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[摘要]服务型政府的制度创新实质上是打破原有管理型政府模式下权力结构、重塑利益结构的过程。在这一制度变迁过程中，中央政府、地方政府会以不同的博弈策略参与进来，成为权力博弈的局中人。地方政府在制度变迁中具有相对独立利益目标和资源配置权的双重角色，从而成为服务型政府创新的主体。但由于地方政府对自身利益的特别考量，致使地方政府在服务型政府构建中存在“惰性”思维，缺乏制度创新的动力。应从制度创新环境、利益分配等多种角度，消除地方政府的“情性”，增强其创新动力。
[关键词]服务型政府；地方政府；制度创新；利益结构
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)03－0022－03
一、问题的立论及提出
20世纪80年代，西方发达国家掀起了声势浩大的行政改革运动。究其原因是在全球化、信息化、民主化等浪潮的冲击下，原有以官僚制为基础的政府管理模式越来越表现出诸多的不适。这场以新公共管理为标志的行政改革运动以其主张的市场机制和企业管理理论而著称。伴随着新公共管理的提出，许多新政府模式也应运而生，如企业家政府、参与式政府、减少规制政府等模式。新公共管理理论作为这场行政改革运动的指导理论，其目的在于全面修正乃至超越官僚制理论。但我们同样无法回避新公共管理模式自身的缺陷：过度依赖经济学理论的指导，忽视了公共管理中的政治性和民主性问题；过分强调了商业管理主义的重要性，忽视了公共管理和私人管理的根本价值区别；对效率和市场价值等工具理性的过度关注，忽视了公平、民主、参与等价值理性指标。20世纪80年代末90年代初产生了新公共服务理论和服务型政府模式。这是在总结新公共管理理论及实践基础上提出的一个全新的公共管理理念及管理模式。服务型政府作为我国政府的改革目标也是近几年逐步确立下来的。它是我国地方政府和我们学界首先提出并陆续在一些地方实行，而后被中央采纳的一个概念。
需要特别指出的是，目前，服务型政府作为一种理论体系尚不完整，作为一种制度变迁的目标模式尚未成型和成熟。因此，服务型政府的理论需要进一步探究和完善，而且我国的服务型政府创新还存在一个西方新公共管理理论中国化的问题，要避免出现照搬西方理论所导致的“水土不服”问题。由于制度变迁过程往往会打破原有制度格局下的利益结构，作为原有制度结构下的既得利益群体，他们必然会激烈阻碍新制度的实施，而且由于制度变迁往往符合渐进式的改革逻辑，体现旧制度均衡一一新旧制度并存的过渡阶段——新制度的确立的变化过程，这种对旧利益格局的分阶段打破，必然造成每个时间点新的利益安排都要面临与旧的利益格局共存的局面，从而产生新的既得利益集团，他们亦会阻碍制度的继续变迁。因此，我国制度变迁的形式主要采取中央政府直接推动的强制性制度变迁，但在初始阶段，中央政府面对制度变革后的不确定性，同时也缺乏制度变迁的相关知识贮备，因此中央政府出于稳定性的理性考虑，不会主动去进行制度创新，或者说中央政府在主动的制度创新上存在意愿上的不足和创新的极限。理智的中央政府渴望有一个低成本的知识积累和传递中介。在确保社会整体稳定的前提下，有计划地进行制度供给。而地方政府在改革中扮演的具有相对独立利益目标和资源配置权的角色，恰恰契合了制度创新的现实需要，从而成为中国社会转型时期制度创新的客体选择。
