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摘要:农村最低生活保障制度已经在全国范围内普遍建立。由于起步较晚,中国农村低保制度仍存在着保障对象和标准的非科学化、资金难以落实到位、缺乏法制化的制度框架及管理工作处于粗放化状态等一系列问题。农村低保制度还有许多欠缺社会公平的问题需要解决和完善。
关键词:农村;低保;社会公平
一、中国农村最低生活保障制度实施的历史背景及问题的提出
(一)保障农村贫困人口的基本生存权利,实现社会公正、社会公平
从1949年新中国成立之后,中国就致力于发展经济。在过去的30年里中国贫困人口从1978年的2.5亿减少到2006年2148万,贫困人口减少了2.28亿,贫困发生率从30%下降到2.3%。20世纪80年代初期,中国政府加大了扶贫力度,实施了有计划、有组织的大规模扶贫开发活动,并取得了显著的成果。全国农村绝对贫困人口数从20世纪70年代末的2.5亿人降到2005年底的2365万人,贫困人口占农村总人口的比例也由30.7%下降到3%左右(见表1、图1)。
随着改革开放的深入,传统的社会救济制度和扶贫制度难以发挥其应有的作用。从2000年开始,中国农村贫困人口数量虽然保持下降趋势。到2006年,中国农村绝对贫困人口仍然还保持在2148万人的高水平上,其中低收入人口为3550万。中国贫困问题表现出新的特征,呈现出分散性和相对性特性。
在这样的背景下,农村最低生活保障制度应运而生。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障农村贫困人口维持最基本生活而建立的一种社会救济制度,也是实现社会公正、公平必须建立的社会制度。
(二)农村低保是缩小城乡差异,实现社会公平,完善中国社会保障体制的需要(见表2)
根据中国社会科学院社会学提供的研究资料,1990年中国社会保障支出1103亿元,其中城市人口开支的社会保障费达977亿元,占总支出的88.6%,而用于农村人口的仅有126亿元,占总支出的11.4%。1999年9月底,中国668个城市1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立了城市低保制度。特别是2001年下半年以后,由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入,城市低保制度的覆盖面迅速扩展,保障标准也随之较大幅度提高。截至2008年12月底,中国城市居民最低生活保障人数达2340.5万人,人均月保障标准为211.2元。
经过十多年的努力,中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民,符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。但是保障对象为中国绝大多数贫困群体的农村低保的发展则远远落后于城市低保制度发展。所以,为建立公平合理的社会保障制度必须加快建立农村低保制度。
二、中国农村低保制度发展的历程(见图2)
第一,试点阶段(1992-1995年12月)。进入20世纪90年代,一些地方开始真正的农村最低生活保障制度试点。1992年,山西省在左云县率先开展了试点工作。1994年,民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。同年,上海市在3个区开展农村低保工作试点。1995年12月11日,广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》。这是中国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件。
第二,推广阶段(1996年1月-2007年7月)。1996年民政部又印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,并制定了《农村生活保障体系建设指导方案》,将试点扩大到256个市县。到1997年底,全国已有997个县市初步建立了农村最低生活保障制度。但是此后由于宏观政策环境的限制和重点推进城市最低生活保障制度,农村最低生活保障建设虽有进展,但是相对发展缓慢。2002年十六大召开,党中央提出“有条件的地方,探索建立农村最低生活保障制度的号召,并在方面对农村最低生活保障建设加以支持”。各地在不断的探索和总结农村低保制度发展的经验,加快了中国农村最低生活保障建设的进程。
第三,全面发展阶段(2007年7月)。2007年国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要在2007年在全国建立农村最低生活保障制度。国家不断加大对农村低保的扶持力度,农村低保进入全速发展的阶段。
