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摘要近年来，城市建设中出现越来越多由拆迁引发的纠纷和矛盾，对这一领域进行合理的制度设计成为一项重要且紧迫的任务。本文从拆迁活动中当事人之间的法律关系出发，探讨如何从制度设计上赋予被拆迁人更多的程序性权利，保障其合法权益。
关键词城市房屋拆迁被拆迁人程序性权利
中图分类号：D922文献标识码：A
2001年6月国务院颁布了《城市房屋拆迁条例》（以下简称《条例》），从其内容看，拆迁人（取得房屋产权许可证的单位）与被拆迁人（被拆迁房屋的所有人）是两类平等的民事主体，他们可以就补偿方式、补偿金额、安置房屋面积、安置地点、搬迁期限等事项订立一种合同性质的拆迁补偿安置协议。但如果进一步追根溯源的话，如果政府批准通过了企业的建设项目并且将土地使用权出让以后，就等于在事实上默认了土地之上的物件（包括房屋）可以由拆迁人进行支配。试想，如果因为被拆迁人的不配合而造成整个工程无法进行，政府先前的行为失去效力，拆迁人可以从政府手中要回土地出让金，政府的公信力和权威性就会大打折扣。因此政府部门只要批准了建设项目、转让了土地使用权，就会尽力保证后续拆迁活动顺利进行，被拆迁人别无选择的自由是争取合理的补偿。拆迁人与被拆迁人的利益平衡遭到破坏。
为使倾斜的天平趋于平衡，我们可以从程序法的角度寻找合理的解决途径，赋予被拆迁人一方较多的程序性权利，保证其充分享有并实现实体权利。其一，在现有的立法框架下设计更多程序性规范，使政府部门严格遵守，充分权衡拆迁双方当事人尤其是被拆迁人的请求并做出公正判决；其二，规定多种权利救济途径，赋予被拆迁人更多程序选择权。
一、现存部门规章的程序性设计
1、听证程序。建设部2004年7月颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《工作规程》）第七条、第十八条将听证引入到行政强制执行领域中来，具有进步意义。通过听证，一方面使拆迁管理部门充分听取双方当事人尤其是被拆迁人一方的意见，确保其依法公正做出裁判；另一方面体现了对个人尊严的尊重，当事人可以向行政机关提交证据、陈述意见、反驳对方主张、影响最终决定。
2、其他程序性规定。《工作规程》对行政裁决的申请条件，受理和不予受理的情形，裁决的步骤和顺序、裁决的方式和时间、强制执行的申请条件、时间及步骤等方面作了详细的规定，如第二十一条的规定即符合行政强制领域的“期待当事人自我履行原则”，不到万不得以，不以国家强制机关的强制执行去代替当事人的自我履行。
二、被拆迁人的程序选择权
（一）行政裁决之外的解纷途径。
我们应在立法上加以规定，由当事人自主选择行政裁决和民事诉讼这两种不同的程序机制。在行政裁决之外增加民事诉讼作为解决争议的途径，其意义在于：其一、主持机关是作为独立的司法部门的人民法院，它能够与拆迁双方当事人尤其是拆迁单位一方保持利益无涉，处于中立进行判决，最终解决纠纷。其二、允许当事人自主进行选择，尊重了其意志。
（二）关于抽象行政行为的可诉性。
在实践中，许多拆迁矛盾都是由于地方立法的不合理和严重滞后导致。而我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，排除了抽象行政行为。在上位法已经变动的情况下，地方政府的拆迁规章却迟迟不作修改，不提升拆迁补偿标准、不以市场价格进行评估，这些都会影响被拆迁人的利益。为了给被拆迁人提供有效的权利保障机制，应将行政立法纳入行政诉讼的审查范围。
（三）“对行政裁决不服提起行政诉讼”中存在的问题。