管制型政府模式向服务型政府模式转变的过程实际上就是打破和重塑权力结构和利益结构的过程，在这一过程中，中央政府、地方政府会以不同的博弈策略参与进来，成为博弈的局中人。关于服务型政府的基本品质，具体来说：(一)服务主导而非管理主导。政府强调职能的服务主导性，为公民服务；(二)“民本位”而非“官本位”。新公共服务理论与服务型政府要求彻底摒弃管制型政府的官本位和权力本位的理念，实现政府存在价值向公民本位、社会本位、权利本位的回归；(三)“全能政府”还是“有限政府”。“全能型”政府理念过于迷信政府的权威和能力，企图以政府的全面管理取代市场调节。服务型政府秉承“有限政府”的理念。认识到自身意识和能力的局限，充分尊重市场的基础性地位。同时，尊重公民的政治权利；(四)“暗箱行政”还是“透明行政”。服务型政府“民本位”理念的重要内涵之一，就是强调公民的知情权和参与权，破除政府与公民之间的信息不对称。服务型政府强调政务信息的公开、强调政府与公民之间互动交流，这就为降低交易成本、杜绝官员腐败提供了保障。由上可以看出，服务型政府的实施，必然会面临比较大的变数和不确定性。因为，地方政府作为由不同公务员个体组成的社会组织，同样存在着自身的组织利益，即政府除了公利性之外，还具有自利性。一方面，政府工作人员的公共身份，要求他们始终代表公共利益，为公众谋福利，努力做到社会福利最大化。这也是政府“公利性”的具体体现；另一方面，我们必须看到，政府作为社会组织、公务员作为利己主义的个人，难免会在公务活动中追逐组织利益和个人利益。作为原有制度体系下的既得利益者，他们会权衡服务型政府实施的利弊，往往会阻碍服务型政府的实施。对政府相关部门来说，服务型政府的实施意味着自己原有权力领域的萎缩和所掌握资源的流失，而其所掌握的权力和资源是其增加本部门职工收入、谋求部门福利的根本保障；对掌握这些权力和资源的政府官员来说，服务型政府的实施意味着权力寻租空间的缩小，意味着“高官厚禄”的消失，这些人自然会给制度变革带来强大阻力。这种基于自身利益(经济利益和政治利益)的特殊考量，往往导致了制度创新上的“惰性”思维。这种制度创新上的“惰性”思维使得服务型政府模式难以在原有制度模式下获得突破。“上有政策、下有对策”会成为地方政府在服务型政府实施上的主要策略选择，具体表现为“不创新”、“虚假创新”和“缓慢创新”。
二、问题根源之一：制度效应
服务型政府构建中，地方政府的思维和行为并非由服务型政府自身的理念和具体制度安排，也并不完全取决于服务型政府创新的绩效，而是相当程度上取决于自身对原有制度结构的适应程度以及在制度变迁过程中的诸多制度效应。每一种政府运行组织、运行方式和习惯都是与政府原有体制深深契合在一起，密切相关、共生共存的。以下四个制度效应会使得服务型政府难以在原有制度模式下获得突破，作为制度创新主体的地方政府必然会产生创新上的“惰性”思维，从而阻碍服务型政府的建设。具体来说：
其一，成本效应。服务型政府实施需要相当多的制度创新，而政府设计一项制度需要大量的初始成本，而随着这项制度的推广，单位成本和追加成本都会下降。问题的关键在于政府是否有足够意愿和充足财力去进行这些制度创新。政府提供新制度的能力和意愿，要受到制度设计的各种要素价格的影响，即受到实施制度变迁的预期成本的 影响。一方面，政府设计和适应现行模式已经消耗了大量的初始成本、追加成本和配套成本；另一方面，服务型政府实施所需的制度创新必然涉及大量新制度的设计和实施，毕竟两种制度模式之间存在社会背景、管理导向、管理主体、权力向度和治理机制上的诸多不同，如何营造与服务型政府相适应的生态环境，设计相应的配套制度是政府制度创新前必须慎重考虑的，且这些新制度能否达到预期的设计绩效也需要经过仔细评估。
其二，模仿效应。在现行政府运行体制下，所提供的内部“机会集合”会产生明显的组织学习效应和示范效应。一方面，各地方政府都不愿意支付制度创新的改革成本，都在不同程度观望其他同级政府的行为以及上层政府的反映，即都想着“搭便车”。有鉴于此，不少地方政府出于理性的考虑，会囿于现行的制度模式，这样既可获得相应制度绩效，又不承担制度变革的成本；另一方面。其他地方政府会以同级地方政府行为作为其学习和模仿的对象，采取相同的策略，即也会囿于此制度模式下，不进行制度变革和创新。这样的学习效应当然不会加快服务型政府的建设，恰恰相反，原有低效的制度模式会成为一种流行模式，得以保持和强化。