三、农村低保制度的框架结构
第一,低保对象。概括来讲,农村低保的保障对象是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。在具体审查阶段,各地又规定了具体要求,切实保证农村低保的保障对象合理化,最大限度地将农村贫困人口纳入到低保的保障的保障范围。
第二,最低生活保障标准。在制定保障线时,各地主要根据当地经济发展水平、财政承受能力和农民的实际生活水平,本着“低标准起步”的原则制定,这样既保障了低收入农村居民的基本生活,又有利于克服农村居民的依赖思想、调动其劳动生产积极性。按照这一原则,各地政府在综合考虑维持农民基本生活的物质需要、当地经济水平和财政承受能力、当地物价水平、农民自我保障能力等要素后,根据当地情况确定本地标准,并随当地情况的变化不断调整。
第三,保障资金。就全国情况而言,农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要都将农村最低生活保障资金列入财政预算,各级省级人民政府在不断加大财政投入。对于部门财政困难的地区,中央财政给予适当补助。例如,江西省在2006年颁布的《关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见》中规定:农村低保所需保障资金,由省、县两级财政按照8∶2的比例负担,各级财政要按规定将农村低保资金列入预算。
第四,保障方式。低保制度的保障方式分两种:一是以现金和实物救助相结合;二是全部发放现金。保障资金一般每季或每半年由乡镇通过村发放,实物由村来发放;个别地方按每月或每年发放一次。各地在实施农村最低生活保障制度的同时,还相继出台了一些优惠政策。
第五,管理方式。各地一般由最低生活保障对象向村委会提出申请,村委会组织村民代表进行评议,然后报送乡镇审核并张榜公布,乡镇审核后上报县(市)民政局审批,审批之后再次张榜公布,无异议者开始发放保障金。随后每半年或一年重新审核,对保障对象实施动态管理。
四、从社会公平角度谈中国农村最低生活保障制度
第一,农村低保制度是维护农村贫困人口的基本生存权利的客观需要。讲人权首先是人的生存权,生存得不到保障,其他一切人权都是空话。贫困尤其是绝对贫困首先危及的就是人的生存权,以保障贫困居民最低生活需求为目标的低保实质上就是一条“生命线”,切实保障农村贫困居民的基本生活权利,迫切需要建立农村低保制度。
第二,实行农村低保障制度是为农民生存提供“避风港”、“安全网”的需要。农村最低生活保障制度是由国家和社会按照有关法律及政策规定,对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助,以满足最低生活需要的制度。建立农村最低生活保障体系作为搭建农村社会保障防护网的突破口,对缓解中国农村居民贫困状况具有不可替代的作用。
第三,建立农村低保制度是落实国民待遇,实现城乡居民公平待遇的基本要求。解决城市贫困人口基本生活问题,中国政府明确提出“两个确保”,基本实现“应保尽保”。但中国农村尚有相当数量人口生活在贫困线以下,其基本生活需要没有得到保障,这显然是不公平的。
第四,建立农村低保制度是避免产生两极分化的有效途径,是发展市场经济的必然要求。在建立与完善社会主义市场经济的过程中,由于体制转轨和社会转型,不可避免地会出现一些新的社会矛盾和社会问题,国家需要有一定的制度安排化解市场风险。建立农村居民低保是克服市场经济的负面影响,缩小收入差异,缓解社会矛盾,实现社会公平,促进顺利转轨的必然要求。
五、结束语
总之,在全国建立农村最低生活保障制度,是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求,是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措,也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作,对于促进农村经济社会发展,逐步缩小城乡差距,维护社会公平具有重要意义。
参考文献:
1、王磊.中国农村最低生活保障制度研究综述[J].理论与改革,2008(11).
2、王先菊,司建平.农村最低生活保障制度现状分析[J].农村经济与科技,2007(6).
3、赵福昌.农村低保制度研究[J].经济研究参考,2007(3).
4、陈少晖.建构农村最低生活保障制度中的政府责任[J].福州党校学报,2008(4).
5、阎红梅.试论中国农村最低生活保障制度的建立[J].市场周刊(理论研究),2006(12).
6、李鸿文.建立与健全中国农村最低生活保障制度[J].湘潭大学,2007(5).
7、宋斌文.当代中国农民的社会保障问题研究[M].中国财政经济出版社,2006.
8、邓微.中国转型期农村社会保障问题研究[M].湖南人民出版社,2006.
