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摘 要 推进城乡一体化，既是社会主义市场经济的本质要求，也是生产力发展的必然结果。推进城乡一体化的一个重要内容就是城乡基本公共服务均等化，使农民在公共服务中享受到平等的待遇。然而，现阶段我国政府的公共服务体系还不健全，城乡基本公共服务存在不均等，阻碍了城乡一体化的发展。因此，要在城乡一体化的过程中，大力推进我国政府公共服务改革。
关键词 城乡一体化 公共服务改革 公共服务均等化
中图分类号：D035.1文献标识码：A
党的十七届三中全会提出，必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力于构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。
一、城乡一体化的内涵
城乡一体化是指在生产力高度发达的基础上，城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和优化配置，相互协调，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。其实质是破除城乡分割和对立，加强城乡联系，推进城乡平等与融合发展，形成农业现代化、农村工业化、农村城市化、生态和谐化、社会文明化整体推进的发展格局，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。
十七届三中全会指出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
二、城乡一体化取向下我国政府公共服务的不足之处
（一）公共财政支出“二元结构”尚未得到根本改变。
长期以来，我国实行的是计划经济体制，与此相适应，国家财政属于生产建设型。这种财政主要用于社会物质生产部门的建设以及教育、医疗、科研、交通等基本建设资金投资支出，而对社会公共服务的投入则很少，并且公共服务的提供也主要集中于城市。随着经济体制市场化取向的变革，政府在财政收入稳步增加的基础上加大了对农村的财政支持，如取消农业税、取消农村中小学生学杂费、解决农民的医疗保障和社会保障等问题。但我国目前的财政支出结构仍带有“二元”特点，城乡之间的公共财政支出差距仍然过大。
（二）城乡基本公共服务不均等，农村基本公共服务水平偏低。
1、城乡教育资源分配严重失衡。长期以来，国家的教育经费投入明显向城镇倾斜，城乡的教育资源分布差距较大，农村的教育经费投入严重不足。国家在城乡基础教育投入方面的差异直接使学校校舍、图书馆等硬件基础设施以及师资等软件设施的城乡差距进一步扩大。
2、城乡医疗卫生资源配置不合理。据中国社科院经济所收入分配课题组2003年的一份调查报告显示：城乡居民公共卫生资源分布差异非常大，农村人口占全国人口的近70%，而公共卫生资源不足全国总量的30%。农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%，城市则为42.09%。
3、城乡社会保障不均等。目前，我国城镇的社会保障体系已基本建立并得到不断完善，而农村的社会保障严重缺失，多数农民没有社会保障，农村社会保障覆盖率很低。据有关调查显示，占人口20%的城市居民享受89%的社会保障，而占人口80%的农村居民，享受的社会保障仅为11%。
4、城乡公共基础设施有较大差距。在传统体制中，城市的公共设施是由政府来提供，而农村的公共设施则主要由农村、农民自己解决，各级财政对农村投入相对较少。这就导致了城乡之间基础设施差距越来越大。
（三）农民工基本公共服务供给不足。
农民工为城市以及我国经济的发展作出了极大的贡献。然而，作为城镇产业工人的重要组成部分，农民工难以享受到与城镇居民同等的生存发展权力，他们的居住条件差、工资福利待遇差、医疗和养老得不到保障、大多没有工伤保险。不仅是农民工自己，其子女大多无法接受良好的教育，其父母也不能安享晚年。这已经成为了我国工业化、城镇化进程中的重大社会隐患。
（四）公共服务的供给渠道单一，社会化程度不高。
长期以来，我国公共服务的提供由政府垄断，政府集公共服务的决策者、提供者和监督者于一身，一些可以由市场或社会组织提供的公共服务也被政府包揽，不但降低了公共服务的质量和效率，也压制了市场活力和社会积极性。并且这种单一的供给渠道，造成了农村公共服务资金的短缺和公共服务水平的低下。
三、城乡一体化取向下完善我国政府公共服务的途径
（一）调整财政支出结构，加大对农村公共服务的投入力度。
目前我国财政支出的“二元结构”严重影响了公共服务的供给水平和基本公共服务均等化的实现，这就要求改革财政支出体系，优化财政支出结构。一是尽快完成生产建设型财政体制向公共服务型财政体制的转变，加大对公共服务领域的投入。二是加大政府财政转移支付力度，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，不断增加对农业和农村的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，保障城乡之间的均衡发展。
（二）建立城乡统一的公共服务制度。
1、大力发展农村教育事业。一是要建立城乡统一的义务教育体制，完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、留守儿童平等就学。二是要健全农村职业教育网络，加强对农民的技能培训，培养农村实用型人才。三是要保障和改善农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师的培养培训制度，提高教师素质。
2、促进农村医疗卫生事业发展。一是要巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，不断完善农村医疗救助制度。二是加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才，妥善解决乡村医生补贴。三是坚持预防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围。