其三，合作效应。在现行政府运行模式下，中央政府与地方政府、各地方政府及部门之间会产生明显的合作效应，使整个政府行政管理系统习惯于这一模式的制度安排，任何层级政府的率先创新行为都存在与其他地方政府系统协调的问题。即使中央政府确认服务型政府是我国政府的主要改革目标，但究竟如何改、怎么改、改什么都存在比较大的争议。在中央政府没有明确认可或给予具体政策支持的情况下，各地方政府、职能部门和行政成员都会持有一种消极、漠然甚至是抵制的态度，即使有个别地方政府冒险(政治风险、创新失败风险等)进行服务型政府的实施，如果没有和其他政府系统进行比较好的协调，很可能导致“单兵冒进”，沦为形式，趋于无效。
其四，适应效应。制度框架中正式规则的确立将会产生大量与之相适应的非正式规则，形成对正式规则的补充，这自然会使人们产生对于该规则存在的永久性预期。由于服务型政府改革没有具体的时间安排，各地方政府在模式实施之前或实施之中，会对现行模式或混合模式(在服务型政府实施过程中，原有模式与服务型政府的混合状态)有一个基本预期，即原有模式或混合模式将会延续下去或持续相当长时间，那么各地方政府就会首先按照这一预期行事，这种适应性预期的结果必然是强化了原有模式或混合模式下的制度安排。
三、问题根源之二：监督困境
“上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的常见现象。从本质上讲， “上有政策、下有对策”是作为政策执行者的地方政府与作为政策制定者的中央政府之间基于利益得失考量而进行的一种博弈过程。这种博弈主要是“非合作博弈”，也就是在博弈过程中，局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化，而不是使集体收益最大化。
根据现实情形的需要，我们对行政监督主体的可能行为方式作两种界定：监督与不监督。对行政监督客体的可能行为也作两种界定：严格执行和虚假执行(服务型政府模式)。行政监督机关与行政监督客体的每个行为组合都是一种“纳什均衡”状态，(“纳什均衡”是指个人理性的非合作博弈往往可能是无效率的，相反，重视团体理性的合作博弈则一般可以带来“合作剩余”。)背后都涉及一定的利益获得和成本付出。在行政监督过程中，行政监督机关一旦不能有效鉴别行政监督客体的行为，严格执行的变革成本大于造假成本时，行政监督客体参与的约束条件不能得到满足，行政监督客体会选择“退出”，即“不执行”、“虚假执行”和“缓慢执行”。具体来说，如果行政监督客体严格执行服务型政府模式，行政监督主体的最优策略是不监督，如果行政监督客体虚假执行，行政监督主体的最优策略就是监督；如果行政监督机关不监督，行政监督客体就会选择虚假执行策略。我们如果假设行政监督主体愿意花费巨大成本进行监督，且又具有较高的监督鉴别能力，则行政监督客体只能严格执行服务型政府模式。问题的关键在于如果监督成本相当大，行政监督主体是否有意愿花费巨大成本进行信息收集和辨别，值得考量，而且行政监督机关实际监督能力是不是足以只要监督就能查出行政监督客体是否存在上述“退出”行为。如果上述条件无法得到满足，理性的行政监督主体会选择不监督，即处于“理性无知”的状况。
“上有政策、下有对策”的对策选择来源于“下”对“上”监督意愿和行为的“低”程度预期，即认为“上”不可能监督或监督能力很低，不足以一旦监督就发现问题。这种“低”程度预期根源于两方面条件： “上下”之间的“信息不对称”和“下” (监督客体)以往拥有经验(预防监督的经验和对策)。要破除“上有政策、下有对策”的执行困境，就必须消除“下”对“上”的“低”程度预期的根源，即要通过有力的行政监督打破彼此之间的“信息不对称”。实现监督的及时性和准确性，根本改变监督客体抵制监督的状况。
四、相关引导性对策