(作者单位:孙聪,中国农业大学人文与发展学院;王诗剑,北京师范大学社会发展与公共政策学院)
关键词:农村;低保;社会公平
一、中国农村最低生活保障制度实施的历史背景及问题的提出
(一)保障农村贫困人口的基本生存权利,实现社会公正、社会公平
从1949年新中国成立之后,中国就致力于发展经济。在过去的30年里中国贫困人口从1978年的2.5亿减少到2006年2148万,贫困人口减少了2.28亿,贫困发生率从30%下降到2.3%。20世纪80年代初期,中国政府加大了扶贫力度,实施了有计划、有组织的大规模扶贫开发活动,并取得了显著的成果。全国农村绝对贫困人口数从20世纪70年代末的2.5亿人降到2005年底的2365万人,贫困人口占农村总人口的比例也由30.7%下降到3%左右(见表1、图1)。
随着改革开放的深入,传统的社会救济制度和扶贫制度难以发挥其应有的作用。从2000年开始,中国农村贫困人口数量虽然保持下降趋势。到2006年,中国农村绝对贫困人口仍然还保持在2148万人的高水平上,其中低收入人口为3550万。中国贫困问题表现出新的特征,呈现出分散性和相对性特性。
在这样的背景下,农村最低生活保障制度应运而生。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障农村贫困人口维持最基本生活而建立的一种社会救济制度,也是实现社会公正、公平必须建立的社会制度。
(二)农村低保是缩小城乡差异,实现社会公平,完善中国社会保障体制的需要(见表2)
根据中国社会科学院社会学提供的研究资料,1990年中国社会保障支出1103亿元,其中城市人口开支的社会保障费达977亿元,占总支出的88.6%,而用于农村人口的仅有126亿元,占总支出的11.4%。1999年9月底,中国668个城市1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立了城市低保制度。特别是2001年下半年以后,由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入,城市低保制度的覆盖面迅速扩展,保障标准也随之较大幅度提高。截至2008年12月底,中国城市居民最低生活保障人数达2340.5万人,人均月保障标准为211.2元。
经过十多年的努力,中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民,符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。但是保障对象为中国绝大多数贫困群体的农村低保的发展则远远落后于城市低保制度发展。所以,为建立公平合理的社会保障制度必须加快建立农村低保制度。
二、中国农村低保制度发展的历程(见图2)
第一,试点阶段(1992-1995年12月)。进入20世纪90年代,一些地方开始真正的农村最低生活保障制度试点。1992年,山西省在左云县率先开展了试点工作。1994年,民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。同年,上海市在3个区开展农村低保工作试点。1995年12月11日,广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》。这是中国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件。
第二,推广阶段(1996年1月-2007年7月)。1996年民政部又印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,并制定了《农村生活保障体系建设指导方案》,将试点扩大到256个市县。到1997年底,全国已有997个县市初步建立了农村最低生活保障制度。但是此后由于宏观政策环境的限制和重点推进城市最低生活保障制度,农村最低生活保障建设虽有进展,但是相对发展缓慢。2002年十六大召开,党中央提出“有条件的地方,探索建立农村最低生活保障制度的号召,并在方面对农村最低生活保障建设加以支持”。各地在不断的探索和总结农村低保制度发展的经验,加快了中国农村最低生活保障建设的进程。
第三,全面发展阶段(2007年7月)。2007年国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要在2007年在全国建立农村最低生活保障制度。国家不断加大对农村低保的扶持力度,农村低保进入全速发展的阶段。
三、农村低保制度的框架结构
第一,低保对象。概括来讲,农村低保的保障对象是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。在具体审查阶段,各地又规定了具体要求,切实保证农村低保的保障对象合理化,最大限度地将农村贫困人口纳入到低保的保障的保障范围。