3、健全农村社会保障体系。一是要完善农村社会保障项目。要建立新型农村社会养老保险制度、完善农村最低生活保障制度，还要落实农村五保供养政策、完善农村受灾群众救助制度等。二是要多渠道筹措农村社会保障资金。坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家以政策扶持，鼓励社会各界捐赠”的原则，发动整个社会的力量，开辟各种筹资渠道。三是要确保农村社会保障的规范化和法制化。
4、加强农村基础设施和环境建设。一是科学制定乡镇村庄建设规划，将农村的基础设施建设纳入国家长期发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸，公共服务向农村覆盖。二是认真搞好农村的农田水利、公路交通、能源和清洁工程等基础设施建设，不断改善农民的生产生活条件。
（三）统筹解决农民工基本公共服务供给。
农民工在流入地创造财富，因此，流入地政府应在农民工基本公共服务供给中承担更大的责任。首先，要全面解决农民工子女的义务教育问题。其次，要建立农民工的基本社会保障制度。改善农民工劳动条件，扩大其工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。再次，加强对农民工的就业指导，统一城乡就业政策和管理体制，促进农民工的平等就业。
（四）建立基本公共服务的多元提供机制。
目前，农村公共服务的提供者主要是政府，但单纯依靠政府财政力量难以保证农村公共服务的有效供给。因此，应建立以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式，鼓励社会力量参与农村公共服务的提供。一是要完善政府、市场、社会在提供基本公共服务上的分工。农村纯公共物品，如社会治安、义务教育和环境治理等应由政府提供，而一些准公共物品的提供如农村科技的推广、道路桥梁的修建则可引入民间资本，由政府、私人和社会组织混合提供。二是要形成基本公共服务多元提供的有效模式。政府可以通过招标采购、合同出租、特许经营和政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职责交由市场主体行使；还可以通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务的提供。
（作者：许静，华中师范大学管理学院，研究方向为法治政府理论与实践；唐文秀，武汉中冶南方 ）
参考文献：
[1]周颖杰.论城乡一体化发展的基本内涵及主要途径分析.中国乡镇企业会计，2007年第7期.
[2]张启春.胡继亮.浅析城乡基本公共服务均等化.学习与实践，2008年第8期.
[3]夏锋.基本公共服务均等化与城乡差距分析.经济前沿，2007年第10期.
[4]中国（海南）改革发展研究院.加快推进基本公共服务均等化（12条建议）.经济研究参考，2008年第3期.
[5]中共十七届三中全会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.
关键词 城乡一体化 公共服务改革 公共服务均等化
中图分类号：D035.1文献标识码：A
党的十七届三中全会提出，必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力于构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。
一、城乡一体化的内涵
城乡一体化是指在生产力高度发达的基础上，城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和优化配置，相互协调，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。其实质是破除城乡分割和对立，加强城乡联系，推进城乡平等与融合发展，形成农业现代化、农村工业化、农村城市化、生态和谐化、社会文明化整体推进的发展格局，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。
十七届三中全会指出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
二、城乡一体化取向下我国政府公共服务的不足之处
（一）公共财政支出“二元结构”尚未得到根本改变。
长期以来，我国实行的是计划经济体制，与此相适应，国家财政属于生产建设型。这种财政主要用于社会物质生产部门的建设以及教育、医疗、科研、交通等基本建设资金投资支出，而对社会公共服务的投入则很少，并且公共服务的提供也主要集中于城市。随着经济体制市场化取向的变革，政府在财政收入稳步增加的基础上加大了对农村的财政支持，如取消农业税、取消农村中小学生学杂费、解决农民的医疗保障和社会保障等问题。但我国目前的财政支出结构仍带有“二元”特点，城乡之间的公共财政支出差距仍然过大。
（二）城乡基本公共服务不均等，农村基本公共服务水平偏低。
1、城乡教育资源分配严重失衡。长期以来，国家的教育经费投入明显向城镇倾斜，城乡的教育资源分布差距较大，农村的教育经费投入严重不足。国家在城乡基础教育投入方面的差异直接使学校校舍、图书馆等硬件基础设施以及师资等软件设施的城乡差距进一步扩大。
2、城乡医疗卫生资源配置不合理。据中国社科院经济所收入分配课题组2003年的一份调查报告显示：城乡居民公共卫生资源分布差异非常大，农村人口占全国人口的近70%，而公共卫生资源不足全国总量的30%。农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%，城市则为42.09%。