第一、提起行政诉讼是否合理？《条例》第十六条规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”。此时诉讼的性质为行政诉讼，参与诉讼的双方当事人分别为房屋拆迁管理部门（政府机构）和被拆迁人（自然人），而拆迁纠纷的本质是拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷，但在拆迁中获得最大好处的、应对被拆迁人直接负责的拆迁人却逃之夭夭，取而代之的是地位特殊、势力强大的政府部门。另外，“法院判决的结果不管是维持裁决还是撤销裁决，均不能最终解决拆迁人与被拆迁人之间的纠纷”。为了实现对当事人的完整救济，厘定拆迁人与被拆迁人之间的权利义务关系，公正、彻底地解决矛盾，法院应当在审理不服拆迁裁决案件时附带解决民事争议，使此类案件成为可变更之诉，直接判决变更裁决中不合理的内容，这样不仅能从根本上解决纠纷，而且节约诉讼成本，提高司法效率。
第二、“诉讼期间不停止拆迁执行”问题。《条例》第十六条规定：“……已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”司法权是保护公民权益的最后一道防线，如果允许在诉讼过程中强制拆迁仍可照常进行，就意味着即使最终法院认定行政裁决违法并予以撤销，但房子已被拆掉，司法判决成了一纸空文，司法权形同虚设。更何况房屋拆迁关系着被拆迁人的切身利益，对许多不太富裕的居民来说，房子就是他们主要家产，是安身立命之根本。《行政诉讼法》第四十四条第二项可以作为停止执行的依据。
第三、对行政裁决不服还可提起行政复议。《工作规程》第十六条规定：“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉”，而《条例》第十六条仅规定了当事人对行政裁决不服的，可以向人民法院起诉，因此《工作规程》的规定增加了行政复议的救济途径，一方面赋予了当事人程序选择权，其有利之处在上文已经论述；另一方面，针对地方拆迁立法严重滞后而给被拆迁人造成损失的情形，行政复议程序可以予以救济，从而更全面地保障了当事人的利益。
（作者单位：北京奥林匹克公园管理委员会）
注释：
龚琦虎.对拆迁裁决制度的法律思考.中国房地产.2004年第1期第55页.
参考文献：
[1]王达.探析城市房屋拆迁中的强制执行.法律适用.2003年第11期.
[2]龚琦虎.对拆迁裁决制度的法律思考.中国房地产.2004年第1期.
[3]郑文科.论〈城市房屋拆迁管理条例〉与民法的四大冲突.河海大学学报.2004年3月.
关键词城市房屋拆迁被拆迁人程序性权利
中图分类号：D922文献标识码：A
2001年6月国务院颁布了《城市房屋拆迁条例》（以下简称《条例》），从其内容看，拆迁人（取得房屋产权许可证的单位）与被拆迁人（被拆迁房屋的所有人）是两类平等的民事主体，他们可以就补偿方式、补偿金额、安置房屋面积、安置地点、搬迁期限等事项订立一种合同性质的拆迁补偿安置协议。但如果进一步追根溯源的话，如果政府批准通过了企业的建设项目并且将土地使用权出让以后，就等于在事实上默认了土地之上的物件（包括房屋）可以由拆迁人进行支配。试想，如果因为被拆迁人的不配合而造成整个工程无法进行，政府先前的行为失去效力，拆迁人可以从政府手中要回土地出让金，政府的公信力和权威性就会大打折扣。因此政府部门只要批准了建设项目、转让了土地使用权，就会尽力保证后续拆迁活动顺利进行，被拆迁人别无选择的自由是争取合理的补偿。拆迁人与被拆迁人的利益平衡遭到破坏。
为使倾斜的天平趋于平衡，我们可以从程序法的角度寻找合理的解决途径，赋予被拆迁人一方较多的程序性权利，保证其充分享有并实现实体权利。其一，在现有的立法框架下设计更多程序性规范，使政府部门严格遵守，充分权衡拆迁双方当事人尤其是被拆迁人的请求并做出公正判决；其二，规定多种权利救济途径，赋予被拆迁人更多程序选择权。
一、现存部门规章的程序性设计
1、听证程序。建设部2004年7月颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《工作规程》）第七条、第十八条将听证引入到行政强制执行领域中来，具有进步意义。通过听证，一方面使拆迁管理部门充分听取双方当事人尤其是被拆迁人一方的意见，确保其依法公正做出裁判；另一方面体现了对个人尊严的尊重，当事人可以向行政机关提交证据、陈述意见、反驳对方主张、影响最终决定。
