重和保障人权”已经被明确地写进了我国宪法，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》对《城市房屋拆迁管理条例》的取而代之，从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的演变历程，都彰显了我国政府在观念与行动上对人权的尊重和保障。
“十二五”期间，我国的经济建设任务十分繁重，社会建设方面同样是任重道远，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的创新社会管理格局是党和国家以发展的眼光，高瞻远瞩地对我国的社会建设所做出的重大部署，作为行政主体的政府应当在创新社会管理的格局中承担主要责任。只有强化依法行政、构建法治政府，才能使政府更好地履行职责，实现加强和创新社会管理的宏伟蓝图。
注释：
①国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》的通知，新华网：新华社受权发布2004年3月22日.
②专家:中央综治委更名凸显社会管理以人为本．检察日报．2011年09月27日．
③马宝成．党的十七大以来行政管理体制改革的主要成效评价．上海行政学院学报．2011年11月．
第12卷．第6期．
④王澜明．改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考．中国行政管理．2009（12）．
⑤文宏，解亚红．加强行政管理研究推动政府体制改革——中国行政管理学会2011年会暨“加强行政管理研究推动政府体制改革”学术研讨会综述．中国行政管理．2012（1）．
⑥武汉“治庸问责”涉深水．民生周刊．2012（26）.
⑦甘肃整治机关“慵懒散漫”500余各级官员被问责．2012年10月中央人民政府网站．
⑧薄贵利．建设服务型政府必须深化行政体制改革．国家行政学院学报．2011（1）．
关键词 创新社会管理 依法行政 法治政府
作者简介：张勇，中央电视台中视银屏影视策划中心。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-215-02
依法治国、建设社会主义法治国家是我国的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分。长期以来，我国各级政府把依法行政放在自身建设的重要位置，强调政府各项工作都要依法进行，推动法治政府建设取得了丰硕成果。但是与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生；对行政行为的监督机制不够健全，一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。①这些现象在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。为解决这些问题，适应建设和谐社会的新形势和依法治国的进程，必须牢固树立依法行政的理念，完善社会管理。
近年来，中央越来越重视社会管理和社会建设，“社会管理”更是成为我国行政事务中的焦点。2010年“两会”期间，温家宝总理作《政府工作报告》时指出，要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系；2011年3月“两会”上，“社会管理创新”一词首次以重要篇幅写入《政府工作报告》；2011年5月中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题，体现了党中央国务院对社会管理的高度重视；2011年7月《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》出台，指出创新社会管理的主要内容和途径是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，此后“加强和创新社会管理”频频见诸于中央领导的讲话和中央文件中；2011年8月中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，对此，中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为“中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪的法治功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，也更加强调依法开展社会管理工作。”②
各级政府作为加强和创新社会管理的主体要服务好人民，就必须善于运用法治思维和法律手段来进行管理，做到依法行政、规范服务，确保法制统一和政令畅通，把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，既严格依法办事，又积极履行职责，使各项社会管理工作走上法治轨道，高标准地完成党中央国务院加强和创新社会管理的统一部署。具体而言就是要做到以下四点：
一、完善健全制度规章，使合法行政有法可依
行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政的前提是有法可依，国务院已向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。③政府提交全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国政府采购法》、《行政许可法》、《反垄断法》、《公务员法》、《行政强制法》，制定了《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》等。这些法律、法规和规章使合法行政“有据可循”，对规范政府行为、推进依法行政发挥了重要作用，也是我国加强和创新社会管理的重要依据。
二、依法推行政务公开，促进高效、合理行政