第二,最低生活保障标准。在制定保障线时,各地主要根据当地经济发展水平、财政承受能力和农民的实际生活水平,本着“低标准起步”的原则制定,这样既保障了低收入农村居民的基本生活,又有利于克服农村居民的依赖思想、调动其劳动生产积极性。按照这一原则,各地政府在综合考虑维持农民基本生活的物质需要、当地经济水平和财政承受能力、当地物价水平、农民自我保障能力等要素后,根据当地情况确定本地标准,并随当地情况的变化不断调整。
第三,保障资金。就全国情况而言,农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要都将农村最低生活保障资金列入财政预算,各级省级人民政府在不断加大财政投入。对于部门财政困难的地区,中央财政给予适当补助。例如,江西省在2006年颁布的《关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见》中规定:农村低保所需保障资金,由省、县两级财政按照8∶2的比例负担,各级财政要按规定将农村低保资金列入预算。
第四,保障方式。低保制度的保障方式分两种:一是以现金和实物救助相结合;二是全部发放现金。保障资金一般每季或每半年由乡镇通过村发放,实物由村来发放;个别地方按每月或每年发放一次。各地在实施农村最低生活保障制度的同时,还相继出台了一些优惠政策。
第五,管理方式。各地一般由最低生活保障对象向村委会提出申请,村委会组织村民代表进行评议,然后报送乡镇审核并张榜公布,乡镇审核后上报县(市)民政局审批,审批之后再次张榜公布,无异议者开始发放保障金。随后每半年或一年重新审核,对保障对象实施动态管理。
四、从社会公平角度谈中国农村最低生活保障制度
第一,农村低保制度是维护农村贫困人口的基本生存权利的客观需要。讲人权首先是人的生存权,生存得不到保障,其他一切人权都是空话。贫困尤其是绝对贫困首先危及的就是人的生存权,以保障贫困居民最低生活需求为目标的低保实质上就是一条“生命线”,切实保障农村贫困居民的基本生活权利,迫切需要建立农村低保制度。
第二,实行农村低保障制度是为农民生存提供“避风港”、“安全网”的需要。农村最低生活保障制度是由国家和社会按照有关法律及政策规定,对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助,以满足最低生活需要的制度。建立农村最低生活保障体系作为搭建农村社会保障防护网的突破口,对缓解中国农村居民贫困状况具有不可替代的作用。
第三,建立农村低保制度是落实国民待遇,实现城乡居民公平待遇的基本要求。解决城市贫困人口基本生活问题,中国政府明确提出“两个确保”,基本实现“应保尽保”。但中国农村尚有相当数量人口生活在贫困线以下,其基本生活需要没有得到保障,这显然是不公平的。
第四,建立农村低保制度是避免产生两极分化的有效途径,是发展市场经济的必然要求。在建立与完善社会主义市场经济的过程中,由于体制转轨和社会转型,不可避免地会出现一些新的社会矛盾和社会问题,国家需要有一定的制度安排化解市场风险。建立农村居民低保是克服市场经济的负面影响,缩小收入差异,缓解社会矛盾,实现社会公平,促进顺利转轨的必然要求。
五、结束语
总之,在全国建立农村最低生活保障制度,是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求,是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措,也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作,对于促进农村经济社会发展,逐步缩小城乡差距,维护社会公平具有重要意义。
参考文献:
1、王磊.中国农村最低生活保障制度研究综述[J].理论与改革,2008(11).
2、王先菊,司建平.农村最低生活保障制度现状分析[J].农村经济与科技,2007(6).
3、赵福昌.农村低保制度研究[J].经济研究参考,2007(3).
4、陈少晖.建构农村最低生活保障制度中的政府责任[J].福州党校学报,2008(4).
5、阎红梅.试论中国农村最低生活保障制度的建立[J].市场周刊(理论研究),2006(12).
6、李鸿文.建立与健全中国农村最低生活保障制度[J].湘潭大学,2007(5).
7、宋斌文.当代中国农民的社会保障问题研究[M].中国财政经济出版社,2006.
8、邓微.中国转型期农村社会保障问题研究[M].湖南人民出版社,2006.
(作者单位:孙聪,中国农业大学人文与发展学院;王诗剑,北京师范大学社会发展与公共政策学院)