无论是服务型政府构建中的“四个效应”，还是“上有政策、下有对策”的执行困境，都源于既得利益群体对原有利益的维护或者预期利益群体对新利益的争夺。似乎这一问题的解决仅仅需要协调好利益问题，但问题并非如此简单。行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统工程，从制度创新环境来考察行政。因此，笔者从制度创新环境和利益的双重视角探讨相关引导性对策。具体来说：
(一)从制度创新环境看，要创造宽松的制度创新环境，化解双重风险。地方政府作为服务型政府的创新主体，要避免或克服制度创新的“四个效应”，必须拥有一个宽松的制度创新环境，给予其突破现行体制的运作空间，不能“束手束脚”。这种宽松的制度创新让地方政府能有效规避创新的双重风险，即突破现行体制而带来的政治风险和政府创新失败带来的风险。当然，也存在这样的问题——地方政府对服务型政府缺乏比较好的认知，“糊里糊涂”地盲目创新，这也会导致创新失败。因此，要提高地方政府对服务型政府模式的认知程度，避免不切地方实际的“胡乱”创新。“地方政府认知水平的提高还取决于地方政府的学习态度和学习意愿，否则再完善的理论也不能很好的应用于实践之中，即使应用，也只是单一方案和个别对策的采纳和实践，这在很大程度上会导致制度创新和应用上的单兵冒进，必然造成整个制度创新系统的不稳定”，从而降低中央政府和地方政府对服务型政府整个制度安排的绩效预期和应用意愿。
(二)从利益视角看，要厘清政府职能，强化市场作用。服务型政府创新中，“上有政策、下有对策”的执行困境，根源于政府与市场之间的错位关系，即政府的行政权力深度侵入市场经济的正常运行之中，这不仅使市场主 体的行为取向发生扭曲，也使政府自身的价值取向和行为方式发生质的变化。即政府会想方设法地创造寻租机会，获取租金。企业面对这种状况也会改变市场经济体制下的“生存之道”(创新技术和产品等)，通过向政府供租，可以获取“难以想像”的优惠政策，谋取垄断利润。因此，要打破“上有政策、下有对策”的执行困境，就必须斩断政府与社会经济主体的利益连带关系，转变政府职能，强化市场的作用。“这种转变并不是政府经济职能的简单弱化，而是对原有的、严重错位的政府经济职能的重构和再造，是新的市场取向型政府经济职能的定位和建构，它要求政府由地区社会资源指令性计划配置者和直接生产经营者，转变为市场经济的辅助者、服务者和宏观调控者”。从而使政府能在比较宏观的层次上公正地对各种利益群体或个体的经济活动进行调控，决不能有所偏袒，也能避免公共行政价值的蜕变和公共行政生活的商品化。公共行政的价值在于其“公共性”，在于其能有效地增进和公平分配公共利益。所谓公共行政价值的蜕变是指公共行政把效率和经济收益作为评估政策制定和执行的基本评估指标，回避或者忽视了价值问题和原则问题，偏离了其基本价值归宿。公共行政生活的商品化是指自由市场的交换原则侵蚀了公共行政的公共原则，利益观念过度泛化， “经济人”行为泛滥，公共权力成为谋取私利的工具和手段，寻找“寻租”机会、实施“寻租”行为成为公职人员开展各项工作的出发点和归宿点。
五、结语
服务型政府的构建不仅仅是政府行政管理体制上的改革，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，中央政府、地方政府、私营企业、公民等不同利益主体博弈和交易的产物。而且，它涉及极其复杂的制度变迁，它毕竟不是原有制度结构中某些个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造；也不是对现行制度规则的运行过程做些微调，而是全部行政管理秩序和经济秩序的根本变革。从学理分析的视角看，无论是治理理念的撞击和博弈，还是治理模式的再造；无论是复杂的制度变迁还是简单的制度创新；也无论是整个制度结构的全面改造还是个别制度安排的局部调整或改变，都面临巨大的变数。因此，服务型政府创新，必须充分发挥制度创新中的供给因素，并从制度创新环境和利益的双重角度，消除地方政府在制度创新上的“惰性”。上述任何一个问题如果处理不好，都会直接影响到我国服务型政府模式的顺利推行及最终成功。