3、城乡社会保障不均等。目前，我国城镇的社会保障体系已基本建立并得到不断完善，而农村的社会保障严重缺失，多数农民没有社会保障，农村社会保障覆盖率很低。据有关调查显示，占人口20%的城市居民享受89%的社会保障，而占人口80%的农村居民，享受的社会保障仅为11%。
4、城乡公共基础设施有较大差距。在传统体制中，城市的公共设施是由政府来提供，而农村的公共设施则主要由农村、农民自己解决，各级财政对农村投入相对较少。这就导致了城乡之间基础设施差距越来越大。
（三）农民工基本公共服务供给不足。
农民工为城市以及我国经济的发展作出了极大的贡献。然而，作为城镇产业工人的重要组成部分，农民工难以享受到与城镇居民同等的生存发展权力，他们的居住条件差、工资福利待遇差、医疗和养老得不到保障、大多没有工伤保险。不仅是农民工自己，其子女大多无法接受良好的教育，其父母也不能安享晚年。这已经成为了我国工业化、城镇化进程中的重大社会隐患。
（四）公共服务的供给渠道单一，社会化程度不高。
长期以来，我国公共服务的提供由政府垄断，政府集公共服务的决策者、提供者和监督者于一身，一些可以由市场或社会组织提供的公共服务也被政府包揽，不但降低了公共服务的质量和效率，也压制了市场活力和社会积极性。并且这种单一的供给渠道，造成了农村公共服务资金的短缺和公共服务水平的低下。
三、城乡一体化取向下完善我国政府公共服务的途径
（一）调整财政支出结构，加大对农村公共服务的投入力度。
目前我国财政支出的“二元结构”严重影响了公共服务的供给水平和基本公共服务均等化的实现，这就要求改革财政支出体系，优化财政支出结构。一是尽快完成生产建设型财政体制向公共服务型财政体制的转变，加大对公共服务领域的投入。二是加大政府财政转移支付力度，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，不断增加对农业和农村的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，保障城乡之间的均衡发展。
（二）建立城乡统一的公共服务制度。
1、大力发展农村教育事业。一是要建立城乡统一的义务教育体制，完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、留守儿童平等就学。二是要健全农村职业教育网络，加强对农民的技能培训，培养农村实用型人才。三是要保障和改善农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师的培养培训制度，提高教师素质。
2、促进农村医疗卫生事业发展。一是要巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，不断完善农村医疗救助制度。二是加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才，妥善解决乡村医生补贴。三是坚持预防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围。
3、健全农村社会保障体系。一是要完善农村社会保障项目。要建立新型农村社会养老保险制度、完善农村最低生活保障制度，还要落实农村五保供养政策、完善农村受灾群众救助制度等。二是要多渠道筹措农村社会保障资金。坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家以政策扶持，鼓励社会各界捐赠”的原则，发动整个社会的力量，开辟各种筹资渠道。三是要确保农村社会保障的规范化和法制化。
4、加强农村基础设施和环境建设。一是科学制定乡镇村庄建设规划，将农村的基础设施建设纳入国家长期发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸，公共服务向农村覆盖。二是认真搞好农村的农田水利、公路交通、能源和清洁工程等基础设施建设，不断改善农民的生产生活条件。
（三）统筹解决农民工基本公共服务供给。
农民工在流入地创造财富，因此，流入地政府应在农民工基本公共服务供给中承担更大的责任。首先，要全面解决农民工子女的义务教育问题。其次，要建立农民工的基本社会保障制度。改善农民工劳动条件，扩大其工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。再次，加强对农民工的就业指导，统一城乡就业政策和管理体制，促进农民工的平等就业。
（四）建立基本公共服务的多元提供机制。
目前，农村公共服务的提供者主要是政府，但单纯依靠政府财政力量难以保证农村公共服务的有效供给。因此，应建立以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式，鼓励社会力量参与农村公共服务的提供。一是要完善政府、市场、社会在提供基本公共服务上的分工。农村纯公共物品，如社会治安、义务教育和环境治理等应由政府提供，而一些准公共物品的提供如农村科技的推广、道路桥梁的修建则可引入民间资本，由政府、私人和社会组织混合提供。二是要形成基本公共服务多元提供的有效模式。政府可以通过招标采购、合同出租、特许经营和政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职责交由市场主体行使；还可以通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务的提供。
（作者：许静，华中师范大学管理学院，研究方向为法治政府理论与实践；唐文秀，武汉中冶南方 ）
参考文献：
[1]周颖杰.论城乡一体化发展的基本内涵及主要途径分析.中国乡镇企业会计，2007年第7期.
[2]张启春.胡继亮.浅析城乡基本公共服务均等化.学习与实践，2008年第8期.
[3]夏锋.基本公共服务均等化与城乡差距分析.经济前沿，2007年第10期.
[4]中国（海南）改革发展研究院.加快推进基本公共服务均等化（12条建议）.经济研究参考，2008年第3期.
[5]中共十七届三中全会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.