2、其他程序性规定。《工作规程》对行政裁决的申请条件，受理和不予受理的情形，裁决的步骤和顺序、裁决的方式和时间、强制执行的申请条件、时间及步骤等方面作了详细的规定，如第二十一条的规定即符合行政强制领域的“期待当事人自我履行原则”，不到万不得以，不以国家强制机关的强制执行去代替当事人的自我履行。
二、被拆迁人的程序选择权
（一）行政裁决之外的解纷途径。
我们应在立法上加以规定，由当事人自主选择行政裁决和民事诉讼这两种不同的程序机制。在行政裁决之外增加民事诉讼作为解决争议的途径，其意义在于：其一、主持机关是作为独立的司法部门的人民法院，它能够与拆迁双方当事人尤其是拆迁单位一方保持利益无涉，处于中立进行判决，最终解决纠纷。其二、允许当事人自主进行选择，尊重了其意志。
（二）关于抽象行政行为的可诉性。
在实践中，许多拆迁矛盾都是由于地方立法的不合理和严重滞后导致。而我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，排除了抽象行政行为。在上位法已经变动的情况下，地方政府的拆迁规章却迟迟不作修改，不提升拆迁补偿标准、不以市场价格进行评估，这些都会影响被拆迁人的利益。为了给被拆迁人提供有效的权利保障机制，应将行政立法纳入行政诉讼的审查范围。
（三）“对行政裁决不服提起行政诉讼”中存在的问题。
第一、提起行政诉讼是否合理？《条例》第十六条规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”。此时诉讼的性质为行政诉讼，参与诉讼的双方当事人分别为房屋拆迁管理部门（政府机构）和被拆迁人（自然人），而拆迁纠纷的本质是拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷，但在拆迁中获得最大好处的、应对被拆迁人直接负责的拆迁人却逃之夭夭，取而代之的是地位特殊、势力强大的政府部门。另外，“法院判决的结果不管是维持裁决还是撤销裁决，均不能最终解决拆迁人与被拆迁人之间的纠纷”。为了实现对当事人的完整救济，厘定拆迁人与被拆迁人之间的权利义务关系，公正、彻底地解决矛盾，法院应当在审理不服拆迁裁决案件时附带解决民事争议，使此类案件成为可变更之诉，直接判决变更裁决中不合理的内容，这样不仅能从根本上解决纠纷，而且节约诉讼成本，提高司法效率。
第二、“诉讼期间不停止拆迁执行”问题。《条例》第十六条规定：“……已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”司法权是保护公民权益的最后一道防线，如果允许在诉讼过程中强制拆迁仍可照常进行，就意味着即使最终法院认定行政裁决违法并予以撤销，但房子已被拆掉，司法判决成了一纸空文，司法权形同虚设。更何况房屋拆迁关系着被拆迁人的切身利益，对许多不太富裕的居民来说，房子就是他们主要家产，是安身立命之根本。《行政诉讼法》第四十四条第二项可以作为停止执行的依据。
第三、对行政裁决不服还可提起行政复议。《工作规程》第十六条规定：“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉”，而《条例》第十六条仅规定了当事人对行政裁决不服的，可以向人民法院起诉，因此《工作规程》的规定增加了行政复议的救济途径，一方面赋予了当事人程序选择权，其有利之处在上文已经论述；另一方面，针对地方拆迁立法严重滞后而给被拆迁人造成损失的情形，行政复议程序可以予以救济，从而更全面地保障了当事人的利益。
（作者单位：北京奥林匹克公园管理委员会）
注释：
龚琦虎.对拆迁裁决制度的法律思考.中国房地产.2004年第1期第55页.
参考文献：
[1]王达.探析城市房屋拆迁中的强制执行.法律适用.2003年第11期.
[2]龚琦虎.对拆迁裁决制度的法律思考.中国房地产.2004年第1期.
[3]郑文科.论〈城市房屋拆迁管理条例〉与民法的四大冲突.河海大学学报.2004年3月.