[责任编辑：秦玉珍]
[关键词]服务型政府；地方政府；制度创新；利益结构
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)03－0022－03
一、问题的立论及提出
20世纪80年代，西方发达国家掀起了声势浩大的行政改革运动。究其原因是在全球化、信息化、民主化等浪潮的冲击下，原有以官僚制为基础的政府管理模式越来越表现出诸多的不适。这场以新公共管理为标志的行政改革运动以其主张的市场机制和企业管理理论而著称。伴随着新公共管理的提出，许多新政府模式也应运而生，如企业家政府、参与式政府、减少规制政府等模式。新公共管理理论作为这场行政改革运动的指导理论，其目的在于全面修正乃至超越官僚制理论。但我们同样无法回避新公共管理模式自身的缺陷：过度依赖经济学理论的指导，忽视了公共管理中的政治性和民主性问题；过分强调了商业管理主义的重要性，忽视了公共管理和私人管理的根本价值区别；对效率和市场价值等工具理性的过度关注，忽视了公平、民主、参与等价值理性指标。20世纪80年代末90年代初产生了新公共服务理论和服务型政府模式。这是在总结新公共管理理论及实践基础上提出的一个全新的公共管理理念及管理模式。服务型政府作为我国政府的改革目标也是近几年逐步确立下来的。它是我国地方政府和我们学界首先提出并陆续在一些地方实行，而后被中央采纳的一个概念。
需要特别指出的是，目前，服务型政府作为一种理论体系尚不完整，作为一种制度变迁的目标模式尚未成型和成熟。因此，服务型政府的理论需要进一步探究和完善，而且我国的服务型政府创新还存在一个西方新公共管理理论中国化的问题，要避免出现照搬西方理论所导致的“水土不服”问题。由于制度变迁过程往往会打破原有制度格局下的利益结构，作为原有制度结构下的既得利益群体，他们必然会激烈阻碍新制度的实施，而且由于制度变迁往往符合渐进式的改革逻辑，体现旧制度均衡一一新旧制度并存的过渡阶段——新制度的确立的变化过程，这种对旧利益格局的分阶段打破，必然造成每个时间点新的利益安排都要面临与旧的利益格局共存的局面，从而产生新的既得利益集团，他们亦会阻碍制度的继续变迁。因此，我国制度变迁的形式主要采取中央政府直接推动的强制性制度变迁，但在初始阶段，中央政府面对制度变革后的不确定性，同时也缺乏制度变迁的相关知识贮备，因此中央政府出于稳定性的理性考虑，不会主动去进行制度创新，或者说中央政府在主动的制度创新上存在意愿上的不足和创新的极限。理智的中央政府渴望有一个低成本的知识积累和传递中介。在确保社会整体稳定的前提下，有计划地进行制度供给。而地方政府在改革中扮演的具有相对独立利益目标和资源配置权的角色，恰恰契合了制度创新的现实需要，从而成为中国社会转型时期制度创新的客体选择。
管制型政府模式向服务型政府模式转变的过程实际上就是打破和重塑权力结构和利益结构的过程，在这一过程中，中央政府、地方政府会以不同的博弈策略参与进来，成为博弈的局中人。关于服务型政府的基本品质，具体来说：(一)服务主导而非管理主导。政府强调职能的服务主导性，为公民服务；(二)“民本位”而非“官本位”。新公共服务理论与服务型政府要求彻底摒弃管制型政府的官本位和权力本位的理念，实现政府存在价值向公民本位、社会本位、权利本位的回归；(三)“全能政府”还是“有限政府”。“全能型”政府理念过于迷信政府的权威和能力，企图以政府的全面管理取代市场调节。服务型政府秉承“有限政府”的理念。认识到自身意识和能力的局限，充分尊重市场的基础性地位。同时，尊重公民的政治权利；(四)“暗箱行政”还是“透明行政”。