高效便民、合理行政是依法行政的基本要求，也是创新社会管理的重要目标，而政务公开是促进高效、合理行政的一剂良药。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取各方意见，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》开始正式实施，它规定了政府信息“以公开为原则，不公开为例外”，提高政府工作的透明度。近年来，政务公开的力度显著加大，县级以上的政府和部门基本都建立了门户网站，提供程度不同的信息发布、网上办事等服务④；在听证制度的建设方面，我国建立并逐渐完善两大类行政听证制度：行政决策听证（包括行政法规、规章、规划和其他抽象行政行为、政策的听证，比如个人所得税法的调整等）、具体行政行为听证（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证，如对罚款、没收、不予批准等不服的具体行政行为对象，可以申请做出具体行政行为的行政机关举行听证会，公开说明做出该行政行为的依据），阳关下的听证制度确保了行政的合理性。另外，随着微博的兴起，预期在“十二五”期间，我国的政务微博将会从目前的8万家发展到30万家，以每家微博平均1万粉丝计算，粉丝总量超过30亿，政务微博具有互动性强、时效性高、触及面广的特点，这将有效地促进了政府信息公开和行政效能提升，改进政府与公众关系，更是实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的创新社会管理的一种新形式。
三、加大行政问责力度，确保权责统一
“执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿”，这是对行政问责制本质的高度概括，实施行政问责制是构建法治政府的重要举措。引咎辞职是我国法律责任体系中针对行政领域的一种新的责任制度。2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》规定“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”《公务员法》将引咎辞职制度法制化，确保权责统一，从法律上解决了长期困扰行政管理体制中领导干部“能上不能下”的问题。 党的十七大以来，政府进一步加强了对失职渎职、滥用职权、决策失误、行政违法、庸散懈怠等问题的责任追究。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。加快建立以行政首长为重点的行政问责制，是健全责任体系的重要内容，⑤“2008年是我国真正意义上行政问责元年，这在中央的问责实际行动中是可见的。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，2008年以来，每年都会有领导干部等被问责，比如在2008年山西省长、石家庄市委书记、市长均因为安全事故、事件被问责；2011-2012年武汉问责“风暴”共问责856名领导干部⑥；甘肃从2012年4月起大力开展效能问责行动，通过集中督查和明察暗访，已先后对省直有关部门、酒泉、天水、兰州、定西等地500余名官员问责。⑦问责制实现了权力和责任的统一，调动各方面的积极性，是依法行政的一把利剑，为加强和创新社会管理提供源源不断的动力。
四、开展人性化行政，依法保障人权
在深化行政体制改革中，我国提出了建设服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府的要求，而建设服务型政府是我国行政体制改革的出发点和落脚点，只有遵循这一准则，法治政府、责任政府的建设才不会偏离轨道。⑧人性化行政是服务型政府的体现，行政机关必须秉持以人为本、服务为先的理念，采用多种方式实现行政目的。既要依法行政，也要人性化行政，避免损害行政相对人的权益，使行政效果更持久。城市管理历来是行政管理中的“硬骨头”，最近武汉城管转变工作方式，继“眼神执法”“举牌执法”和“围观执法”后，再推柔性管理“献花执法”：城管队员在劝阻占道商户时，如果商家配合将占道物品搬进店里，城管会给其献上玫瑰花。事实证明行政方式既不违背依法行政的原则，也凸显了人性化行政的魅力，其效果更能深入人心，是加强和创新社会管理的一个新方式；“国家尊重和保障人权”已经被明确地写进了我国宪法，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》对《城市房屋拆迁管理条例》的取而代之，从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的演变历程，都彰显了我国政府在观念与行动上对人权的尊重和保障。
“十二五”期间，我国的经济建设任务十分繁重，社会建设方面同样是任重道远，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的创新社会管理格局是党和国家以发展的眼光，高瞻远瞩地对我国的社会建设所做出的重大部署，作为行政主体的政府应当在创新社会管理的格局中承担主要责任。只有强化依法行政、构建法治政府，才能使政府更好地履行职责，实现加强和创新社会管理的宏伟蓝图。
注释：
①国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》的通知，新华网：新华社受权发布2004年3月22日.
②专家:中央综治委更名凸显社会管理以人为本．检察日报．2011年09月27日．
③马宝成．党的十七大以来行政管理体制改革的主要成效评价．上海行政学院学报．2011年11月．
第12卷．第6期．
④王澜明．改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考．中国行政管理．2009（12）．
⑤文宏，解亚红．加强行政管理研究推动政府体制改革——中国行政管理学会2011年会暨“加强行政管理研究推动政府体制改革”学术研讨会综述．中国行政管理．2012（1）．
⑥武汉“治庸问责”涉深水．民生周刊．2012（26）.
⑦甘肃整治机关“慵懒散漫”500余各级官员被问责．2012年10月中央人民政府网站．
⑧薄贵利．建设服务型政府必须深化行政体制改革．国家行政学院学报．2011（1）．