服务型政府“民本位”理念的重要内涵之一，就是强调公民的知情权和参与权，破除政府与公民之间的信息不对称。服务型政府强调政务信息的公开、强调政府与公民之间互动交流，这就为降低交易成本、杜绝官员腐败提供了保障。由上可以看出，服务型政府的实施，必然会面临比较大的变数和不确定性。因为，地方政府作为由不同公务员个体组成的社会组织，同样存在着自身的组织利益，即政府除了公利性之外，还具有自利性。一方面，政府工作人员的公共身份，要求他们始终代表公共利益，为公众谋福利，努力做到社会福利最大化。这也是政府“公利性”的具体体现；另一方面，我们必须看到，政府作为社会组织、公务员作为利己主义的个人，难免会在公务活动中追逐组织利益和个人利益。作为原有制度体系下的既得利益者，他们会权衡服务型政府实施的利弊，往往会阻碍服务型政府的实施。对政府相关部门来说，服务型政府的实施意味着自己原有权力领域的萎缩和所掌握资源的流失，而其所掌握的权力和资源是其增加本部门职工收入、谋求部门福利的根本保障；对掌握这些权力和资源的政府官员来说，服务型政府的实施意味着权力寻租空间的缩小，意味着“高官厚禄”的消失，这些人自然会给制度变革带来强大阻力。这种基于自身利益(经济利益和政治利益)的特殊考量，往往导致了制度创新上的“惰性”思维。这种制度创新上的“惰性”思维使得服务型政府模式难以在原有制度模式下获得突破。“上有政策、下有对策”会成为地方政府在服务型政府实施上的主要策略选择，具体表现为“不创新”、“虚假创新”和“缓慢创新”。
二、问题根源之一：制度效应
服务型政府构建中，地方政府的思维和行为并非由服务型政府自身的理念和具体制度安排，也并不完全取决于服务型政府创新的绩效，而是相当程度上取决于自身对原有制度结构的适应程度以及在制度变迁过程中的诸多制度效应。每一种政府运行组织、运行方式和习惯都是与政府原有体制深深契合在一起，密切相关、共生共存的。以下四个制度效应会使得服务型政府难以在原有制度模式下获得突破，作为制度创新主体的地方政府必然会产生创新上的“惰性”思维，从而阻碍服务型政府的建设。具体来说：
其一，成本效应。服务型政府实施需要相当多的制度创新，而政府设计一项制度需要大量的初始成本，而随着这项制度的推广，单位成本和追加成本都会下降。问题的关键在于政府是否有足够意愿和充足财力去进行这些制度创新。政府提供新制度的能力和意愿，要受到制度设计的各种要素价格的影响，即受到实施制度变迁的预期成本的 影响。一方面，政府设计和适应现行模式已经消耗了大量的初始成本、追加成本和配套成本；另一方面，服务型政府实施所需的制度创新必然涉及大量新制度的设计和实施，毕竟两种制度模式之间存在社会背景、管理导向、管理主体、权力向度和治理机制上的诸多不同，如何营造与服务型政府相适应的生态环境，设计相应的配套制度是政府制度创新前必须慎重考虑的，且这些新制度能否达到预期的设计绩效也需要经过仔细评估。
其二，模仿效应。在现行政府运行体制下，所提供的内部“机会集合”会产生明显的组织学习效应和示范效应。一方面，各地方政府都不愿意支付制度创新的改革成本，都在不同程度观望其他同级政府的行为以及上层政府的反映，即都想着“搭便车”。有鉴于此，不少地方政府出于理性的考虑，会囿于现行的制度模式，这样既可获得相应制度绩效，又不承担制度变革的成本；另一方面。其他地方政府会以同级地方政府行为作为其学习和模仿的对象，采取相同的策略，即也会囿于此制度模式下，不进行制度变革和创新。这样的学习效应当然不会加快服务型政府的建设，恰恰相反，原有低效的制度模式会成为一种流行模式，得以保持和强化。
其三，合作效应。在现行政府运行模式下，中央政府与地方政府、各地方政府及部门之间会产生明显的合作效应，使整个政府行政管理系统习惯于这一模式的制度安排，任何层级政府的率先创新行为都存在与其他地方政府系统协调的问题。即使中央政府确认服务型政府是我国政府的主要改革目标，但究竟如何改、怎么改、改什么都存在比较大的争议。在中央政府没有明确认可或给予具体政策支持的情况下，各地方政府、职能部门和行政成员都会持有一种消极、漠然甚至是抵制的态度，即使有个别地方政府冒险(政治风险、创新失败风险等)进行服务型政府的实施，如果没有和其他政府系统进行比较好的协调，很可能导致“单兵冒进”，沦为形式，趋于无效。
其四，适应效应。制度框架中正式规则的确立将会产生大量与之相适应的非正式规则，形成对正式规则的补充，这自然会使人们产生对于该规则存在的永久性预期。由于服务型政府改革没有具体的时间安排，各地方政府在模式实施之前或实施之中，会对现行模式或混合模式(在服务型政府实施过程中，原有模式与服务型政府的混合状态)有一个基本预期，即原有模式或混合模式将会延续下去或持续相当长时间，那么各地方政府就会首先按照这一预期行事，这种适应性预期的结果必然是强化了原有模式或混合模式下的制度安排。
三、问题根源之二：监督困境
“上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的常见现象。从本质上讲， “上有政策、下有对策”是作为政策执行者的地方政府与作为政策制定者的中央政府之间基于利益得失考量而进行的一种博弈过程。这种博弈主要是“非合作博弈”，也就是在博弈过程中，局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化，而不是使集体收益最大化。
根据现实情形的需要，我们对行政监督主体的可能行为方式作两种界定：监督与不监督。对行政监督客体的可能行为也作两种界定：严格执行和虚假执行(服务型政府模式)。行政监督机关与行政监督客体的每个行为组合都是一种“纳什均衡”状态，(“纳什均衡”是指个人理性的非合作博弈往往可能是无效率的，相反，重视团体理性的合作博弈则一般可以带来“合作剩余”。)背后都涉及一定的利益获得和成本付出。在行政监督过程中，行政监督机关一旦不能有效鉴别行政监督客体的行为，严格执行的变革成本大于造假成本时，行政监督客体参与的约束条件不能得到满足，行政监督客体会选择“退出”，即“不执行”、“虚假执行”和“缓慢执行”。具体来说，如果行政监督客体严格执行服务型政府模式，行政监督主体的最优策略是不监督，如果行政监督客体虚假执行，行政监督主体的最优策略就是监督；如果行政监督机关不监督，行政监督客体就会选择虚假执行策略。我们如果假设行政监督主体愿意花费巨大成本进行监督，且又具有较高的监督鉴别能力，则行政监督客体只能严格执行服务型政府模式。问题的关键在于如果监督成本相当大，行政监督主体是否有意愿花费巨大成本进行信息收集和辨别，值得考量，而且行政监督机关实际监督能力是不是足以只要监督就能查出行政监督客体是否存在上述“退出”行为。如果上述条件无法得到满足，理性的行政监督主体会选择不监督，即处于“理性无知”的状况。
“上有政策、下有对策”的对策选择来源于“下”对“上”监督意愿和行为的“低”程度预期，即认为“上”不可能监督或监督能力很低，不足以一旦监督就发现问题。这种“低”程度预期根源于两方面条件： “上下”之间的“信息不对称”和“下” (监督客体)以往拥有经验(预防监督的经验和对策)。要破除“上有政策、下有对策”的执行困境，就必须消除“下”对“上”的“低”程度预期的根源，即要通过有力的行政监督打破彼此之间的“信息不对称”。实现监督的及时性和准确性，根本改变监督客体抵制监督的状况。
四、相关引导性对策
无论是服务型政府构建中的“四个效应”，还是“上有政策、下有对策”的执行困境，都源于既得利益群体对原有利益的维护或者预期利益群体对新利益的争夺。似乎这一问题的解决仅仅需要协调好利益问题，但问题并非如此简单。行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统工程，从制度创新环境来考察行政。因此，笔者从制度创新环境和利益的双重视角探讨相关引导性对策。具体来说：
(一)从制度创新环境看，要创造宽松的制度创新环境，化解双重风险。地方政府作为服务型政府的创新主体，要避免或克服制度创新的“四个效应”，必须拥有一个宽松的制度创新环境，给予其突破现行体制的运作空间，不能“束手束脚”。这种宽松的制度创新让地方政府能有效规避创新的双重风险，即突破现行体制而带来的政治风险和政府创新失败带来的风险。当然，也存在这样的问题——地方政府对服务型政府缺乏比较好的认知，“糊里糊涂”地盲目创新，这也会导致创新失败。因此，要提高地方政府对服务型政府模式的认知程度，避免不切地方实际的“胡乱”创新。“地方政府认知水平的提高还取决于地方政府的学习态度和学习意愿，否则再完善的理论也不能很好的应用于实践之中，即使应用，也只是单一方案和个别对策的采纳和实践，这在很大程度上会导致制度创新和应用上的单兵冒进，必然造成整个制度创新系统的不稳定”，从而降低中央政府和地方政府对服务型政府整个制度安排的绩效预期和应用意愿。
(二)从利益视角看，要厘清政府职能，强化市场作用。服务型政府创新中，“上有政策、下有对策”的执行困境，根源于政府与市场之间的错位关系，即政府的行政权力深度侵入市场经济的正常运行之中，这不仅使市场主 体的行为取向发生扭曲，也使政府自身的价值取向和行为方式发生质的变化。即政府会想方设法地创造寻租机会，获取租金。企业面对这种状况也会改变市场经济体制下的“生存之道”(创新技术和产品等)，通过向政府供租，可以获取“难以想像”的优惠政策，谋取垄断利润。因此，要打破“上有政策、下有对策”的执行困境，就必须斩断政府与社会经济主体的利益连带关系，转变政府职能，强化市场的作用。“这种转变并不是政府经济职能的简单弱化，而是对原有的、严重错位的政府经济职能的重构和再造，是新的市场取向型政府经济职能的定位和建构，它要求政府由地区社会资源指令性计划配置者和直接生产经营者，转变为市场经济的辅助者、服务者和宏观调控者”。从而使政府能在比较宏观的层次上公正地对各种利益群体或个体的经济活动进行调控，决不能有所偏袒，也能避免公共行政价值的蜕变和公共行政生活的商品化。公共行政的价值在于其“公共性”，在于其能有效地增进和公平分配公共利益。所谓公共行政价值的蜕变是指公共行政把效率和经济收益作为评估政策制定和执行的基本评估指标，回避或者忽视了价值问题和原则问题，偏离了其基本价值归宿。公共行政生活的商品化是指自由市场的交换原则侵蚀了公共行政的公共原则，利益观念过度泛化， “经济人”行为泛滥，公共权力成为谋取私利的工具和手段，寻找“寻租”机会、实施“寻租”行为成为公职人员开展各项工作的出发点和归宿点。
五、结语
服务型政府的构建不仅仅是政府行政管理体制上的改革，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，中央政府、地方政府、私营企业、公民等不同利益主体博弈和交易的产物。而且，它涉及极其复杂的制度变迁，它毕竟不是原有制度结构中某些个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造；也不是对现行制度规则的运行过程做些微调，而是全部行政管理秩序和经济秩序的根本变革。从学理分析的视角看，无论是治理理念的撞击和博弈，还是治理模式的再造；无论是复杂的制度变迁还是简单的制度创新；也无论是整个制度结构的全面改造还是个别制度安排的局部调整或改变，都面临巨大的变数。因此，服务型政府创新，必须充分发挥制度创新中的供给因素，并从制度创新环境和利益的双重角度，消除地方政府在制度创新上的“惰性”。上述任何一个问题如果处理不好，都会直接影响到我国服务型政府模式的顺利推行及最终成功。
[责任编辑：秦玉珍]